Umstellung des kommunalen Haushalts- und Rechnungswesens von der Kameralistik auf die Doppik

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1 STADT ECKERNFÖRDE Der Bürgermeister Beschlussvorlage Gremium: Ausschuss für Wirtschaft und Finanzwesen Ratsversammlung TOP Drucksache: Amt: Datum: 102/2008 Kämmerei Umstellung des kommunalen Haushalts- und Rechnungswesens von der Kameralistik auf die Doppik Beschlussvorschlag: Zur Umstellung des kommunalen Haushalts- und Rechnungswesens von der Kameralistik auf die doppelte Buchführung (Doppik) wird folgende Grundsatzentscheidung getroffen: 1. Der Bürgermeister wird ermächtigt, die Umstellung einzuleiten und 2. alle erforderlichen Verfahrensschritte zu veranlassen sowie 3. in erforderlichem Umfang externe Beratungshilfe zu beauftragen. 4. Der Bürgermeister wird beauftragt, entsprechend den Verfahrenserfordernissen die Bereitstellung der notwendigen Haushaltsmittel über die jeweiligen Haushaltsbeschlüsse zu veranlassen und 5. dem Fachausschuss für Wirtschaft und Finanzwesen über den Fortgang des Projektes zu berichten. Begründung: 1. Ausgangslage Nach mehrjährigen Vorarbeiten hat die Ständige Konferenz der Innenminister und senatoren (IMK) am 21. November 2003 die Reform des kommunalen Haushaltsrechts beschlossen, mit der ein grundlegender Wandel der Haushaltswirtschaft in den Kommunalverwaltungen erzielt werden soll. Der Beschluss der IMK stellt den Beginn zur Umstellung des Haushaltsrechtes in den Bundesländern dar.

2 - Seite 2 der Beschlussvorlage - 2. Rechtliche Rahmenbedingungen 2.1 auf Bundesebene Die Bundesländer haben sich bei der Umsetzung der Beschlüsse der IMK nicht einheitlich verhalten. Die überwiegende Anzahl der Länder führt den doppischen Buchungsstil mit einem verbindlichen Einführungstermin ein; einige Länder lassen ein Optionsmodell, d. h. wahlweise Doppik oder bisherige Kameralistik in erweiterter Form zu. 2.2 in Schleswig-Holstein Die rechtlichen Rahmenbedingungen zur Umstellung auf die Doppik wurden im Landtag in Schleswig-Holstein mit dem Doppikeinführungsgesetz vom 14. Dezember 2006 geschaffen und sind mit der durch den Innenminister am erlassenen Landesverordnung über die Aufstellung und Ausführung eines doppischen Haushaltsplanes der Gemeinden (Gemeindehaushaltsverordnung-Doppik - GemHVO-Doppik) im Einzelnen ausgestaltet. Der im Zuge der gesetzlichen Neuregelungen im 75 GO neu eingeführte Absatz 4 ermöglicht ein kommunales Wahlrecht für die Gemeinden und Gemeindeverbände, indem es heißt, dass die Haushaltswirtschaft abweichend von den Grundsätzen der kameralen Buchführung gem. Beschluss der Gemeindevertretung nach der Grundsätzen der doppelten Buchführung geführt werden kann. Nach einer im Juli 2007 durchgeführten Umfrage des Innenministeriums zu Umstellungsabsichten auf die Doppik haben alle Landkreise, drei der vier kreisfreien Städte sowie fünfzehn von sechzehn Mittelstädten Schleswig- Holsteins den Umstellungsprozess begonnen bzw. ins Auge gefasst. Damit ist das Ende der althergebrachten Kameralistik absehbar. Nahezu alle Kommunen werden künftig nach einem Ressourcenverbrauchskonzept gesteuert, das seine Daten aus einem erweiterten kameralen oder einem doppischen Rechnungswesen erhält. 3. Grundzüge des Reformkonzeptes Im Kern erfolgt die Umstellung einer zahlungswirksamen auf eine ressourcenorientierte Darstellung der kommunalen Haushaltswirtschaft und des Rechnungswesens. Die Steuerung der Kommunalverwaltungen richtet sich anstelle der herkömmlichen Ausgabeermächtigungen (Inputsteuerung) durch Vorgabe von Zielen für kommunale Dienstleistungen (Outputsteuerung) aus. Durch die Einbeziehung des gesamten Aufwandes (z. B. Abschreibungen, Rückstellungen) und anstelle der einseitigen Orientierung an dem Geldverbrauchskonzept wie in der herkömmlichen Kameralisitik der Fall soll sich ein wirtschaftlicheres Verwaltungshandeln durchsetzen. Im Unterschied zum bestehenden System werden Informationen über den Geldverbrauch und den nicht zahlungswirksamen Ressourcenverbrauch einbezogen. Damit ist die Umstellung des Haushaltsplans und vollzugs ressourcenorientiert zu gestalten und zu steuern. Beschlussvorlage 102/2008 Seite 2

