Wirtschaftlichkeitsuntersuchung (k)eine Geheimwissenschaft?!

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1 Wirtschaftlichkeitsuntersuchung (k)eine Geheimwissenschaft?! Vorgehensweise und Darstellung einer Wirtschaftlichkeitsuntersuchung Burkhard Landré Direktor Erfurt, den 23. September

2 Agenda 1. Grundlagen für Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen 2. Aufgabe und Inhalt von Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen 3. Vorgehensweise bei Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen 4. Herausforderungen und das kommende Standardmodell für Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen 2

3 Rechtliche Grundlagen der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung (1) Verankerung im Gesetz über die Grundsätze des Haushaltsrechts des Bundes und der Länder (Haushaltsgrundsätzegesetz - HGrG) > Bund und Länder sind verpflichtet ihr Haushaltsrecht nach den Grundsätzen des HGrG zu regeln > Haushaltsordnungen von Bund und Ländern richten sich nach gleichlautendem 6 Abs. 2 HGrG 7 Abs. 1 BHO (bzw. entsprechende LHO) > Bei Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplans sind die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit zu beachten. [ ] 3

4 Rechtliche Grundlagen der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung (2) Das Instrument zur Umsetzung der Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit sind Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen 7 Abs. 2 BHO (bzw. entsprechende LHO) > Für alle finanzwirksamen Maßnahmen sind angemessene Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen durchzuführen. Dabei ist auch die mit den Maßnahmen verbundene Risikoverteilung zu berücksichtigen. [ ] Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen: > dienen dem Vergleich möglicher Realisierungsvarianten > kommen in verschiedenen Phasen der Projektentwicklung zum Einsatz > den Beschaffungsvarianten ist im Rahmen der WU die gleiche Projektdefinition zugrunde zu legen 4

6 Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen im ÖPP-Beschaffungsprozess Bedarfsfeststellung & Maßnahmenidentifizierung Vorbereitung & Konzeption Ausschreibung & Vergabe Implementierung & Vertragscontrolling Verwertung Bedarfsfeststellung Projektdefinition Datenerhebung Identifizierung von Überprüfung möglicher unterzeichnung Realisierungskonzepten Finanzierungskonzepte Qualitativer ÖPP- Eignungstest Vorläufige ergebnisorientierte Leistungsbeschreibung Modellbildung konventionelle Beschaffungsvariante Modellbildung ÖPP Beschaffungsvariante Vorläufige Wirtschaftlichkeitsuntersuchung (Prognose) Politischer Beschluss Erstellung Verdingungsunterlagen EU-weites Vergabeverfahren Teilnahmewettbewerb Angebotsabgabe Verhandlungsverfahren Abschließende Wirtschaftlichkeitsuntersuchung (Nachweis) Zuschlag/Vertrags- Umsetzung der ergebnisorientierten Vergütung Aufbau eines Vertragscontrollings Personalübergang oder Personalgestellung Vertragsbeendigung ggf. Verwertung zur Umsetzung ÖPP Wirtschaftlichkeitsvergleich: Bewertung verschiedener Beschaffungsvarianten unter Lebenszyklusbetrachtung 6

7 Relevante Größen aus Sicht des Entscheiders der ÖH Barwert Prozentuale Vorteilhaftigkeit Annuitätische Belastung des Haushalts Laufzeit Einbindbarkeit von Fördermitteln Gesonderter Ausweis von Risiko- und Remanenzkosten sowie Steuereffekten Separierung von Investitions- und Finanzierungskosten Wirtschaftlichkeitsvergleich: Bewertung verschiedener Beschaffungsvarianten unter Lebenszyklusbetrachtung 7

8 Vorgehensweise bei Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen im ÖPP-Beschaffungsprozess (1) mit Hilfe von Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen werden konventionelle und alternative Beschaffungsvarianten wertneutral und ergebnisoffen gegenübergestellt einheitliche Projektdefinition mit der Beschreibung für beide Varianten mehrstufiger Prozess zur Ermittlung der wirtschaftlichsten Realisierungsvariante unter Berücksichtigung aller Kosten (einschließlich Risikokosten) und ggf. Erlöse im Verlauf der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung nehmen die projektspezifischen Informationen zu und der Detaillierungsgrad steigt 8

9 Vorgehensweise bei Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen im ÖPP-Beschaffungsprozess (2) Ermittlung einer möglichst belastbaren quantitativen Abschätzung der Lebenszykluskosten der Realisierungsvarianten. Abschätzung der Lebenszykluskosten der Beschaffungsvarianten als Barwertvergleich unter Anwendung der Kapitalwertmethode, um die Zahlungen zu unterschiedlichen Zeitpunkten vergleichbar zu machen der ermittelte konventionelle Vergleichswert (PSC) stellt die Kostenobergrenze bzw. den quantitativen Vergleichsmaßstab der ÖPP-Variante dar 9

