Eisenbahnverfassung und Bahnprivatisierung

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1 Eisenbahnverfassung und Bahnprivatisierung Zur verfassungsrechtlichen Zulässigkeit und zum Prozess der Privatisierung der Deutschen Bahn AG Von Sina Stamm Duncker 8c Humblot Berlin

2 Inhaltsverzeichnis Kapitel 1 Der Zug der Zeit: Bahnprivatisierung 25 Kapitel 2 Geschichte der Eisenbahn 29 ) 1 Die Entwicklung der Eisenbahn von den Anfängen bis zum Beginn des Ersten Weltkrieges 29 A. Die Erfindung der Eisenbahn 29 B. Die deutschen Eisenbahnen Die Ausgangssituation 31 II. Staats- oder Privatbahn? 32! 2 Die weitere Entwicklung bis zum Zweiten Weltkrieg 36 A. Die Situation der Eisenbahnen während des Ersten Weltkriegs 36 B. Die Eisenbahnen zur Zeit der Weimarer Republik 37 I. Die Gründung der Deutschen Reichsbahn 37 II. Die Deutsche Reichsbahn-Gesellschaft Motive und Konzept der Gründung Struktur und Organisation Wirtschaftliche Situation 41 C. Räder müssen rollen für den Sieg" - Die Reichsbahn während des Nationalsozialismus 42 i 3 Die Geschichte der deutschen Bahnen seit A. Die Nachkriegszeit 45 B. Die Deutsche Reichsbahn in der DDR 47 I. Die rechtliche Gestaltung des Eisenbahnwesens 47

3 12 Inhaltsverzeichnis II. Die wirtschaftspolitische Rolle der Reichsbahn 48 C. Die Deutsche Bundesbahn bis I. Die verfassungsrechtlichen Vorgaben Die Zuständigkeitsregelung des Art. 87 I GG Der Organisationsgehalt des Art. 87 I GG Der Aufgabengehalt des Art. 87 I GG Zusammenfassung 54 II. Das einfachgesetzliche Eisenbahnrecht Das Bundesbahngesetz 54 a) Entstehungsgeschichte 54 b) Staatsrechtliche Stellung der Bundesbahn 56 c) Organe der Bundesbahn 56 d) Wirtschaftsführung der Bundesbahn 57 e) Interner Verwaltungsaufbau der Bundesbahn 58 f) Zusammenfassende Anmerkungen zur Organisation der Bundesbahn Das Allgemeine Eisenbahngesetz Das Bundesbahnvermögensgesetz Kritik und Reformbestrebungen 60 a) Kritikpunkte 60 b) Reformbestrebungen und erfolgte Gesetzesänderungen Tatsächliche Situation der Bundesbahn 63 D. Die Vereinigung von Bundesbahn und Reichsbahn 64 I. Rechtliche Regelungen 64 II. Tatsächliche Situation 64 Kapitel 3 Die erste und zweite Stufe der Bahnreform - Formelle Privatisierung 66 4 Motive der Bahnstrukturreform 66 A. Unwirtschaftlichkeit und mangelnde Konkurrenzfähigkeit 66 I. Die wirtschaftliche Ausgangslage 66

4 Inhaltsverzeichnis 13 II. Ursachen Behörde und Wirtschaftsunternehmen - die Janusköpfigkeit der Bundesbahn Starre der Behördenstruktur Motorisierung und Wettbewerbsverzerrung durch den Staat Zusammenfassung 69 B. Problemfall Deutsche Reichsbahn 70 C. Fehlende Regionalisierung im Bereich des Schienenpersonennahverkehrs D. Europäische Handlungszwänge 72 E. Zusammenfassende Bemerkungen zu den Motiven der Bahnstrukturreform Der Reformprozess 75 A. Die Einberufung der Regierungskommission Bundesbahn 75 I. Zusammensetzung der Kommission 76 II. Auftrag der Kommission 76 B. Der Wechsel an der Unternehmensspitze 77 C. Das Reformkonzept 77 I. Privatisierung - Begriff und Erscheinungsformen 78 II. Die Vorschläge der Regierungskommission Bundesbahn 80 D. Der Gesetzgebungsprozess 81 6 Die Verfassungsänderung im Zuge der Bahnstrukturreform 84 A. Die Gesetzgebungskompetenzen 84 I. Die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes in Art. 73 I Nr. 6a GG 84 II. Die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes in Art. 74 I Nr. 23 GG 86

