Inhaltsübersicht. Abkürzungsverzeichnis... 19

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2 Inhaltsübersicht Abkürzungsverzeichnis Kapitel 1: Einführung A. Problemstellung und Zielsetzung B. Vorgehensweise C. Exkurs zur Föderalismusreform D. Exkurs zum Naturschutzrecht E. Exkurs zum Vorhaben eines U G B Kapitel 2: Die Abweichungsgesetzgebung gemäß Art. 72 Abs. 3 GG A. Grundlagen der Abweichungsgesetzgebung B. Gesetzgebungszuständigkeit - Verfassungsrechtl. Kompetenzzuweisung C. Verfahren und F orm D. Materielle Anforderungen - Begriff Abweichung E. Grenzen der Abweichungsgesetzgebung F. Anwendungsvorrang des abweichenden Landesrechts Kapitel 3: Besondere verfassungsrechtliche Schranken der Abweichungskompetenz im Bereich des Naturschutzes A. Das Recht des Artenschutzes B. Der Meeresnaturschutz C. Die allgemeinen Grundsätze des Naturschutzes Kapitel 4: Das BNatSchG A. Allgemeine Grundsätze gemäß BNatSchG B. Bundeskompetenz zur inhaltlichen Bestimmung der allg. Grundsätze? C. Einstufung der allgemeinen Grundsätze im BNatSchG zutreffend? Kapitel 5: Umsetzung der verfassungsrechtlichen Vorgaben in Niedersachsen, Bayern und Brandenburg A. Entwicklung des Naturschutzrechts in Niedersachsen, Bayern und Brandenburg nach der Verfassungsreform

3 8 Inhaltsübersicht B. Konkrete Regelungen der gegenständlichen L-NatSchG im Grenzbereich der Abweichungskompetenz C. Rechtsfolgen des Verfassungsverstoßes Kapitel 6: Abschließende Beurteilung der Einführung der Abweichungskompetenz im Naturschutz A. Stärkung der Europatauglichkeit B. Verbesserung der Handlungs- und Entscheidungsfähigkeit C. Deutlichere Zuordnung der Gesetzgebungskompetenzen D. Steigerung der Zweckmäßigkeit und Effizienz der Aufgabenerfüllung E. Hat die Reform die Grundlage für ein Mehr oder Weniger an Naturschutz in den Ländern geschaffen? Bilanz und Ausblick Literaturverzeichnis 225

4 Inhaltsverzeichnis Abkürzungsverzeichnis Kapitel 1: Einführung A. Problemstellung und Zielsetzung B. Vorgehensweise C. Exkurs zur Föderalismusreform I. Föderalismus - ein gewichtiges Reformhindernis? II. Kleine Verfassungsreform von III. Ausschlaggebende Entscheidungen des BVerfG Altenpflege-Entscheidung Juniorprofessur-Entscheidung IV. Große Föderalismusreform von D. Exkurs zum Naturschutzrecht I. Entwicklung des Naturschutzes bis zum Inkrafttreten des BNatSchG II. Entwicklung des BNatSchG von 1976 bis III. Entwicklung in der ehemaligen DDR IV. Entwicklung des BNatSchG von 2002 bis heute V. Ziele des Naturschutzrechts nach dem BNatSchG E. Exkurs zum Vorhaben eines U G B I. Ein Vorschriftendschungel - Verhinderung von Rechtszersplitterung II. Integrierter Umweltschutz - Europarechtliche Vorgaben III. Scheitern der Entwürfe Kapitel 2: Die Abweichungsgesetzgebung gemäß Art. 72 Abs. 3 GG A. Grundlagen der Abweichungsgesetzgebung I. Einschränkung des Vorbehalts der Erforderlichkeit II. Problem des Ping-Pong-Effekts Karenzzeit von 6 M onaten Keine Karenzzeit in Eilfällen B. Gesetzgebungszuständigkeit - Verfassungsrechtl. Kompetenzzuweisung... 52

