Eine zentrale europäische Bankenaufsichtsbehörde?

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1 Tanja Richter Eine zentrale europäische Bankenaufsichtsbehörde? Zielvorgaben und Gestaltungsvorschläge Verlag Dr. KovaS Hamburg 2006

2 vn Eine zentrale europäische Bankenauföichtsbehörde? Zielvorgaben und GestaltungsvorscnUge Inhaltsverzeichnis A. Einführung 1 I. Gegenstand und Zweck des Bankenaufsichtsrechts 3 II. Instrumente des Bankenaufsichtsrechts 5 III. Zielvorgaben europäischer und internationaler Bankenaufsicht 6 B. Ausgangstage der Bankenaufsicht in der EU..., I. Rechtliche Grundlagen des europäischen Bankenaufsichtsrechts 7 1. Gemeinsamer Markt / Binnenmarkt als Zielbestimmung der EU, Art. 3 Abs. 1 Ziff. c), Art. 4, Art. 14 EG 7 2. Die Niederlassungsfreiheit, Art. 43 ff. EG 9 3. Die Dienstleistungsfreiheit, Art 49 ff. EG Die Freiheit des Kapital- und Zahlungsverkehrs, Art. 56 ff. EG.. 12 II. Grundprinzipien des europäischen Bankenaufsichtsrechts 13

3 Eine zentrale europäische Bankenaufsichtsbehörde? Zielvorgaben und Gestaltungs vorschläge 1. Nationale Autonomie Die Richtlinie als Werkzeug der Harmonisierung des Bankenaufsichtsrecht in der EU Grundsatz der Herkunftslandkontrolle Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung ( Europäischer Pass") Prinzip des harmonisierten Mindeststandards 18 in, Institutionen der Bankenaufsicht in der EU Gremien multilateralen Zuschnitts 20 a) ECOFIN - Rat 20 aa) Mitgliedschaft 20 bb) Zuständigkeit 20 b) Ausschuss der Ständigen Vertreter, Art. 207 EG 21 aa) Mitgliedschaft 21 bb) Zuständigkeit 22 c) Wirtschafts- und Finanzausschuss, Art. 114 Abs. 2 Satz 1 EG (Economic and Financial Committee, EFC) 24 aa) Mitgliedschaft 24 bb) Zuständigkeit 25 d) Ausschuss der Verbände für das Kreditwesen, AVK 25 aa) Mitgliedschaft 25

4 IX Eine zentrale europäische Bankenaufsichtsbehörde? - Zielvorgaben und Gestaltungsvorschlige bb) Zuständigkeit 26 e) ESZB - Ausschuss für Bankenaufsicht (Banking Supervisory Committee, BSC) 26 aa) Mitgliedschaft 26 bb) Zuständigkeit 27 f) Beratender Bankenausschuss der Europäischen Kommission (Banking Advisory Committee, BAC) 28 aa) Mitgliedschaft 28 bb) Zuständigkeit 29 g) Europäischer Bankenausschuss 30 aa) Mitgliedschaft 32 bb) Zuständigkeit 32 h) Kontaktgruppe der Bankenaufsichtsbehörden 33 aa) Mitgliedschaft 33 bb) Zuständigkeit 33 i) Ausschuss der Europäischen Bankaufsichtsbehörden (Committee of European Banking Supervisors, CEBS) 34 aa) Mitgliedschaft 35 bb) Zuständigkeit 37 j) Europäisches Schattengremium zur Regelung von Finanzangelegenheiten (European Shadow Financial Regulatory Committee, ESFRC) 39 aa) Mitgliedschaft 39 bb) Zuständigkeit 40 k) Europäischer Sparkassenverband (European Savings Bank Group, ESBC) 41 aa) Mitgliedschaft 41

5 Eine zentrale europäische Bankenaufsichtsbehörde? - Zielvorgaben und Gestaltungsvorschläge bb) Zuständigkeit Der Aktionsplan Finanzdienstleistungen" der Europäischen Kommission (Financial Services Action Plan, FS AP) Bilaterale Absprachen der nationalen Aufsichtsbehörden: Memorandum of Understanding (MoU) 45 TV. Der Einfluss internationaler Finanzorganisationen auf das EU- Bankenaufsichtsrecht Internationaler Währungsfonds (IWF) Welthandelsorganisation (WTO) Basler Ausschuss für Bankenaufsicht 51 C. Eine zentrale Bankenaufsichtsbehörde für die EU 54 I. Überlegungen zugunsten einer zentralen Bankenaufsicht in Europa Veränderungen an den europäischen Finanzmärkten 54 a) Globalisierung und zunehmende Konsolidierung der Finanzinstitute 54