5 14 Inhaltsverzeichnis B. Die Organisation der Eisenbahnen: Art. 87e GG 86 I. Die Verwaltungskompetenzen gem. Art. 87e I und II GG Bundeseigene Verwaltung bezüglich der Eisenbahnverkehrsverwaltung für Eisenbahnen des Bundes gem. Art. 87e I 1 GG 87 a) Inhalt der Verwaltungskompetenz 87 b) Art der Verwaltung Fakultative Landesverwaltung gem. Art. 87e I 2 GG Fakultative Bundesverwaltung gem. Art. 87e II GG 90 II. Das Privatisierungsgebot gem. Art. 87e III GG Formelle Privatisierung gem. Art. 87e III 1 GG Grenzen der materiellen Privatisierung gem. Art. 87e III 2-4 GG a) Gesetzgebungsprozess und Entstehungsgeschichte 94 b) Zur Interpretation des Art. 87e III 2-4 GG 95 III. Der Gewährleistungsauftrag gem. Art. 87e IV GG Rechtsnatur Normadressat Gewährleistungsgegenstand und -umfang 100 a) Bezugspunkte und inhaltliche Ausgestaltung 100 b) Gewährleistungszeitraum Mittel zur Umsetzung des Gewährleistungsauftrages, insbesondere die Beteiligungsverwaltung 105 a) Im Allgemeinen: Das Institut der Einwirkungspflicht 105 b) Im Besonderen: Anwendbarkeit im Rahmen des Art. 87e GG? 106 c) Das Verhältnis von Art. 87e III und Art. 87e IV GG 106 d) Ableitung der Zulässigkeit der Beteiligungsverwaltung aus dem Schienenwegevorbehalt? 108 e) Grenzen der Beteiligungsverwaltung 109 aa) Gesetzgebungsauftrag und Gesetzesvorbehalt 109 bb) Gesellschaftsrecht 110 cc) Europarecht 111 f) Zusammenfassung 112 IV. Das Zustimmungserfordernis gem. Art. 87e V GG 112 C. Die Regionalisierung des Schienenpersonennahverkehrs: Art. 106a, 143a GG. 114

6 Inhaltsverzeichnis 15 7 Die einfachgesetzliche Ausformung der Bahnstrukturreform 115 A. Das Gesetz zur Zusammenführung und Neugliederung der Bundeseisenbahnen (BEZNG) 116 B. Das Gesetz über die Gründung einer Deutsche Bahn Aktiengesellschaft (DBGrG) 117 C. Das Gesetz über die Eisenbahnverkehrsverwaltung des Bundes (BEVVG) D. Das Gesetz zur Regionalisierung des öffentlichen Personennahverkehrs (RegG) 120 E. Das Allgemeine Eisenbahngesetz (AEG) 121 F. Die Anpassung weiterer Rechtsvorschriften Eckpunkte der Entwicklung zur formellen Privatisierung Die weitere Entwicklung der Gesetzgebung im Eisenbahnsektor 125 A. Europarecht 125 I. Das erste Eisenbahninfrastrukturpaket" Trennung von Netz und Betrieb Netzzugang und Einrichtung einer Regulierungsstelle 127 II. Das Zweite Eisenbahnpaket" 128 B. Nationales Recht 128 I. Die Zweite Stufe der Bahnreform 128 II. Das Dritte Gesetz zur Änderung eisenbahnrechtlicher Vorschriften Netzzugang Trennung von Netz und Betrieb Erweiterung der Kompetenzen der Bundesnetzagentur Fünfzehn Jahre nach der Bahnreform - eine Zwischenbilanz 132 A. Die wirtschaftliche Entwicklung 132 B. Die Rolle des Verkehrsträgers Eisenbahn 134 C. Die Stärkung des Wettbewerbs im Eisenbahnsektor 136 D. Weitere Aspekte 137

