Reihe: Planung, Organisation und Unternehmungsführung Band 77 Herausgegeben von Prof. Dr. Dr. h. c. Norbert Szyperski, Köln, Prof. Dr. Winfried Matthes, Wuppertal, Prof. Dr. Udo Winand, Kassel, Prof. Dr. Joachim Griese, Bern, Dr. Harald F. O. von Kortzfleisch, Köln, PD Dr. Ludwig Theuvsen, Cottbus, und Dr. Andreas Al-Laham, Dortmund Dr. Andreas Lasar A2002/3419 Dezentrale Organisation in der Kommunalverwaltung Mit einem Geleitwort von Prof. Dr. Heinrich Reinermann, Speyer JOSEF EUL VERLAG Lohmar Köln
XI Inhaltsverzeichnis Abbildungsverzeichnis XVII Abkürzungsverzeichnis XIX 1 EINLEITUNG i 1 1.1 AUSGANGSLAGE UND PROBLEMSTELLUNG 1 1.2 ZIELSETZUNG UND ABLAUF DIESER ARBEIT 7 2 DEZENTRALE ORGANISATION 9 2.1 BEGRIFFLICHE GRUNDLAGEN 9 2.1.1 Was ist Organisation? 9 2.1.2 Organisation im instrumentalen und funktionalen Sinne als Managementaufgabe in der Betriebswirtschaftslehre 11 2.1.3 Erkenntnisse der Organisationstheorie in der öffentlichen Verwaltung 13 2.1.4 Differenzierung und Koordination als Aufgaben der Organisationsgestaltung 17 2.1.4.1 Differenzierung 17 2.1.4.1.1 Differenzierung durch Aufgabenanalyse und Aufgabensynthese 17 2.1.4.1.2 Das Analyse-Synthese-Konzept als Grundlage der Differenzierung 19 2.1.4.1.3 Prozeßorganisation als Korrektiv des Analyse-Synthese- Konzeptes 22 2.1.4.2 Koordination 25 2.1.4.2.1 Aufgabe der Koordination 25
XII 2.1.4.2.2 Einflußfaktoren und Prinzipien der Koordination 26 2.1.4.2.3 Koordinationsinstrumente 28 2.1.5 Zentralisation und Dezentralisation 31 2.1.5.1 Zentralisation und Dezentralisation als Prinzipien der Organisationsgestaltung 31 2.1.5.2 Kongruenz von Aufgabe, Kompetenz und Verantwortung als Gestaltungsgrundsatz dezentraler Organisation 33 2.1.5.3 Delegation, Partizipation, Dekonzentration als verwandte Begriffe der Dezentralisation 35 2.1.5.4 Kernelemente dezentraler Organisation 36 2.1.5.4.1 Autonomie und ergebnisorientierte Koordination als Kernelemente dezentraler Organisation 36 2.1.5.4.2 Vertikale und horizontale Autonomie 36 2.1.5.4.2.1 Vertikale Autonomie durch Subsidiarität 36 2.1.5.4.2.2 Horizontale Autonomie durch Objektzentralisation 38 2.1.5.4.2.3 Autonomie als Maßstab der Dezentralisation 42 2.1.5.4.3 Ergebnisorientierte Koordination durch Zielvorgaben 43 2.1.5.4.3.1 Notwendigkeit ergebnisorientierter Koordination in dezentralen Organisationen 43 2.1.5.4.3.2 Zielvorgaben als Grundlage ergebnisorientierter Koordination 47 2.1.5.4.3.3 Kennzahlen zur Operationalisierung von Zielen 50 2.2 VORTEILHAFTIGKEIT DEZENTRALER ORGANISATION 51 2.2.1 Vor- und Nachteile dezentraler Organisation 51 2.2.2 Beurteilung der Effizienz von Organisationsstrukturen 54 2.2.3 Die Sicherung der Ressourceneffizienz durch die Bildung von Zentralbereichen 56
XIII 2.3 ANFORDERUNGEN AN PERSONALENTWICKLUNG UND ENTWICKLUNG DER INFORMATIONS- UND KOMMUNIKATIONSTECHNOLOGIEN 59 2.3.1 Entwicklung und Qualifizierung des Personals 59 2.3.2 Einfluß und Entwicklung der Informations- und Kommunikationstechnik 61 2.4 ERSCHEINUNGSFORMEN UND ENTWICKLUNG DEZENTRALER ORGANI- SATION IN ERWERBSWIRTSCHAFTLICHEN UNTERNEHMEN 63 2.4.1 Pretiale Betriebslenkung nach Eugen Schmalenbach 63 2.4.2 Geschäftsbereichsorganisation, Profit-Center-Steuerung, Konzern- bzw. Holdingstrukturen 64 2.4.3 Modularisierung, Segmentierung und fraktale Organisation als neue Dezentralisierungskonzepte 68 3 ANSÄTZE DEZENTRALER ORGANISATION IN DER KOMMUNALVERWALTUNG 73 3.1 DEZENTRALISATION IM VERWALTUNGSAUFBAU DER BUNDESREPUBLIK DEUTSCHLAND 73 3.2 FORDERUNG NACH DEZENTRALEN ORGANISATIONSSTRUKTUREN IM RAHMEN EINES NEUEN STEUERUNGSMODELLS 78 3.2.1 Entwicklung eines Neuen Steuerungsmodells 78 3.2.2 Das Neue Steuerungsmodell als Managementkonzept 83 3.2.3 Systematischer Rahmen des Neuen Steuerungsmodells 86 3.2.3.1 Systematik eines Neuen Steuerungsmodells 86 3.2.3.2 Das Leitbild einer Kommunalverwaltung in einem Neuen Steuerungsmodell 90 3.2.3.2.1 Die Bürgerkommune als gegenwärtiges Leitbild des Neuen Steuerungsmodells 90 3.2.3.2.2 Die Kommune als Gewährleistungsverwaltung 95
