Florian Bendler. Verlag Dr. Kovac

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1 Florian Bendler Die Verpflichtung Deutschlands zur Beachtung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts im Lichte der Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion Verlag Dr. Kovac Hamburg 2006

2 INHALTSVERZEICHNIS 1. Kapitel: Einleitung und Überblick über den Gang der Unter suchung_ 2. Kapitel: Die Erfordernisse des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts in der deutschen Wirtschafts- und Finanzverfassung 5 A. Die Wirtschaftsverfassung in Deutschland 5 I. Der Streit um die Wirtschaftsverfassung" und die These von der wirtschaftspolitischen Neutralität" des Grundgesetzes 6 II. Die grundgesetzliche Ordnung der Wirtschaft: Ein Überblick über die wirtschaftsverfassungsrechtlichen Grundlagen und Vorgaben für die Wirtschaftspolitik zur Lenkung und Förderung der Wirtschaft 10 III. Das deutsche Finanzverfassungsrecht als bedeutender Teil des Wirtschaftsverfassungsrecht Art. 109 GG als zentrale finanzverfassungsrechtliche Vorschirft für die gesamtwirtschaftliche Konjunktursteuerung Die Bedeutung der Finanzverfassung und die wirtschaftspolitische Lenkungsfunktion der öffentlichen Haushalte 14 B. Die verfassungsrechtliche Bindung der Wirtschafts- und Finanzpolitik sowie der Haushaltswirtschaft an die Erfordernisse des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts \, 15 I. Der wirtschaftswissenschaftliche Hintergrund 17 II. Der Zusammenhang zwischen dem Sozialstaatsprinzips, der Verpflichtung auf das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht und Art. 109 Abs. 2 GG Das Sozialstaatsprinzip und seine wirtschaftspolitische Relevanz Die Verpflichtung auf das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht als spezielle Ausprägung des Sozialstaatsprinzips 23 V

3 3. Art 109 Abs. 2 GG als spezielle Vorgabe für die Haushaltswirtschaft 24 III. Die Einordnung der Verpflichtung auf das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht als Staatszielbestimmung und ihre Bedeutung Das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht als Staatszielbestimmung Die konkrete Bedeutung und die Konsequenzen dieser Qualifizierung für das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht 30 a) Die rechtliche Verbindlichkeit des Ziels gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht" in Art. 109 Abs. 2 GG 30 b) Weiter Einschätzung- und Gestaltungsspielraum in Bezug auf die gesamtwirtschaftliche Lage und die Mittel und Wege der Zielerreichung, sowie eingeschränkte Justiziabilität 32 c) Folge: Pflicht zur Rücksichtnahme einerseits - keine strikte Beachtenspflicht einer antizyklischen Fiskalpolitik andererseits 33 IV. Der Verfassungsbegriff gesamtwirtschaftliches Gleichgewicht" Unbestimmtheit und/oder Offenheit des Verfassungsbegriffs? Konkretisierung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts durch 1 StWG, Die Teilziele des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts im einzelnen- das magische Viereck" 42 a) Die Stabilität des Preisniveaus 43 b) Ein hoher Beschäftigungsstand 47 c) Das außenwirtschaftliche Gleichgewicht 49 d) Ein stetiges und angemessenes Wachstum 51 e) Erweiterung um zusätzliche Komponenten? Kapitel: Die Vorgaben der Europäische Wirtschafts- und Währungsunion für die nationale Wirtschafts-, Finanz- und Haushaltspolitik 55 A. Die Grundstruktur der Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion 56 I. Art. 4 EG als konstituierendes Element der Wirtschafts- und Währungsunion 57 VI

