Das Gebot sparsamen und schonenden Umgangs mit Grund und Boden im Städtebaurecht-Ansätze zur inhaltlichen Konkretisierung

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1 Max Kuhlmann Das Gebot sparsamen und schonenden Umgangs mit Grund und Boden im Städtebaurecht-Ansätze zur inhaltlichen Konkretisierung PETER LANG Europäischer Verlag der Wissenschaften

2 VII Inhaltsverzeichnis Einleitung I. Einfuhrung in das Thema 1 1. Die Dringlichkeit und Aktualität des Bodenschutzes 1 2. Vollzugs- und Gesetzgebungsdefizite 3 3. Der Aspekt des Freiflächenschutzes 5 II. Gang der Untersuchung 7 Erster Teil Begriffsbestimmungen und Bestandsaufnahme I. Begriffsbestimmungen 8 1. "Grund und Boden" 9 2. Bodenfunktionen Bodengefahrdungstatbestände 15 a) Eingriffe stofflicher und nicht-stofflicher Art 15 b) Stoffliche Belastungen 17 c) Nicht-stoffliche Eingriffe in den Boden 19 d) "Landschaftsverbrauch" als nicht-stofflicher Eingriff 20 e) "Siedlungsfläche": 22 f) "Versiegelung" Folgerungen der Begriffsbestimmungen für das Gebot sparsamen und schonenden Umgangs mit Grund und Boden 23 II. Bestandsaufnahme Siedlungsflächenanteil Folgewirkungen der Zunahme der Siedlungsflächenanteile Städtebauliche Konzepte zur Verminderung der Bodenversiegelung.. 28 a) Umfang der Bodenversiegelung 28 b) Städtebauliche Konzepte 29 c) Ergebnisse 31

3 VIII Zweiter Teil Gesetzlicher und planerischer Freiflächenschutz auf Bundes- und Landesebene und dessen rechtliche Bindungswirkung für die kommunale Bauleitplanung I. Freiflächenschutz in der Raumordnung und Landesplanung Das Raumordnungsgesetz vom Das Raumordnungsgesetz i.d.f. vom a) Leitvorstellung des Raumordnungsgesetzes (ROG) 36 b) Grundsätze der Raumordnung 38 c) Freiraumschutz in der Landesplanung 42 aa) Inhaltliche Anforderungen an Ziele der Raumordnung 42 bb) Mögliche Inhalte freiraumschützender Ziele der Raumordnung 45 d) Das Konzept von W. Appold zu freiraumschützenden Zielformulierungen in Landesplänen 48 e) Zwischenergebnis 50 II. Freiflächenschutz im Bundesnaturschutzgesetz voml Der Konflikt zwischen Bauplanungsrecht und Naturschutzrecht Die Ziele des Naturschutzes und der Landschaftspflege Die Grundsätze des Naturschutzes und der Landschaftspflege Flächen- und Objektschutz nach dem Bundesnaturschutzgesetz 56 a) Arten der Schutzgebietsausweisungen und Objektausweisungen 56 b) Naturschutzgebiete 57 c) National- und Naturparke 57 d) Landschaftsschutzgebiete 58 e) Naturdenkmale und geschützte Landschaftsbestandteile 58 f) Biotopschutz 58 g) Bindungswirkungen Naturschutzrechtliche Landschaftsplanung 63 a) Integration der Landschaftsplanung in das System der Gesamtplanung 63 b) Überörtliche Landschaftsplanung 65 c) Örtliche Landschaftsplanung 67 d) Zwischenergebnis 68

