Die dezentrale grenzüberschreitende Zusammenarbeit mit Deutschlands Nachbarländern Frankreich und Polen

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1 Annette Bußmann Die dezentrale grenzüberschreitende Zusammenarbeit mit Deutschlands Nachbarländern Frankreich und Polen Zur möglichen Übertragbarkeit des Karlsruher Übereinkommens auf die deutsch-polnische Grenzregion Nomos

2 Inhaltsverzeichnis Abkürzungs Verzeichnis 19 Einleitung Kapitel: Zum Begriff der dezentralen grenzüberschreitenden Zusammenarbeit 30 I. Das Merkmal der Grenzüberschreitung 31 II. Das Merkmal der Zusammenarbeit 34 III. Das Merkmal der Dezentralisierung Kapitel: Notwendigkeit einer völkerrechtlichen Vereinbarung für die dezentrale grenzüberschreitende Zusammenarbeit in der deutschpolnischen Grenzregion 36 I. Existenz einer Rechtsgrundlage für die dezentrale grenzüberschreitende Zusammenarbeit in der deutsch-polnischen Grenzregion in einer bestehenden deutsch-polnischen Vereinbarung Regionalpartnerschaftsvereinbarungen zwischen deutschen Ländern und polnischen Woiwodschaften Der Vertrag zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Republik Polen über gute Nachbarschaft und freundschaftliche Zusammenarbeit vom 17. Juni a) Artikel 12 des Nachbarschafts Vertrags 39 b) Artikel 13 des Nachbarschafts Vertrags 41 c) Artikel 16 des Nachbarschaftsvertrags 42 d) Artikel 17 des Nachbarschaftsvertrags 44 e) Artikel 18 und 19 des Nachbarschaftsvertrags 44 f) Ergebnis Andere bilaterale Vereinbarungen zwischen Deutschland und Polen 45

3 II. a) Vertrag über die Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Wasserwirtschaft an den Grenzgewässern vom 19. Mai b) Abkommen über die Zusammenarbeit auf dem Gebiet des Umweltschutzes vom 7. April c) Abkommen über die gegenseitige Hilfeleistung bei Katastrophen oder schweren Unglücksfällen vom 10. April d) Abkommen für die Durchführung von gemeinsamen Umweltschutzpilotprojekten vom 18. Juni Ergebnis 50 Existenz einer Rechtsgrundlage für die dezentrale grenzüberschreitende Zusammenarbeit in der deutsch-polnischen Grenzregion in multilateralen Vereinbarungen Europäisches Rahmenübereinkommen über die grenzüberschreitende Zusammenarbeit zwischen Gebietskörperschaften vom 21. Mai a) Zusatzprotokoll zum Europäischen Rahmenübereinkommen über die grenzüberschreitende Zusammenarbeit zwischen Gebietskörperschaften vom 9. November b) Protokoll Nr. 2 zum Europäischen Rahmenübereinkommen über die grenzüberschreitende Zusammenarbeit zwischen Gebietskörperschaften betreffend die interterritoriale Zusammenarbeit vom 5. Mai Europäische Charta der kommunalen Selbstverwaltung vom 15. Oktober Entwurf einer Europäischen Charta der Regionalen Selbstverwaltung 57 III. Existenz einer Rechtsgrundlage für die dezentrale grenzüberschreitende Zusammenarbeit in der deutsch-polnischen Grenzregion im Gemeinschaftsrecht Existenz einer Rechtsgrundlage im primären Gemeinschaftsrecht Existenz einer Rechtsgrundlage im sekundären Gemeinschaftsrecht Initiativen auf der Ebene der Europäischen Union 61 a) Initiativen des Europäischen Parlaments 61 b) Haltung der Europäischen Kommission 65 c) Haltung des Rats der Europäischen Union Ergebnis 67