5 10 Inhaltsverzeichnis I. Vorbehalt der Verleihung durch das GG (Art. 70 Abs. 1 GG) Grundsatz: Verleihung der Gesetzgebungskompetenz durch die Verfassung a) Ausdrückliche Verleihung in Art. 72 Abs. 2 GG b) Keine ausdrückliche Verleihung in Art. 72 Abs. 3 G G Verleihung durch Auslegung a) Zulässigkeit einer Kompetenzverleihung durch Auslegung b) Verleihung vor der Föderalismusreform c) Redaktionelle Gestaltung im Zuge der Reform d) Kompetenzverleihung durch Auslegung aa) Literatur bb) Eigene Position II. Neue Kategorien der konkurrierenden Gesetzgebung C. Verfahren und Form I. Gesetzgebungsverfahren II. Abweichung durch formelles Gesetz D. Materielle Anforderungen - Begriff Abweichung I. Abweichen durch mildere, schärfere oder verschiedene Regelungen II. Öffnungsklauseln im BNatSchG - Fortsetzung der Rahmengesetzgebung? Das Nähere richtet sich nach Landesrecht Rückfall in die Rahmengesetzgebung? III. Unberührtheitsklausel IV. Ergänzungen V. Inhaltsgleiche Regelungen VI. Negativgesetzgebung Negativgesetzgebung - Abweichung im verfassungsrechtlichen Sinn Zulässigkeit einer Negativgesetzgebung VII.Ergebnis zur Definition von Abweichung E. Grenzen der Abweichungsgesetzgebung I. Supranationale Schranken: Europa- und Völkerrecht Europäisches Unionsrecht a) Umsetzung von Europarecht in nationales Recht b) Gebot der Unionstreue c) Umweltschutz im Europarecht d) Fazit zum Europarecht als Kompetenzschranke Völkerrecht a) Völkerrechtliche Verträge... 76

6 Inhaltsverzeichnis 11 b) Allg. völkerrechtliche Regeln sind Bestandteil des Bundesrechts c) Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit d) Umweltschutz im Völkerrecht e) Fazit zum Völkerrecht als Kompetenzschranke Unions- und völkerrechtliche Vorgaben als allg. Grundsatz? Zusammenfassendes Zwischenergebnis II. Verfassungsrechtliche Schranken der Abweichungsgesetzgebung Grundsätze des Art. 20 GG Kein Verstoß gegen Grundrechte Grundsatz der Bundestreue Besondere Beschränkungen aus Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1, 2 und 5 G G III. Abweichungen zum Besseren (a meliori) IV. Zusammenfassung der Grenzen der Landesabweichungskompetenz 83 F. Anwendungsvorrang des abweichenden Landesrechts I. Das spätere Gesetz - Abstellen auf den Verkündungszeitpunkt II. Bedeutung für die gegenständlichen L-NatSchG Kapitel 3: Besondere verfassungsrechtliche Schranken der Abweichungskompetenz im Bereich des Naturschutzes A. Das Recht des Artenschutzes I. Auslegung des Begriffs Artenschutz II. Umfassende supranationale Regelungen III. Umwandlung rahmenrechtlicher Vorschriften in unmittelbar geltende Vorschriften mit Erlass des geltenden BNatSchG Abs. 1 BNatSchG a. F. ( Aufgaben des Artenschutzes ) BNatSchG a. F. ( Allgemeine Vorschriften für den Arten-und Biotopschutz ) BNatSchG a. F. ( Allgemeiner Schutz wild lebender Tiere und Pflanzen ) BNatSchG a. F. ( Zoos ) Abs. 9 BNatSchG a. F. ( Ermächtigungen ) BNatSchG a. F. ( Weitere Ländervorschriften ) IV. Fazit zum Recht des Artenschutzes B. Der Meeresnaturschutz I. Auslegung des Begriffs Meeresnaturschutz II. Umfassende supranationale Regelungen... 93