XIV 3.2.3.2.3 Auswirkungen des Leitbildes auf das Rollenverständnis von Politik, Verwaltung und Bürger 98 3.2.3.2.4 Umsetzung des Leitbildes in den Kommunen 100 3.2.3.3 Strukturen eines Neuen Steuerungsmodells 102 3.2.3.3.1 Wettbewerb 102 3.2.3.3.2 Ergebnisorientierte Steuerung 106 3.2.3.3.2.1 Der Begriff der ergebnisorientierten Steuerung 106 3.2.3.3.2.2 Inhalte der ergebnisorientierten Steuerung 108 3.2.3.3.3 Dezentrale Führung und Organisation als Strukturmerkmal des Neuen Steuerungsmodells 117 4 UMSETZUNG DEZENTRALER ORGANISATION IN DER KOMMUNALVERWALTUNG 121 4.1 SCHAFFUNG AUTONOMER STRUKTUREN IN DER KOMMUNALVERWALTUNG... 121 4.1.1 Kongruenz von Ergebnis- und Ressourcenverantwortung 121 4.1.2 Prozeßorientierte Aufbauorganisation in Kommunalverwaltungen als Voraussetzung für autonome Strukturen 125 4.1.3 Rahmenregelungen zur Sicherstellung des Gesamtinteresses der Verwaltung 131 4.1.4 Die organisatorische Verankerung der dezentralen Ressourcen- und Ergebnisverantwortung 133 4.1.4.1 Der organisatorische Aufbau 133 4.1.4.2 Politische Ebene 137 4.1.4.3 Steuerungsebene '...'. 139 4.1.4.3.1 Verwaltungsführung 139 4.1.4.3.2 Zentrale Steuerungsunterstützung 143
XV 4.1.4.4 Betriebsebene 147 4.1.4.4.1 Dezentrale Facheinheiten 147 4.1.4.4.2 Servicebereiche 151 4.2 ERGEBNISORIENTIERTE KOORDINATION IN DER KOMMUNALVERWALTUNG... 154 4.2.1 Kontraktmanagement als Instrument der ergebnisorientierten Koordination 154 4.2.2 Übersicht über die Kontrakttypen in der Kommunalverwaltung... 161 4.2.3 Kontraktinhalte 165 4.2.4 Prozeß der Kontraktaufstellung und -abwicklung 170 4.2.5 Die einzelnen Kontrakttypen in der Kommunalverwaltung 175 4.2.5.1 Ergebnisorientierter Haushalt 175 4.2.5.1.1 Der ergebnisorientierte Haushalt als Primärkontrakt 175 4.2.5.1.2 Verknüpfung von Wirkungszielen und Produkten im ergebnisorientierten Haushalt 178 4.2.5.1.3 Das Ressourcenverbrauchskonzept als Grundlage des ergebnisorientierten Haushaltes 181 4.2.5.2 Fachbereichskontrakt 189 4.2.5.3 Zielvereinbarungen mit Mitarbeitern bzw. Teams 193 4.2.5.4 Servicekontrakte 198 4.2.5.4.1 Auftraggeber-Auftragnehmerbeziehungen als Grundlage von Servicekontrakten 198 4.2.5.4.2 Regelungen in Servicekontrakten 203
XVI 4.3 FALLBEISPIELE ZUR DEZENTRALEN ORGANISATION IN DER KOMMUNALVERWALTUNG 208 4.3.1 Übersicht über die Fallbeispiele 208 4.3.2 Fallbeispiel: Kommunales Immobilienmanagement 209 4.3.2.1 Defizite traditioneller Steuerung der Immobilienverwaltung in Kommunen 209 4.3.2.2 Umsetzung der Prinzipien dezentraler Organisation in der Immobilienverwaltung 212 4.3.3 Fallbeispiel: Dezentrale Organisationsstrukturen in der Jugend- und Sozialverwaltung einer mittelgroßen Kommune 221 4.3.3.1 Wandel der strategischen Zielsetzung in der Jugend- und Sozialverwaltung insbesondere der Sozialhilfebearbeitung 221 4.3.3.2 Neue Organisationsstrukturen in der Jugend- und Sozialverwaltung insbesondere der Sozialhilfebearbeitung 226 4.4 SPEZIFISCHE UMSETZUNGSPROBLEME DEZENTRALER ORGANISATION IN DER KOMMUNALVERWALTUNG 234 5 ZUSAMMENFASSUNG UND AUSBLICK 243 Literaturverzeichnis 245