6 Eine zentrale europäische Bankenaufsichtsbehörde? - Zielvorgaben und GestaftungsvorscrJSge b) Eintritt in die Dritte Stufe der Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion nebst Einführung des Euro 56 c) Erhöhte Risikobereitschaft der Banken infolge größerer Wettbewerbsintensität Sicherheit und Solidität für den europäischen Finanzmarkt 59 a) Europäisches Regelungsgefälle 59 b) Zusammenhalt und Beständigkeit der Bankenaufsicht in der EU 63 c) Gebündelte Verantwortlichkeit und Handlungsfähigkeit 64 d) Kosten der Zusammenarbeit 65 e) Vermeidung von Defiziten an Sachkunde und Zuständigkeitsüberschneidungen 67 f) Außenvertretung der EU für Bankenaufsichtsfragen in internationalen Gremien 70 g) Unvollständigkeiten im Informationsaustausch Vorteile gegenüber den nationalen Bankaufsichtsbehörden 73 a) Effizienzsteigerungspotentiale und Größenvorteile 73 b) Beschäftigungsanreiz für junge Wissenschaftler 74 c) Ausnutzung von Verbundvorteilen 75 d) Vermeidung kostspieliger Doppelbeaufsichtigung ausländischer Banken mit hohem Marktanteil in kleineren Mitgliedstaaten Vorteile für die übrigen Marktteilnehmer 76 a) Verständlichkeit für Finanzinstitute und Verbraucher 76 XI

7 XTT Eine zentrale europäische Bankenaufsichtsbehörde? - Zielvorgaben und Gestaltungs vorschläge b) Kostenminderang bei den beaufsichtigten Finanzinstituten Erfassen der Folgen der EU-Osterweiterung 78 II. Überlegungen zugunsten des Vermeidens einer zentralen europäischen Bankenaufsichtsbehörde Das Subsidiaritätsprinzip, Art. 5 Abs. 2 EG Eine Bankenaufsichtsbehörde und viele nationale Regelungen Fragen im Rahmen des Art. 23 GG: Änderung der deutschen Verfassung Rechtspolitische Barrieren Geringe Zahl international handelnder Finanzinstitute Qualitätsverlust der Aufsicht Rückgang des Wettbewerbs der nationalen Aufsichtsbehörden um Neuerungen Problematik des Kreditgebers der letzten Instanz ( Lender-of- Last-Resort", LOLR) 93 m. Zwischenergebnis 94

8 xm Eine zentrale europäische Bankenaufsichtsbehörde? - Ziel vorgaben und Gestaltungs vorschläge D. Möglichkeiten der Gestaltung einer EU-weiten Bankenaufsichtsbehörde 95 I. Die Europäische Zentralbank als EU-weite Bankenaufsichtsbehörde Erwägungen zugunsten der EZB 95 a) Umfassender Aufgabenbereich der EZB 95 aa) Währungspolitische Aufgaben, Art. 105 Abs. 1, Abs. 2, Art. 110 EG 96 bb) Aufsichtsrechtliche Befugnisse der EZB 96 (1) Art Satzung ESZB/EZB 96 (2) Anhörungsrechte, Art. 105 Abs. 4 EG, Art. 4 Satzung ESZB/EZB 97 (3) Pflicht zur Unterstützung, Art. 105 Abs. 5 EG, Art Satzung ESZB/EZB 100 (4) Optionale Kompetenzerweiterung, Art. 105 Abs. 6 EG, Art Satzung ESZB/EZB 102 b) EG-Vertragsänderung unnötig 105 c) Einsparungen infolge des Informationsflusses zwischen Währungspolitik und Aufsicht 105 d) Ausrichtung auf das Systemrisiko und Begrenzung von subjektivem Risiko ( Moral Hazard") 106 e) Inhaltlicher Zusammenhang zwischen Geldpolitik und Kreditvergabe aus letzter Hand 107 f) Unabhängigkeit der Behörde 108 g) Langjährige Erfahrung im europäischen Bankenrecht 109