3 - Seite 3 der Beschlussvorlage - Strukturelemente für eine vollständige Realisierung dieser neuen Verwaltungssteuerung sind insbesondere - die Darstellung der Verwaltungsleistungen als Produkte, - die Dezentralisierung der Bewirtschaftungskompetenz für den Einsatz von Personal- und Sachmitteln, - die Budgetierung der bereitgestellten personellen und sächlichen Ressourcen nach Fachbereichen (Aufgabenbereiche), - die Zusammenfassung von Aufgaben und Ressourcenverantwortung in einer Hand, - die Kosten- und Leistungsrechnung über die bisherigen kostenrechnenden Einrichtungen hinaus, - die Vermögens- und Kapitalposition zur Vermittlung eines vollständigen Bildes über die tatsächliche Ertrags-, Finanz- und Vermögenslage der kommunalen Körperschaft sowie - die Zusammenfassung des Jahresabschlusses der kommunalen Körperschaft mit den Jahresabschlüssen der ausgegliederten, rechtlich unselbständigen und selbständigen Einheiten und Gesellschaften zu einem Gesamtabschluss (Konzernabschluss) über alle Aktivitäten einer Kommune. Die kommunale Finanzwirtschaft ist auf das Prinzip der intergenerativen Gerechtigkeit und Nachhaltigkeit ausgerichtet und soll bewirken, dass der gesamte Ressourcenverbrauch innerhalb einer Periode (Haushaltsjahr) auch durch entsprechende Erträge innerhalb derselben Periode gedeckt wird. Dadurch wird erreicht, dass genau diejenige Generation, die den Werteverzehr verursacht und die bereitgestellten Ressourcen verbraucht, ihren verbrauchten Anteil zahlt. Ein Verschieben dieser Zahllast in die Zukunft wird alljährlich am Rückgang des Eigenkapitals messbar sein. 4. Kernelemente des doppischen Rechnungswesens Das doppische Rechnungswesen ist ein auf Basis der kaufmännischen doppelten Buchführung speziell für kommunale Verwaltungen entwickeltes Rechnungswesen und sieht als Kernelement die Drei-Komponenten-Rechnnung vor: - Ergebnisrechnung (Gewinn- und Verlustrechnung) auf Basis des periodischen Gesamtaufwandes und der Erträge, - Vermögensrechnung (Bilanz) auf Basis der Mittelherkunft und der Mittelverwendung, der Vermögensformen und quellen, der Investitionen und Finanzierung, - Finanzrechnung (Kapitalflussrechnung) auf Basis der periodischen Einnahmen und Ausgaben. 5. Doppischer Haushalt Im doppischen Haushalt wird das Ordnungsprinzip der Ausgestaltung nach Einzelplänen abgelöst durch Teilhaushalte mit Budgetfunktion. Anstelle der Ausgabeermächtigungen treten Aufwands- und Ertragsarten, gegliedert nach Budgetermächtigungen und Budgets. Der jetzige kamerale Haushalt wird in einen Produkthaushalt umgeformt. Beschlussvorlage 102/2008 Seite 3