10 Struktur des Wirtschaftlichkeitsvergleichs Abbildung aller Kosten der jeweiligen Beschaffungsvariante Kosten der Eigenerledigung Kosten für Bau und Bewirtschaftung Bau-/Sanierungskosten Bewirtschaftungskosten Verwaltungskosten, Kosten des Vertrags- und Vergabemanagement der öffentlichen Hand Finanzierungskosten Zins und Tilgungszahlungen entsprechend der Kommunalkreditkonditionen Ggf. Kosten der (Bau-)Zwischenfinanzierung Risikokosten Kosten der von der öffentlichen Hand zu tragenden Risiken Einnahmen = Zahlungsreihe der Einnahmen und Ausgaben Barwert der Zahlungsströme Diskontierung der Zahlungsströme = Barwert Kosten der Eigenerledigung (PSC) Kosten des ÖPP-Modells Kosten für Bau und Bewirtschaftung Bau-/Sanierungskosten Bewirtschaftungskosten Verwaltungskosten Transaktionskosten, Kosten des Vertragscontrollings Finanzierungskosten Zins und Tilgungszahlungen gem. festgelegter Finanzierungsbedingungen Ggf. Kosten der (Bau-)Zwischenfinanzierung Risikokosten Ermittlung der Kosten der zu übertragenden Risiken Ermittlung der Risikokosten, die bei der öffentlichen Hand verbleiben Einnahmen = Zahlungsreihe der Einnahmen und Ausgaben Barwert der Zahlungsströme Diskontierung der Zahlungsströme = Barwert Kosten der ÖPP-Variante (ÖPP) 10

11 Bauinvestitionen Kostenverlauf beider Beschaffungsvarianten Kosten Konventionelle Beschaffungsvariante Kosten ÖPP-Beschaffungsvariante Geplante Kosten Mögliche Kosten- und Zeitüberschreitungen Fixe Vergütung der Planungs-, Finanzierungs-, Bau-, Betriebs- und Instandhaltungsleistungen Vergütung beginnt nach Baufertigstellung ab Inbetriebnahme Betriebs- und Instandhaltungskosten Jahre Jahre 11

12 Risikobewertung - Methodik zur Quantifizierung Bezugsgrößen > Baukosten, Bauzeit (Verschiebung der Kosten- und Erlösstruktur) > Betriebskosten, Wartungs- und Instandhaltungskosten > Finanzierungskosten, Steuern > Transaktionskosten Diskussion möglicher Risiken, deren Eintrittswahrscheinlichkeiten und möglichen Schadensauswirkungen in Risiko-Workshops Betrachtung der Auswirkungen einzelner Risiken (Sensitivitätsanalysen) Untersuchung der Auswirkungen mehrerer Risiken in Szenarioanalysen Untersuchung der Auswirkungen aller Risiken mittels Monte-Carlo Simulationen 12

13 Risikokosten beim Barwertvergleich Kosten Übertragbare Risiken Übertragbare Risiken Effizienzvorteil Kosten Planung Bau Betrieb Bauunterhalt Kosten Planung Bau Betrieb Bauunterhalt Transaktionskosten Mehrkosten Finanzierung Finanzierung PSC ÖPP Quelle: Hessisches Ministerium der Finanzen, PPP in Hessen eine Chance, Leitfaden für Kommunen, März Wirtschaftlichkeitsvergleich: Bewertung verschiedener Beschaffungsvarianten unter Lebenszyklusbetrachtung 13

15 Phasen der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung Phasen des ÖPP- Beschaffungsprozesses Phase I Phase II Phase III Phase IV Stufen der ÖPP- Wirtschaftlichkeitsuntersuchung Bedarfsfeststellung, Finanzierbarkeit und Maßnahmenwirtschaftlichkeit ÖPP-Eignungstest Erstellung des konventionellen Vergleichswertes (Public Sector Comparator PSC) Vorläufige Wirtschaftlichkeitsuntersuchung Festlegung der Obergrenze für die Veranschlagung im Haushalt (Etatreife) Abschließende Wirtschaftlichkeitsuntersuchung Projektcontrolling Handlungserfordernisse der öffentlichen Hand Vorentscheidung für oder gegen eine Weiterverfolgung von ÖPP- Realisierungsvarianten Vorentscheidung für oder gegen eine ÖPP-Ausschreibung Veranschlagung im Haushalt und Ausschreibung Endgültige Entscheidung über Zuschlagserteilung und Vertragsunterzeichnung Quelle: FMK, Wirtschaftlichkeitsuntersuchung bei PPP-Projekten,

16 Vorbereitung und Erstellung der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung (1) Maßnahmen > Überprüfung der Marktgängigkeit (Marktansprache parallel zum ÖPP- Eignungstest ermöglicht grundsätzliche Anpassung bereits im Vorfeld) > Konkretisierung der vorläufigen Leistungsbeschreibung > Konkretisierung der geplanten Risikoallokation Entwicklung und Vergleich möglicher konventioneller Realisierungskonzepte Konventionelle Beschaffungsvariante Vorläufige Leistungsbeschreibung Beschaffungsvariantenvergleich Entwicklung und Vergleich möglicher ÖPP- Realisierungskonzepte Marktansprache ÖPP- Beschaffungsvariante Bevorzugte Beschaffungsvariante Handlungsempfehlung Wirtschaftlichkeitsvergleich: Bewertung verschiedener Beschaffungsvarianten unter Lebenszyklusbetrachtung 16