4 IX 6. Die Eingriffsregelung des 8 BNatSchG 68 a) 8 BNatSchG in der bis zum geltenden Fassung 68 b) 8 BNatSchG in der Fassung des Investitionserleichterungsund Wohnbaulandgesetzes vom 22. April III. Freiflächenschutz im Landesnaturschutzrecht 74 IV. Freiraumschutz im Bundeswaldgesetz vom Die Aufgabenstellung des Forstrechts 77 a) Inhalte der Aufgabenstellung 77 b) Bindungswirkung der Aufgabenformulierung Forstliche Rahmenplanung 78 a) Freiflächenschützende Inhalte der forstlichen Rahmenplanung b) Die Rechtswirkungen forstlicher Rahmenpläne Die Unterschutzstellungen im Forstrecht 81 a) Inhalte der Unterschutzstellungen 82 b) Bindungswirkung der Unterschutzstellung Zwischenergebnis 83 V. Exkurs: Der Professorenentwurf des Umweltgesetzbuches Die Leitlinien des Umweltschutzes gem. 3 UGB-AT Das Modell einer Umweltleitplanung 85 a) Inhalt einer Umweltleitplanung 85 b) Bindungswirkung der Festsetzungen und Darstellungen in einem Umweltleitplan für die Bauleitplanung Spezielle Regelungen zum Bodenschutz im Besonderen Teil des Professorenentwurfs zumugb-bt 87 a) Inhalte 87 b) Bindungswirkung 87

5 X VI. Exkurs. Der Referentenentwurf eines Bundesbodenschutzgesetzes Allgemeines Geltungsbereich des BBodSchG Der Bodenschutzplan nach dem E-BBodSchG vom 7. Februar Die Ergänzung der Bodenschutzklausel des 1 Abs. 5 Satz 3 BauGB gemäß Artikel 7 Nr. 1 des E-BBodSchG vom 17. August VII. Die Bodenschutzgesetze in Baden-Württemberg und Sachsen Das badenwürttembergische Bodenschutzgesetz (BodSchGBW) Das sächsische Bodenschutzgesetz (EGAB) 91 VIII. Die bayerische Verfässungsbestimmung des Art. 141 der Bayerischen Verfassung (BV) Allgemeines Zur Bindungswirkung des verfassungsrechtlichen Schutzgebots 93 IX. Die zielförmige Formulierung des Gebots sparsamen und schonenden Umgangs mit Grund und Boden in bayerischen Landes- und Regionalplänen 94 X. Stellungnahme und Zusammenfassung 98 Dritter Teil Inhalt und Reichweite des Gebots sparsamen und schonenden Umgangs mit Grund und Boden und dessen städtebauliche Relevanz I. Vorbemerkung 100 II. Die Wortlautbestandteüe des Gebots sparsamen und schonenden Umgangs mit Grund und Boden Unbestimmte Rechtsbegriffe im Planungsrecht Die unbestimmten Rechtsbegriffe "sparsam" und "schonend" 104 a) Diskussionsstand 104 b) Die klassischen Auslegungsmethoden: 107 aa) Wörtliche Auslegung 107

6 XI bb) historische Auslegung 109 cc) systematische Auslegung 111 c) Folgerungen aus den Begriffsinhalten "sparsam und schonend" "Umgang mit Grund und Boden" 113 III. Unterschiedliche inhaltliche Bewertung der verschiedenen Bodenschutzklauseln anhand der Grenzen der ihnen zugrundeliegenden Gesetzgebungskompetenzen und der jeweiligen Normzusammenhänge Vorbemerkung Mögliche kompetenzrechtliche Abgrenzungen Der Normzusammenhang als Differenzierungskriterium Durch Rechtsanwendung gewonnene typisierte Ausprägungen des Gebots sparsamen und schonenden Umgangs mit Grund und Boden Zwischenergebnisse 119 IV. Die städtebauliche Relevanz des Gebots sparsamen und schonenden Umgangs mit Grund und Boden 120 V. Das Gebot sparsamen und schonenden Umgangs mit Grund und Boden als Ausprägung des umweltrechtlichen Vorsorgegedankens 125 VI. Das Gebot sparsamen und schonenden Umgangs mit Grund und Boden im Hinblick auf die Typik der rechtlichen Bindung der Planung Die vier Kategorien der planerischen Bindung Einzelbetrachtung 128 a) Das Kriterium der Planrechtfertigung 129 aa) Einfluß auf das Gebolse\ement des 1 Abs. 5 Satz 1 BauGB 131 ' bb) Einfluß auf das Verbotselement des 1 Abs. 5 Satz 1 BauGB 132 b) Die planerische Schranke der Planungsleitsätze 133 c) Die Schranken des Abwägungsvorgangs 135 aa) Die drei Stufen des Abwägungsvorgangs 135 bb) Die Bedeutung des Gebotes sparsamen und schonenden Umgangs mit Grund und Boden für die Teilelemente des Abwägungsgebotes 137