7 12 Inhaltsverzeichnis III. Verfassungswidrige Abweichung: 24 LNatSchG M-V IV. Fazit zum Meeresnaturschutzrecht C. Die allgemeinen Grundsätze des Naturschutzes I. Verfassungskonforme Auslegung der allg. Grundsätze des Naturschutzes Auslegung des Wortlauts a) Begriff Grundsatz b) Begriff allgemein aa) 1. Auffassung: Der Zusatz allgemein führt zu einer noch restriktiveren Auslegung des Begriffs Grundsatz bb) 2. Auffassung: Der Zusatz allgemein ist bedeutungslos cc) Eigene Position Auslegung unter Heranziehung der Verfassungsbegründung Grundsätze des Naturschutzes gemäß 2 BNatSchG a) Überblick über die Grundsätze des Naturschutzes gemäß 2 BNatSchG b) Keine Vergleichbarkeit der damaligen Grundsätze des Naturschutzes mit der heutigen Wendung aus Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GG Allgemeine Grundsätze des Hochschulwesens II. Zwischenergebnis: Fixe Definition der allg. Grundsätze nicht möglich III. Sind die abweichungsfesten Kerne gleichbedeutend mit den damaligen Rahmenvorschriften des BNatSchG a. F.? Voraussetzungen für den Erlass von Rahmenvorschriften a) Erforderlichkeit b) Bedeutung von Rahmenvorschriften i. S. v. Art. 75 GG a. F c) In Einzelheiten gehende oder unmittelbar geltende Regelungen Vergleichbarkeit von Rahmengesetzgebung und Abweichungsgesetzgebung a) Identische gesetzgeberische Absichten b) Historie und Staatspraxis seit der Grundsatzgesetzgebung der WRV aa) WRV von bb) Verfassungskonvent auf Schloss Herrenchiemsee von

8 Inhaltsverzeichnis 13 cc) Haushalts- und Finanzreform in den 60er und 70er Jahren dd) Entwicklung der Rahmengesetzgebung bis zur Föderalismusreform in ee) Fazit zur Staatspraxis und deutschen Rechtsgeschichte c) Weiteres Argument für die Vergleichbarkeit: Das Vorhaben eines UGB d) Ergebnis zur Vergleichbarkeit Konsequenzen für die Inhaltsbestimmung der allg. Grundsätze Konkrete Reichweite des als Rahmengesetz ausgestalteten BNatSchG a) Unmittelbar geltende oder in Einzelheiten gehende Vorschriften gemäß 11 BNatSchG a. F b) Darstellung der unmittelbar geltenden oder in Einzelheiten gehenden Vorschriften des BNatSchG a. F aa) Ausschließliche Gesetzgebung des Bundes bb) Konkurrierende Gesetzgebung cc) Bundeskompetenz gemäß Art. 75 Abs. 1 und 2 GG a. F c) Unmittelbar geltende und in Einzelheiten gehende Regelungen außerhalb der Aufzählung des 11 BNatSchG a. F d) Schlussfolgerungen aus der Reichweite des BNatSchG a. F IV. Maßstabskomponente zur Kategorisierung der allgemeinen Grundsätze Kapitel 4: Das BNatSchG A. Allgemeine Grundsätze gemäß BNatSchG B. Bundeskompetenz zur inhaltlichen Bestimmung der allg. Grundsätze? I. Konkretisierungen im BNatSchG sind konstitutiver Natur II. Konkretisierungen im BNatSchG sind rein deklaratorisch III. Konkretisierungen im BNatSchG sind eingeschränkt konstitutiv IV. Stellungnahme C. Einstufung der allgemeinen Grundsätze im BNatSchG zutreffend? I. Gefahren einer zu engen bzw. zu weiten Ausgestaltung der allg. Grundsätze II. Heranziehung von sachgerechten K riterien III. Prüfung der Bestimmungen des BNatSchG 2010 im Einzelnen Ziele des Naturschutzes ( 1 Abs. 1 BNatSchG)