4 3. Kapitel: Existenz von kongruenten nationalen Rechtsgrundlagen für die dezentrale grenzüberschreitende Zusammenarbeit in der deutsch-polnischen Grenzregion 69 I. Entwicklung des Rechts der dezentralen grenzüberschreitenden Zusammenarbeit in Polen nach Kleine Verfassungsgeschichte Der Aufbau des Rechtsstaats in Polen nach a) Stellung des Parlaments 76 b) Stellung des Staatspräsidenten 77 c) Stellung des Ministerrats 80 d) Ergebnis Herausbildung eines Rechts der dezentralen grenzüberschreitenden Zusammenarbeit in Polen 81 a) Das Recht der dezentralen grenzüberschreitenden Zusammenarbeit in Polen von 1989 bis b) Das Recht der dezentralen grenzüberschreitenden Zusammenarbeit in Polen von 1996 bis aa) Novelle des Gesetzes über die Gebietsorgane der allgemeinen Staatsverwaltung vom 8. August bb) Weisung des Ministers für Auswärtige Angelegenheiten vom 10. Juni cc) Art. 146 Abs. 4 Nr. 10 der Verfassung der Republik Polen vom 2. April dd) Gesetz über die Staatsverwaltung in der Woiwodschaft vom 5. Juni ee) Gesetz über die Woiwodschaftsselbstverwaltung vom 5. Juni ff) Gesetz über die Kreisselbstverwaltung vom 5. Juni gg) Art. 172 der Verfassung der Republik Polen vom 2. April hh) Gesetz über die Regeln zum Beitritt von Gebietskörperschaften zu internationalen Vereinigungen lokaler und regionaler Gemeinschaften vom 15. September ii) Ergebnis 97 II. Entwicklung des Rechts der dezentralen grenzüberschreitenden Zusammenarbeit in Deutschland Artikel 32 GG 98 a) Dogmatische Abgrenzung zu anderen Regelungen des Grundgesetzes 99 b) Auslegung des Art. 32 Abs. 1 GG 100

5 aa) Merkmal auswärtige Staaten" 100 bb) Merkmal Pflege der Beziehungen" 101 cc) Ergebnis 101 c) Auslegung des Art. 32 Abs. 2 GG 102 d) Auslegung des Art. 32 Abs. 3 GG 102 aa) Dogmatisches Verhältnis zwischen Art. 32 Abs. 1 und Art. 32 Abs. 3 GG 102 bb) Merkmal Gesetzgebungszuständigkeit der Länder" 103 cc) Ermessens Vorschrift für die Länder? 103 dd) Ergebnis Artikel 24 Abs. lagg 105 a) Entstehungsgeschichte des Art. 24 Abs. la GG 106 b) Einordnung des Art. 24 Abs. la gegenüber Art. 32 Abs. 3 GG 108 aa) Autonomie des Art. 24 Abs. la GG gegenüber Art. 32 Abs. 3 GG 108 bb) Art. 24 Abs. la GG als lex specialis zu Art. 32 Abs. 3 GG 109 cc) Wertung 110 dd) Ergebnis Artikel 30 GG 112 a) Generelle Zulässigkeit grenzüberschreitender Zusammenarbeit zwischen deutschen und ausländischen Nichtvölkerrechtssubjekten 112 b) Unmittelbare oder analoge Anwendung des Art. 32 Abs. 3GG 113 c) Anwendung des Art. 30 GG 113 d) Aufnahme der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit als Staatszielbestimmung in Länderverfassungen 115 e) Ergebnis Artikel Art. 28 Abs. 2 Satz 1 und 2 GG 116 a) Merkmal Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft" 117 b) Keine Berechtigung zur Hoheitsrechtsübertragung 118 c) Ergebnis Landesrechtliche Rechtsgrundlagen grenzüberschreitender Zusammenarbeit 118 III. Ergebnis 119 IV. Problemlösung durch den Abschluß eines völkerrechtlichen Dachvertrags"