9 xrv Eine zentrale europäische Bankenaufsichtsbehörde? Zielvorgaben und Gestaltungsvorschläge 2. Die Europäische Zentralbank als zentrale Bankenaufsichtsbehörde für das Eurosystem: Gründe für den Verzicht 109 a) Interessengegensätze zwischen Aufsichtspolitik und Geldpolitik 109 b) Die moral-hazard'vproblematik 111 c) Rufschädigung durch eventuelle Fehlentscheidungen 111 d) Ungenügende Aufsicht infolge der Anreize zur Bildung von Finanzkonglomeraten 112 e) Machtkonzentration bei einer supranationalen Behörde 113 f) Minderung der Unabhängigkeit der Behörde 113 II. Neugründung einer supranationalen Bankaufsichtsbehörde ( European Banking Supervisory Authority", EBSA) Erwägungen zu Gunsten der EBSA 115 a) Verteilung der Finanzmacht" auf mehrere supranationale Institute 115 b) Europäisches Gegenstück zu vielen gegenwärtigen nationalen Systemen 115 c) Garantie für Unabhängigkeit 116 d) Marktnähe und Marktkenntnisse Erwägungen zuungunsten der EBSA 117 in. Ausbau eines vorhandenen Gremiums zur Behörde mit EU-weiter Zuständigkeit, z. B. CEBS 118

10 XV Eine zentrale europäische Bankenaufsichtsbehörde? Zielvorgaben und Gestaltungsvorschläge 1. Die CEBS als künftige EU-weite Bankenaufsichtsbehörde: Gründe und Begleiterwägungen 118 a) Nutzung eines bewährten Forums 118 b) Kenntnis des Problemstandes 119 c) Politische Verständigung zwischen EZB und EBSA Begründung des Verzichts auf die CEBS als zukünftige europäische Bankenaufsichtsbehörde 121 IV. Gegenüberstellung der Darlegungen nebst Zwischenergebnis 122 E. Die neue Richtlinienvorlage der Europäischen Kommission KOM (2004) 486 endgültig 123 I. Allgemeine Bemerkungen Rechtsgrundlage Konzept der Richtlinie und Stand der Rechtssetzung Ausgewählte amtliche Erwägungsgründe zur Neufassung der Richtlinie über die Aufnahme und Ausübung der Tätigkeit der Kreditinstitute (2000/12/EG) 126 II. Kapitel 4 Abschnitt 1: Beaufsichtigung und Offenlegung durch die zuständigen Behörden - Beaufsichtigung 128

11 Eine zentrale europäische Batikenaufsichtsbehörde? - Zielvorgaben und Gestaltungsvorschläge F. Ausblick: Entwicklung einer Umsetzung 131 I. Drei-Stufen-Plan Stufe 1 (sofortige Umsetzung möglich und wünschenswert) 131 a) Sicherstellung einer effizienten, konsistenten und angemessenen Umsetzung des FSAP und sonstiger Gesetzgebung der EU zu Finanzdienstleistungen in den Mitgliedstaaten 131 b) Verbesserung der Zusammenarbeit zwischen den Finanzaufsichtsbehörden, Zentralbanken und Finanzministerien 133 aa) Erstellen von Leitlinien zur harmonisierten Offenlegung durch die Aufsichtsbehörden 133 bb) Sicherstellung der Zusammenarbeit im Krisenmanagement 135 c) Sicherstellung des Vertrauens zwischen Marktteilnehmern und Finanzaufsichtsbehörden sowie den Finanzaufsichtsbehörden untereinander Stufe 2 (mittelfristige Umsetzung) 137 a) Gründung eines europäischen Liquiditätskonsortiums durch große Privatbanken 137 b) Gewährung der CEBS Rechtspersönlichkeit und Errichtung eines Europäischen Systems der Aufsichtsbehörden (ESAB) 138 c) Gewährleistung der europaweiten und globalen Zusammenarbeit und gegenseitigen Information von Aufsichtsbehörden durch Satzungsniederschrift 139 XVI

12 xvn Eine zentrale europäische Bankenaufsichtsbehörde? Zielvorgaben und Gestaltungsvorschläge d) Aufsichtsrechtliche Verantwortung für die 10 größten paneuropäischen Kreditinstitute Stufe 3 (langfristige Umsetzung) 140 II. Zusammenfassung und Gesamtergebnis 142 Literaturverzeichnis 145 Abkürzungsverzeichnis 169 Anhang 175