4 - Seite 4 der Beschlussvorlage - Der Haushaltsausgleich im doppischen System wird künftig unter Berücksichtigung nicht zahlungswirksamer Verbräuche, wie Abschreibungen und Rückstellungen, vollzogen werden. Er legt durch die vollständige Darstellung der Ertrags- und Finanzsituation verdeckte Defizitstrukturen offen. Der Haushaltsausgleich ist gegeben, wenn der Ergebnishaushalt unter Berücksichtigung etwaiger Fehlbeträge aus Vorjahren ausgeglichen ist. 6. Umstieg/Verfahren/Zeitplan Das doppische Rechnungswesen wird sich durchsetzen, der Trend ist eindeutig und unumkehrbar. Beide Verfahren (Doppik oder erweiterte Kameralistik) erfordern einen ähnlich großen zeitaufwendigen Umstellungsprozess. Verwaltungsseitig wird jedoch die Einführung der Doppik präferiert, da sie eher dem Reformgedanken Rechnung trägt, ein wirtschaftliches und ergebnisorientiertes Verwaltungshandeln zu erreichen. Nur die vollständige Ersetzung des geldverbrauchsorientierten Haushalts- und Rechnungswesens durch ein ressourcenverbrauchsorientiertes ist erfolgversprechend im Sinne einer nachhaltigen Verbesserung von Wirtschaftlichkeit und Transparenz. Daraus ergibt sich der Beschlussvorschlag für die Umstellung auf die Doppik. Der Umstieg macht umfangreiche konzeptionelle Vorbereitungen erforderlich. Dazu zählen insbesondere eine vollständige Vermögenserfassung und bewertung/inventur, ein doppischer produktorientierter Haushaltsplan, der Ausbau der Kosten- und Leistungsrechnung, der Aufbau einer Anlagebuchhaltung, die Auswahl einer geeigneten Software und die Schulung der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter auf die neuen Anforderungen. Die zielgerichtete Planung und Umsetzung des Projektes Einführung der Doppik wird externe Begleitung und Beratung erfordern. In welchem Umfange dies der Fall sein wird und auf welche Arbeitsbereiche sich diese erstrecken wird, kann z. Z. noch nicht eingeschätzt werden. Denkbar sind die Arbeitsfelder Analyse und Konzepterstellung Vermögenserfassung und bewertung/inventur Einführungsbegleitung zur Umsetzungssicherung Mitarbeiterschulung Erstellung und Prüfung der Eröffnungsbilanz Jahresabschlussprüfung. Mit der Vorbereitung der Auswahl einer geeigneten Software ist seit einiger Zeit eine Arbeitsgruppe in der Verwaltung, bestehend aus Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter aller Fachämter einschl. Rechnungsprüfungsamt, befasst. Auf Einladung der Arbeitsgruppe haben im Rahmen jeweils ganztägiger Präsentationen fünf am Markt eingeführte Softwareanbieter ihre Produkte zur Bearbeitung der Doppik im Rathaus vorgestellt. Die Verwaltung wird einen Anbietervergleich vornehmen und die angestrebte Beschlussfassung zur Umstellung vorausgesetzt ggfs. nach einem Ausschreibungsverfahren die Softwareauswahl treffen. Als Umstellungstermin für den Wechsel von der Kameralistik auf die Doppik ist frühestens der ins Auge gefasst; der tatsächliche Einführungstermin ist abhängig vom Fortgang der umfangreichen vorbereitenden Arbeiten. Beschlussvorlage 102/2008 Seite 4

5 - Seite 5 der Beschlussvorlage - 7. Kostenbetrachtung Die Einführung der Doppik ist nicht kostenneutral, da es sich um eine komplette Systemumstellung handelt. Die Höhe der entstehenden Kosten wird in entscheidendem Maße vom Umfang externer Begleitung, von den Softwarekosten und vom Bedarf an Schulungen für die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter geprägt sein. Hierzu liegen noch keine detaillierten Erkenntnisse vor. Haushaltsmittel sind von daher derzeit noch nicht eingeplant, auch nicht im Haushaltsentwurf Die benötigten Haushaltsmittel sind über die jeweiligen Haushaltsbeschlüsse zur Verfügung zu stellen; erforderlichenfalls wird in der Startphase eine außerplanmäßige Mittelbereitstellung vonnöten sein. ( Sibbel ) Bürgermeister 2. Beschlussvorlage 102/2008 Seite 5