6 4. Kapitel: Zuständigkeit und Verfahren für den Abschluß eines deutsch-polnischen Dachvertrags über die grenzüberschreitende Zusammenarbeit nach dem Vorbild des Karlsruher Übereinkommens 124 I. Zuständigkeit für den Vertragsabschluß Vertragsabschlußkompetenz des Bundes gemäß Art. 32 Abs. 1 GG 126 a) Ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes gemäß Art. 73 Nr. 1 GG 126 b) Ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes kraft Natur der Sache 127 c) Ergebnis Vertragsabschlußkompetenz der Länder gemäß Art. 32 Abs. 3 GG 128 a) Ausschließliche Gesetzgebungskompetenz der Länder gemäß Art. 70 GG 128 b) Einschränkung der ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz der Länder aufgrund Art. 84 Abs. 1 GG und Art. 85 Abs. 1 GG 129 c) Ergebnis Anwendung des Lindauer Abkommens" Doppelte Vertragspartnerschaft als Normvariante des Art. 32 GG 131 a) Systematik der im Grundgesetz angelegten Kompetenzabgrenzung zwischen Bund und Ländern 132 b) Föderativer Gleichbehandlungsgrundsatz 133 c) Ergebnis Notwendigkeit der Einbeziehung pragmatisch-politischer Interessen? 134 a) Isselburg-Anholt-Abkommen 134 b) Mainzer Abkommen 135 c) Karlsruher Übereinkommen Ergebnis 136 II. Zuständigkeit für die Umsetzung des Vertrags in innerstaatliches Recht Rechtslage in Deutschland 137 a) Bisherige Praxis 137 b) Umsetzungsbefugnis des Bundes gemäß Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG 138 aa) Politische Beziehungen des Bundes (Art. 59 Abs. 2 Satz 1 I.Alt. GG)

7 bb) Gegenstände der Bundesgesetzgebung (Art. 59 Abs. 2 Satz 1 2. Alt. GG) 140 cc) Anwendbarkeit des Art. 59 Abs. 2 Satz 1 2. Alt. GG auf völkerrechtliche Verträge bei ausschließlicher Gesetzgebungskompetenz der Länder 140 c) Ergebnis Rechtslage in Polen 142 a) Verfassungsrechtlicher Überblick 142 b) Merkmale des Art. 89 Abs. 1 der Verfassung vom 2. April c) Anwendung des Art. 89 Abs. 1 der Verfassung vom 2. April d) Gesetz über völkerrechtliche Verträge vom 14. April III. Ergebnis Kapitel: Träger der dezentralen grenzüberschreitenden Zusammenarbeit in Polen und Deutschland 148 I. Träger der dezentralen grenzüberschreitenden Zusammenarbeit in Polen Begriff und Tradition der territorialen Selbstverwaltung in Polen ' 148 a) Begriff 148 b) Tradition 149 aa) Die polnische Lokalverwaltung im 19. Jahrhundert 149 bb) Die polnische Lokalverwaltung von 1918 bis cc) Die polnische Lokalverwaltung von 1944 bis dd) Die polnische Lokalverwaltung von 1950 bis ee) Die polnische Lokalverwaltung von 1972 bis ff) Zusammenfassung Der Aufbau der territorialen Selbstverwaltung nach a) Die Wiedereinführung der kommunalen Selbstverwaltung im Jahr b) Die große" Verwaltungsreform im Jahr Verfassungsrechtliche Verankerung der territorialen Selbstverwaltung 159 a) Verfassungsrechtliche Anerkennung noch in der Verfassung der Volksrepublik Polen vom 22. Juli b) Verfassungsrechtliche Anerkennung in der kleinen Verfassung" vom 17. Oktober

8 II. c) Verfassungsrechtliche Anerkennung in der Verfassung vom 2. April 1997 d) Ergebnis 4. Stellung der Gemeinde a) Grundsätze b) Aufgaben c) Organe aa) Rat bb) Bürgermeister d) Möglichkeiten der Zusammenarbeit e) Aufsicht f) Ergebnis 5. Stellung des Kreises a) Grundsätze b) Aufgaben c) Organe aa) Rat bb) Vorstand d) Möglichkeiten der Zusammenarbeit e) Aufsicht f) Ergebnis 6. Stellung der Woiwodschaft a) Grundsätze b) Aufgaben c) Organe aa) Sejmik bb) Vorstand d) Möglichkeiten der Zusammenarbeit e) Aufsicht f) Ergebnis 7. Ergebnis dieses Teils Träger der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit in Deutschland Geschichtlicher Überblick nach 1989 Einordnung der neuen Kommunalverfassungen aa) Duale Rat-Bürgermeister-Verfassung mit einer Spitze bb) Duale Rat-Bürgermeister-Verfassung mit Doppelspitze Einordnung der Ämter a) Grundsätze b) Aufgaben c) Organe Ergebnis