9 14 Inhaltsverzeichnis 2. Konkretisierung der Ziele ( 1 Abs. 2 bis 6 BNatSchG) a) Abs Konkretisierung der Z iele b) Abs. 5 u. 6 - Bedeutsame Querschnittsaspekte aa) Abs. 5 - Bewahrung weitgehend unzerschnittener Landschaftsräume bb) Abs. 6 - Freiraumschutz Verwirklichung der Ziele ( 2 BNatSchG) Umweltbeobachtung ( 6 BNatSchG) Landschaftsplanung ( 8 ff. BNatSchG) a) Klassifizierung als allg. Grundsatz - Widerspruch zum Willen des verfassung-ändernden Gesetzgebers? b) Die einzelnen Elemente der Landschaftsplanung aa) Aufgaben und Inhalte der Landschaftsplanung bb) Vorsorgefunktion der Landschaftsplanung cc) Mehrstufigkeit der Landschaftsplanung dd) Flächendeckende Planung ee) Fortschreibungspflicht Naturschutzrechtliche Eingriffsregelung ( 13 ff. BNatSchG) a) 13 BNatSchG - erhebliche Beeinträchtigungen b) 14 BNatSchG - Definition der Eingriffsregelung c) BNatSchG d) Ergebnis zur Eingriffsregelung Schutz bestimmter Teile von Natur und Landschaft ( 20 ff. und 30 Abs. 1 BNatSchG) a) 20 Abs. 1 und 30 Abs. 1 BNatSchG - Biotopverbund b) 20 Abs. 2 BNatSchG - Schutzgebietskategorien c) 20 Abs. 2 BNatSchG - Abgrenzung der Schutzgebietskategorien aa) Naturschutzgebiet bb) Nationalpark cc) Nationales Naturmonument dd) Biosphärenreservat ee) Landschaftsschutzgebiet ff) Naturparke gg) Naturdenkmal hh) Geschützter Landschaftsbestandteil d) 20 Abs. 2 BNatSchG - Besonderheit bei großflächigen Schutzgebieten Betreten der freien Landschaft ( 59 BNatSchG)

10 Inhaltsverzeichnis 15 IV. Zusammenfassung - allgemeine Grundsätze im BNatSchG Kapitel5: Umsetzung der verfassungsrechtlichen Vorgaben in Niedersachsen, Bayern und Brandenburg A. Entwicklung des Naturschutzrechts in Niedersachsen, Bayern und Brandenburg nach der Verfassungsreform B. Konkrete Regelungen der gegenständlichen L-NatSchG im Grenzbereich der Abweichungskompetenz I. Niedersachsen Geschichtliche Entwicklung Abweichungen im NAGBNatSchG a) Allgemeine Vorschriften ( 1-2 NAGBNatSchG) b) Landschaftsplanung ( 3-4 NAGBNatSchG) c) Allgemeiner Schutz von Natur und Landschaft ( 5-7 NAGBNatSchG) aa) Definition der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung bb) Ersatzzahlungen bei Eingriffen cc) Verfahrensregeln für Kompensationsmaßnahmen, Eingriffsgenehmigung d) Bodenabbau ( 8-13 NAGBNatSchG) e) Schutz bestimmter Teile von Natur und Landschaft ( NAGBNatSchG) aa) Erklärung zum geschützten Teil von Natur und Landschaft bb) Form und Verfahren der Unterschutzstellung cc) Naturparke dd) Naturdenkmäler ee) Gesetzlich geschützte Biotope f) Schutz der wild lebenden Tierarten ( NAGBNatSchG) g) Regelungen zur Durchführung naturschutzrechtlicher Vorschriften ( NAGBNatSchG) h) Eigentumsbindung, Befreiung ( NAGBNatSchG) i) Ordnungswidrigkeiten und Bußgeldvorschriften ( NAGBNatSchG) Fazit zum NAGBNatSchG II. Bayern Geschichtliche Entwicklung