7 16 Inhaltsverzeichnis Kapitel 4 Die dritte Stufe der Bahnreform - Materielle Privatisierung Die Entscheidung für eine materielle Privatisierung 139 A. Die Entwicklung in den ersten zehn Jahren nach der Bahnreform 139 B. Das sog. PRIMON-Gutachten 141 I. Die verschiedenen Privatisierungsmodelle Das Trennungsmodell '41 2. Das Eigentumsmodell Das Eigentumsmodell - Gestaltungsvariante Das integrierte Modell Das Finanzholding-Modell 142 II. Vergleichende Betrachtung der Privatisierungsmodelle 142 C. Die Entscheidung für das sog. Eigentumssicherungsmodell Der Entwurf eines Gesetzes zur Neuorganisation der Eisenbahnen des Bundes A. Vom Referentenentwurf bis zum Kabinettsbeschluss 147 B. Der Gesetzesinhalt - Das Eigentumssicherungsmodell in der praktischen Ausformung 150 I. Der Entwurf des Gesetzes über die teilweise Kapitalprivatisierung der Deutsche Bahn Aktiengesellschaft (DBPrivG-E) 150 II. Der Entwurf des Gesetzes über die Struktur der Eisenbahnen des Bundes (BESG-E) 152 III. Der Entwurf des Gesetzes über die Erhaltung und den Ausbau der Schienenwege der Eisenbahnen des Bundes (BSEAG-E) 154 IV. Der Entwurf einer Änderung des Allgemeinen Eisenbahngesetzes (AEG-E) und des Bundeseisenbahnverkehrsverwaltungsgesetzes (BEVVG-E) Die Verfassungsmäßigkeit des Entwurfs eines Gesetzes zur Neuorganisation der Eisenbahnen des Bundes 157 A. Grundsätzliche Zulässigkeit der Privatisierung von Verwaltungsaufgaben 157 B. Formelle Verfassungsmäßigkeit 157 I. Zuständigkeit Art. 1 EBNeuOG-E - DBPrivG-E 158

8 Inhaltsverzeichnis Art. 2 EBNeuOG-E - BESG-E Art. 3 EBNeuOG-E - BSEAG-E Art. 4 und 5 EBNeuOG-E - AEG-E und BEVVG-E Art. 6-9 EBNeuOG-E - DBGrG-E, EIBV-E. SchwAbG, VwGO-E II. Verfahren Gesetzesinitiative Zuleitung an den Bundesrat Gesetzesberatungen im Bundestag Beteiligung des Bundesrates 161 III. Zwischenergebnis 162 C. Materielle Verfassungsmäßigkeit 162 I. Verfassungsrechtlich geforderte Einwirkungsrechte des Bundes auf die EIU (Art. 87e III 3 HS 2 GG) Auslegung des Art. 87e III 3 HS 2 GG 163 a) Auslegung nach dem Wortlaut 163 aa) Quantitative Anforderungen 164 bb) Qualitative Anforderungen 164 b) Historische Auslegung 169 c) Systematische Auslegung 170 d) Teleologische Auslegung Materielle Anforderungen an die Qualität der Einwirkungsrechte des Bundes 173 a) Vergleichsmaßstab: Mehrheitsaktionär J 73 b) Vergleichsmaßstab: Die typischen Rechte eines Mehrheitsanteilseigners 178 c) Stellungnahme 181 II. Die Einwirkungsrechte des Bundes nach dem BESG-E Einschränkungen der normalen" Einwirkungsrechte eines Mehrheitsgesellschafters 2. Kompensationsmöglichkeiten für die Beschränkung der Einwirkungsrechte 184 a) Zustimmungsvorbehalt bezüglich bestimmter Entscheidungen der Haupt- bzw. Gesellschafterversammlung 184 b) Zustimmungspflichtige Maßnahmen 186 1X3