9 6. Kapitel: Inhalte des deutsch-polnischen Übereinkommens 192 I. Anwendungsbereich des künftigen Übereinkommens Räumlicher Anwendungsbereich des Karlsruher Übereinkommens 193 a) Gesichtspunkte für einen eingeschränkten räumlichen Anwendungsbereich 193 b) Gesichtspunkte für einen weiten räumlichen Anwendungsbereich 194 c) Ergebnis Personeller Anwendungsbereich des Karlsruher Übereinkommens 195 a) Gebietskörperschaften 196 b) Örtliche öffentliche Stellen 196 aa) Einbeziehung von Personalkörperschaften in das Karlsruher Übereinkommen 197 bb) Anwendungsausschluß für Personalkörperschaften 198 cc) Ergebnis 198 c) deren Verbände 198 aa) Zweckverbände nach deutschem Recht als Verbände im Sinne des Karlsruher Übereinkommens 199 bb) Zweckverbände nach polnischem Recht als Verbände im Sinne des Karlsruher Übereinkommens 199 cc) Verwaltungsgemeinschaften als Verbände im Sinne des Karlsruher Übereinkommens 200 dd) Verwaltungsverbände als Verbände im Sinne des Karlsruher Übereinkommens 200 ee) Vereine nach polnischem Recht als Verbände im Sinne des Karlsruher Übereinkommens 201 ff) Ergebnis 201 d) Rechtlich selbständige öffentliche Einrichtungen 202 aa) Die französische Konzeption des Etablissement public 202 bb) Schlußfolgerungen für die Anwendung des Art. 2 Abs. 1 KÜ Ermächtigung der Länder zum Abschluß von nichtvölkerrechtlichen Vereinbarungen 203 a) Rückschritt für die Länder in Bezug auf Art. 32 Abs. 3 GG 203 b) Hintergrund dieser Einschränkung 204 c) Notwendigkeit im Hinblick auf die Rechtsstellung polnischer Woiwodschaften 205 d) Ergebnis Bevollmächtigung der Vertreter des Staates in Frankreich

10 II Die a) Hintergrund b) Bevollmächtigung der Präfekten - Sündenfall des Karlsruher Übereinkommens c) Bevollmächtigung der Woiwoden d) Ergebnis Erstreckungsklausel a) Inhalt b) Praktische Umsetzung Definition in Art. 2 Abs. 5 und 6 KÜ Ergebnis Kooperationsvereinbarungen Rechtsnatur der Kooperationsvereinbarung a) Verbindlichkeit b) Rechtskreis aa) Einordnung in das Völkerrecht bb) Einordnung in das nationale Recht einer der Vertragsparteien c) Verhältnis der Kooperationsvereinbarungen zur Schaffung von Einrichtungen grenzüberschreitender Zusammenarbeit aa) Einrichtungen mit Rechtspersönlichkeit bb) Einrichtungen ohne Rechtspersönlichkeit cc) Ergebnis d) Möglichkeit der Übertragung von Hoheitsrechten gemäß Art. 24 Abs. lagg aa) Auslegung des Art. 3 Abs. 3 KÜ bb) Wertung e) Ergebnis Inhalt der Kooperationsvereinbarung a) b) Positivinhalte aa) Geltungsdauer bb) Haftungsregelung aaa) Haftungsregel im Außenverhältnis bbb) Haftungsregel im Innenverhältnis ccc) Ergebnis cc) Rechtswahlklausel aaa) Zulässigkeit der Unterwerfung bbb) Rechtsschutz für Dritte ccc) Ergebnis Negativinhalte aa) Ausschlußklausel des Art. 4 Abs. 3 KÜ aaa) Örtliche Behörde bbb) Weisungs- und Auftragsangelegenheiten ccc) Polizeiliche Befugnisse