17 Vorbereitung und Erstellung der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung (2) Ermittlung bevorzugte ÖPP- Beschaffungsvariante > Vergleich möglicher ÖPP-Varianten und Quantifizierung der kostenrelevanten Unterschiede > Bestimmung von Zu-/Abschlägen Bau- und Betriebskosten Risikobewertung > Erfahrungswerte aus vorangegangenen Projekten, Expertenwissen > Erstellung Businessplan für Privaten (Planbilanz, Plan-GuV) > Berücksichtigung von Transaktions- und Risikokosten Entwicklung und Vergleich möglicher konventioneller Realisierungskonzepte Konventionelle Beschaffungsvariante Vorläufige Leistungsbeschreibung Beschaffungsvariantenvergleich Bevorzugte Beschaffungsvariante Handlungsempfehlung Entwicklung und Vergleich möglicher ÖPP- Realisierungskonzepte Marktansprache ÖPP- Beschaffungsvariante Wirtschaftlichkeitsvergleich: Bewertung verschiedener Beschaffungsvarianten unter Lebenszyklusbetrachtung 17

18 Vorbereitung und Erstellung der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung (3) Beschaffungsvariantenvergleich > Wirtschaftlichkeitsvergleich > Abschätzung der Vorteilhaftigkeit der ÖPP-Beschaffungsvariante Gegenüberstellung der ermittelten Zahlungsströme Gegenüberstellung der Kapitalwerte > Grundlage für Entscheidung, welche Beschaffungsvariante zur Ausschreibung gelangt Entwicklung und Vergleich möglicher konventioneller Realisierungskonzepte Konventionelle Beschaffungsvariante Vorläufige Leistungsbeschreibung Beschaffungsvariantenvergleich Bevorzugte Beschaffungsvariante Entwicklung und Vergleich möglicher ÖPP- Realisierungskonzepte Ermittlung bevorzugte Beschaffungsvariante Marktansprache ÖPP- Beschaffungsvariante Handlungsempfehlung Wirtschaftlichkeitsvergleich: Bewertung verschiedener Beschaffungsvarianten unter Lebenszyklusbetrachtung 18

20 Wirtschaftlichkeitsvergleich: Häufige Herausforderungen Fehlende oder unzureichende Datenbasis für einen Wirtschaftlichkeitsvergleich (z.b. unzureichende Bestandsanalyse) Bei einer Langfristbetrachtung sind oft (politisch) relevante Entscheidungen zu treffen, die sich oft unabhängig zu einer Realisierbarkeit als ÖPP-Projekt stellen Aktuelle Finanzierungskonditionen der privaten Partner schwer zu ermitteln Einbindung von Fördermitteln oder Anschubfinanzierungen nicht schematisiert abbildbar Fehlende methodische Routine und inhaltliche Expertise bei der vorzunehmenden Risikobewertung Einige der vorhandene WU-Modelle sind nicht transparent oder unzureichend Aufbau und Vorgehensweise von Wirtschaftlichkeitsbetrachtungen 20

21 Projekt Standardmodell für Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen Die Wirtschaftlichkeitsuntersuchung ist die maßgebliche Entscheidungsgrundlage, ob eine Hochbaumaßnahme konventionell oder anhand des ÖPP-Modells realisiert werden soll. In der Praxis ist bei der Durchführung von Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen eine völlig uneinheitliche Vorgehensweise bei dem Barwertvergleich von konventioneller Beschaffungsvariante und ÖPP- Realisierung zu beobachten. Daher wurde die Partnerschaften Deutschland 2009 vom BMF mit der Erstellung eines Standardmodells für Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen beauftragt. Mit diesem qualitätsgesicherten Instrument soll die öffentliche Hand in die Lage versetzt werden, zuverlässig und ohne redundante Beraterkosten die voraussichtliche Wirtschaftlichkeit einer ÖPP-Maßnahme einzuschätzen. 21

22 Adressaten und Ziele des Standardmodells Das Standardmodell richtet sich insbesondere an die Gebietskörperschaften auf allen Ebenen, um diese bei der sachgerechten Durchführung von Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen zu unterstützen sowie an deren Aufsichts- und Kontrollorgane als Tool für ihre Prüfprozesse. Des weiteren zur Nutzung durch andere Berater zur transparenten und qualitätsgesicherten Durchführung von Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen. Anspruch und Ziele: Nachvollziehbar und transparent Erweiterbar Anpassbar Benutzerfreundlichkeit 22

23 Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit. Burkhard Landré ÖPP Deutschland AG Mauerstraße Berlin Telefon: / Telefax: / burkhard.landre@partnerschaften-deutschland.de