9 18 Inhaltsverzeichnis c) Entsenderechte des Bundes 187 d) Mehrheitseigentum an der DB AG 189 aa) Vorhandenes Einflusspotential 189 bb) Einflussverlust durch Beteiligung der privaten Aktionäre? cc) Einflussverlust durch fehlende Unmittelbarkeit der Einwirkungsrechte? 193 dd) Stärkung des Einflusspotentials durch gesetzliche Sonderregelungen 193 ee) Zusammenfassung und Ergebnis 194 e) Gesetzliche und vertragliche Vorgaben Gesamtbilanz der vorhandenen Einwirkungsrechte und Ergebnis 196 III. Die verfassungsrechtlich geforderte vermögensrechtliche Beziehung des Bundes zu den EIU 198 IV. Die vermögensrechtliche Beziehung des Bundes zu den EIU nach dem BESG-E Die Konstruktion des BESG-E Vereinbarkeit der Konstruktion des BESG-E mit Art. 87e III 3 HS 2 GG 201 a) Dauerhafte Weggabe des wirtschaftlichen Eigentums? 201 b) Faktischer Ausschluss der Zusammenführung des juristischen und wirtschaftlichen Eigentums (sog. Rückholoption)? 203 V. Verstoß gegen den Gesetzesvorbehalt des Art. 87e III3 HS 1 GG? 205 VI. Verstoß gegen den Gewährleistungsauftrag aus Art. 87e IV 1 GG? Verstoß durch Rechtsformenwahl? Verstoß durch fehlende Kündigungs- und Anpassungsrechte? 207 VII. Verstoß gegen den Gesetzesvorbehalt des Art. 87e IV 2 GG? Auslegung des Art. 87e IV 2 GG als Gesetzesvorbehalt Verstoß gegen den Gesetzesvorbehalt durch den BSEAG-E? 212 VIII. Zwischenergebnis 215 D. Ergebnis Die materielle Privatisierung im politischen Diskurs - Volksaktien- und Holdingmodell 215 A. Widerstand gegen das Eigentumssicherungsmodell 215 B. Das sog. Volksaktienmodell 217

10 Inhaltsverzeichnis 19 C. Das sog. Holdingmodell 218 I. Der Entwurf des Holdingmodells 218 II. Die Reaktion der Opposition 218 III. Die Befassung des Bundestages 219 IV. Die Reaktion des Bundesrates Der Entwurf des Gesetzes über die Erhaltung und den Ausbau der Schienenwege der Eisenbahnen des Bundes (BSEAG-E 2 ) Der Entwurf des Gesetzes zur Gewährleistung des Schienenpersonenfernverkehrs (BSPFVG-E) 225 V. Die Umstrukturierung der DB AG 226 VI. Der Bundestagsbeschluss 227 VII. Die Verfassungsmäßigkeit einer Teilprivatisierung nach dem Bundestagsbeschluss Verstoß gegen den Gesetzesvorbehalt aus Art. 87e III 3 HS 2 GG? Verstoß gegen den Gesetzesvorbehalt aus Art. 87e IV 2 GG? 229 a) Verstoß durch Privatisierungsentscheidung? 229 b) Verstoß durch Begleitmaßnahmen? Ergebnis Das (vorläufige) Scheitern der materiellen Privatisierung 234 Kapitel 5 Resümee und Zusammenfassung Resümee Zusammenfassung in Thesen 236 Literaturverzeichnis 240 Sachwortverzeichnis 263