7 XII (1) Das Gebot, daß "überhaupt" eine Abwägung stattfindet 137 (2) Das Gebot der "richtigen" Zusammenstellung des Abwägungsmaterials 138 (3) Das Bewerten und der Ausgleich der Belange untereinander Literatur und Rechtsprechung zur Bedeutung des städtebaulichen Gebots sparsamen und schonenden Umgangs mit Grund und Boden für die einzelnen Abwägungsstufen 143 a) Die Bedeutung von Optimierungsgeboten im Abwägungsvorgang 145 aa) Grundlage: Die normtheoretische Unterscheidung von Regel und Prinzip 145 bb) Anwendbarkeit der strukturtheoretischen Differenzierung von Regel und Prinzip im Planungsrecht 147 b) Das Wesen der in planerischen Zusammenhängen als "Optimierungsgebote" bezeichneten Rechtsvorschriften 150 aa) Meinungsstand zu "Optimierungsgeboten" im Planungsrecht 150 bb) Stellungnahme 155 c) Die Einordnung der Bodenschutzklausel als "Optimierungsgebot" im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts Die Bodenschutzklausel als Optimierungsgebot - ein Versuch der inhaltlichen Annäherung der Bodenschutzklausel an die Vermeidbarkeitsregelung in 8 BNatSchG 161 a) Vorbemerkung 161 b) Der Begriff der Vermeidbarkeit im öffentlichen Umweltrecht aa) Vermeidensgebote als Ausprägung des umweltrechtlichen Vorsorgegedankens 166 bb) Vermeidensgebote als Ausdruck umweltrechtlicher Optimierungspflichten 166 cc) Vermeidbarkeitsanforderungen und Verhältnismäßigkeitsgrundsatz 168

8 XIII (1) Die Eingriffsregelung in 8 BNatSchG und der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz 170 2) Das Konfliktvermeidungsgebot und der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz 177 (3) Zwischenergebnis 182 Vierter Teil Darstellung einer Konkretisierung des Gesetzeswortlautes der Bodenschutzklausel im Baugesetzbuch I. Regelungsvorschlag 187 II. Der Regelungsvorschlag vor dem Hintergrund der bisherigen Ergebnisse Kompetenzrechtliche Aspekte Das Verhältnis zum freiflächenschützenden Instrumentarium im Fach- und überörtlichen Gesamtplanungsrecht Der Regelungsvorschlag und die planerische Abwägung 192 a) Entscheidungstheoretische Betrachtung des Regelungsvorschlags Der Regelungsvorschlag und allgemeinplanungsrechtliche Fragestellungen 195 III. Der Regelungsvorschlag vor dem Hintergrund der verfassungsrechtlichen Garantie des kommunalen Selbstverwaltungsrechts Das gemeindliche Selbstverwaltungsrecht in der neueren Rechtsprechung Die Einwirkung des Regelungsvorschlags auf die gemeindliche Planungshoheit 201 a) Die örtliche Planungshoheit als Gegenstand des Kernbereichs der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie 201 b) Die Schranken des gesetzlichen Eingriffs in den Kernbereich der Selbstverwaltungsgarantie 203 c) Die Schranken des gesetzlichen Eingriffs in den geschützten sonstigen "Randbereich" der Selbstverwaltungsgarantie 204

9 XIV 3. Die Anforderungen des Übermaßverbotes 205 a) Der Maßstab der Geeignetheit 206 b) Der Maßstab der Erforderlichkeit 206 c) Der Maßstab der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne 208 IV. Zur inhaltlichen Bedeutung des Regelungsvorschlags Die Bedarfsprüfung 208 a) Der Maßstab der Erforderlichkeit im Bauplanungsrecht 208 b) Der Maßstab konkreten Bedarfs im Regelungsvorschlag Die Nutzung der Möglichkeiten der Innenentwicklung 210 V. Ergebnisse 212