11 ddd) Regelungsbefugnisse 225 eee) Ergebnis 226 bb) Ausschlußklausel des Art. 4 Abs. 4 KÜ 226 aaa) Keine Änderung der Rechtsstellung 227 bbb) keine Änderung der Befugnisse 227 ccc) Ergebnis Formale Anforderungen an Kooperationsvereinbarungen 227 a) Schriftformerfordernis 227 b) Beachtung des innerstaatlichen Rechts durch die Länder 228 c) Beachtung der auswärtigen Belange, insbesondere der internationalen Verpflichtungen durch den Bund 228 d) Ergebnis Besondere Vorschriften für Kooperationsvereinbarungen 229 a) Die Wahrnehmung bzw. Übertragung/Überlassung von Aufgaben 229 aa) Die Wahrnehmung von Aufgaben gemäß Art. 5 Abs. 1 KÜ 229 bb) Die Übertragung und Überlassung von Aufgaben gemäß Art. 5 Abs. 2 KÜ 230 b) Vergabe öffentlicher Aufträge 231 aa) Anwendbares Recht 231 bb) Verhältnis zur Kooperationsvereinbarung 232 cc) Auftragsfinanzierung durch mehrere Kooperationspartner 232 dd) Kollision von Vergaberecht und innerstaatlichem Recht 233 c) Nichtigkeit der Kooperationsvereinbarung 233 aa) Nichtigkeitsgründe 234 bb) Adressaten der Informationspflicht 234 III. Die Einrichtungen der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit Einrichtungen ohne Rechtspersönlichkeit 236 a) Aufgaben 236 b) Inhalte der Kooperationsvereinbarung 236 c) Ergebnis Einrichtungen mit Rechtspersönlichkeit 237 a) Merkmale der Einrichtung mit Rechtspersönlichkeit 238 b) Anwendbares Recht 239 c) Ergebnis Grenzüberschreitende örtliche Zweckverbände 240 a) Die Rechtsnatur des grenzüberschreitenden örtlichen Zweckverbands 240 aa) Der grenzüberschreitende örtliche Zweckverband als transnationale Einrichtung

12 bb) Der grenzüberschreitende örtliche Zweckverband; nationale Einrichtung cc) Ergebnis b) Die Aufgaben des grenzüberschreitenden örtlichen Zweckverbands 242 aa) Keine Regelungskompetenz 242 bb) Keine Ausübung von Hoheitsrechten 243 c) Entstehung 243 d) Organe 244 aa) Verbandsversammlung 244 bb) Vorsitzender und Stellvertreter 245 aaa) Befugnisse 245 bbb) Auswahl 245 e) Finanzierung 246 aa) Finanzierungsquellen 246 bb) Haushalt 247 cc) Darlehen Auflösung 248 aa) Gründe 248 bb) Abwicklung 249 IV. Ergebnis Kapitel: Kompatibilität des deutsch-polnischen Übereinkommens mit dem EU-Recht 251 I. Die Gemeinschaftsinitiative INTERREG Gemeinschaftsinitiative INTERREG ( ) 252 a) Zielsetzung 252 b) Förderkriterien 252 c) Finanzierung Gemeinschaftsinitiative INTERREG II ( ) 253 a) Systematik 254 b) Förderkriterien 254 c) Finanzierung Gemeinschaftsinitiative INTERREG III ( ) 254 a) Systematik 255 b) Förderkriterien 255 c) Einordnung 256 d) Finanzierung 256 II. Die Gemeinschaftsinitiative PHARE-CBC Das PHARE-Programm

13 III. a) Inhalt 257 b) Finanzierung 258 c) Abwicklung Das Programm PHARE-CBC ( ) 258 a) Entstehung 258 b) Förderkriterien 259 c) Finanzierung 260 d) Projektauswahl Das Programm PHARE-CBC ( ) 260 a) Neuerungen 261 b) Förderkriterien 261 c) Finanzierung 262 Konsequenzen für die Förderprogramme nach dem EU-Beitritt Polens Anwendbarkeit der Gemeinschaftsinitiative INTERREG III auf Polen Modalitäten der Anwendung der Gemeinschaftsinitiative INTERREG III. 263 IV. Förderkriterien nach dem zukünftigen deutsch-polnischen Übereinkommen Räumlicher Anwendungsbereich Personeller Anwendungsbereich 265 Zusammenfassung 267 Podsumowanie 270 Resume 273 Literaturverzeichnis 277 Anhang: Karlsruher Übereinkommen