11 16 Inhaltsverzeichnis 2. Abweichungen im BayNatSchG a) Allgemeine Vorschriften ( 1-3 BayNatSchG) aa) Allgemeine Verpflichtung zum Schutz der Natur bb) Schutz des Alpenraums cc) Land-, Forst- und Fischereiwirtschaft b) Landschaftsplanung ( 4-11 BayNatSchG) aa) Verfahrensregeln zur Landschaftsplanung bb) Durchführung der Landschaftspflege cc) Wegebau im Alpengebiet und genehmigungsfreie Eingriffe dd) Kompensationsmaßnahmen bei einem E ingriff ee) Pflege eines Kompensationsverzeichnisses ff) Änderungen im Zusammenhang mit Ski- und Rodelgebieten c) Schutz von Flächen und einzelnen Bestandteilen der Natur ( BayNatSchG) aa) Nationalparke (1) Art. 13 BayNatSchG - Abweichung verfassungswidrig? (2) Ausnahmsweise verfassungsgemäß, da Soll-Vorschrift? bb) Biosphärenreservate cc) Naturparke d) Netz Natura 2000 ( BayNatSchG) aa) Unterschutzstellung bb) Freisetzung von gentechnisch veränderten Organismen cc) Gesetzlich geschützte Biotope e) Zoos und Tiergehege ( BayNatSchG) f) Erholung in der freien Natur ( BayNatSchG) aa) Recht auf Naturgenuss und Betretungsrecht (1) Recht auf Naturgenuss und Erholung (Art. 26 Abs. 1 BayNatSchG) (2) Betretungsrecht; Gemeingebrauch an Gewässern (Art. 27 Abs. 1 BayNatSchG) bb) Pflichten des Freistaats Bayern und der Gebietskörperschaften g) Organisation, Zuständigkeit und Verfahren ( BayNatSchG) Fazit zum BayNatSchG...196

12 Inhaltsverzeichnis 17 III. Brandenburg Geschichtliche Entwicklung Abweichungen im BbgNatSchAG-E a) Allgemeine Vorschriften ( 1-3 BbgNatSchAG-E) aa) Gute fachliche Praxis in der Landwirtschaft bb) Umweltbeobachtung b) Landschaftsplanung ( 4-5 BbgNatSchAG-E) c) Eingriffe in Natur und Landschaft ( 6-7 BbgNatSchAG-E) aa) Ersatzzahlung bb) Zuständigkeit und Verfahren bei Eingriffen d) Schutzgebiete ( 8-13 BbgNatSchAG-E) e) Netz Natura 2200 ( BbgNatSchAG-E) f) Gesetzlich geschützte Teile von Natur und Landschaft ( BbgNatSchAG-E) aa) Alleenschutz bb) Biotopschutz g) Schutz wild lebender Tier- und Pflanzenarten ( BbgNatSchAG-E) h) Erholung in Natur und Landschaft ( BbgNatSchAG-E) i) Eigentumsbindung, Befreiungen ( BbgNatSchAG-E) aa) Befreiung von Verboten bb) Duldungspflicht j) Behörden und Naturschutzfonds ( BbgNatSchAG-E) k) EhrenamtlicherNaturschutz( BbgNatSchAG-E) l) Ordnungswidrigkeiten ( BbgNatSchAG-E) Fazit zum BbgNatSchAG-E IV. Zusammenfassung der verfassungswidrigen Landesregelungen C. Rechtsfolgen des Verfassungsverstoßes I. Nichtigkeit des verfassungswidrigen Gesetzes II. Rechtsunsicherheit und finanzielles Risiko für Bürger und Industrie Kapitel 6: Abschließende Beurteilung der Einführung der Abweichungskompetenz im Naturschutz A. Stärkung der Europatauglichkeit B. VerbesserungderHandlungs-undEntscheidungsfähigkeit

13 18 Inhaltsverzeichnis C. Deutlichere Zuordnung der Gesetzgebungskompetenzen D. Steigerung der Zweckmäßigkeit und Effizienz der Aufgabenerfüllung E. Hat die Reform die Grundlage für ein Mehr oder Weniger an Naturschutz in den Ländern geschaffen? I. Stärkung des Naturschutzes? II. Verbesserung der Anwendbarkeit und Rechtsklarheit für Gesetzesadressaten? III. Fazit zur Frage des Mehr oder Weniger an Naturschutz Bilanz und Ausblick Literaturverzeichnis 225