4 II. Der Grundsatz der offenen Marktwirtschaft mit freiem Wettbewerb 59 III. Die vergemeinschaftete Währungspolitik 60 IV. Die stabilitätsorientierte nationale Wirtschaftspolitik 63 B. Die europarechtliche Ausgestaltung der Wirtschafts- und Währungsunion im Hinblick auf die Vorgaben für die nationale Wirtschafts- und Finanzpolitik 65 I. Die an der gesamtwirtschaftlichen Stabilität ausgerichteten Ziele des Art. 2 EG Uneinheitlicher Begriffsgebrauch im EG-Vertrag Die Dogmatik der Zielbestimmungen 69 a) Ihre rechtliche Verbindlichkeit einerseits - ihr Gestaltungsspielraum andererseits 69 b) Die eingeschränkte Justiziabilität 70 c) Die grundsätzliche Gleichrangigkeit der übergreifenden Ziele des Art. 2 EG Die Zielvorgaben im einzelnen 73 a) Das Wachstumsziel ; 73 b) Das Beschäftigungsziel 75 c) Das nichtinflationäres Wachstum" als Indiz für ein eigenständiges Ziel der Preisstabilität? 75 d) Das Ziel des außenwirtschaftlichen Gleichgewichts als Ausprägung einer harmonischen Entwicklung des Wirtschaftslebens"? 77 II. Die richtungsweisenden Grundsätze" für die Wirtschafts- und Währungspolitik in Art. 4 Abs. 3 EG Der Begriff Grundsätze" Die Bedeutung und die Funktion der Grundsätze als Handlungsmaxime für die Zielverwirklichung Die rechtliche Verbindlichkeit der Grundsätze bei der Wahl der Mittel zur Zielverwirklichung Die Grundsätze im Einzelnen 82 a) Die Stabilität der Preise 83 VII

5 VIII b) Gesunde öffentliche Finanzen und monetäre Rahmenbedingungen 84 c) Eine dauerhaft finanzierbare Zahlungsbilanz Die Beziehung der richtungsweisenden Grundsätze untereinander - dominante Ausrichtung auf die Preisstabilität 86 III. Die spezifischen Vorgaben für die Wirtschaftspolitik Die Koordination der allgemeinen Wirtschaftspolitik durch Ausrichtung auf die übergreifenden Ziele und richtungsweisenden Grundsätze 88 a) Die rechtsverbindliche Ausrichtung der nationalen Wirtschaftspolitik auf die Verwirklichung der Ziele des Art. 2 EG 91 b) Die Gestaltungsfreiheit der Mitgliedstaaten im Rahmen der wirtschaftspolitischen Grundzüge 92 c) Die Zielverwirklichung unter Beachtung des Grundsatzes der offenen Marktwirtschaft und des effizienten Umgangs mit Ressourcen 93 d) Die Einhaltung der Grundsätze des Art. 4 EG bei der Zielverwirklichung Die monetären Verhaltensmaßregeln für die Finanzpolitik Die Disziplinierung der mitgliedstaatlichen Haushaltswirtschaft 97 a) Die Notwendigkeit der haushaltspolitischen Disziplinierung für die gesamtwirtschaftliche Stabilität in der Wirtschafts- und Währungsunion 98 b) Die Rechtspflicht zur Vermeidung übermäßiger öffentlicher Defizite 100 c) Das übermäßige öffentliche Defizits" in Art. 104 Abs. 1 EG 101 (aa) Das Merkmal öffentlich" als bloße Abgrenzung des Sektors Staat 102 (bb) Das einheitliche Verständnis des Defizits" im Sinne von Finanzierungsdefizit 102 (cc) Die Kriterien für das Vorliegen eines übermäßigen (öffentlichen) Defizits" Die Koordinierung der Beschäftigungspolitik 108

6 4. Kapitel: Die Gegenüberstellung der europarechtlichen und grundgesetzlichen Vorgaben für die nationale Wirtschafts- und Finanzpolitik und die Konsequenzen für die Verpflichtung Deutschlands auf das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht 111 A. Zusammenfassung der bisher herausgearbeiteten wirtschaftsund finanzpolitischen Vorgaben des Verfassungs- und des Gemeinschaftsrechts 111 I. Die grundgesetzliche Verpflichtung Deutschlands auf das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht 111 II. Die gemeinschaftsrechtliche Ausrichtung auf eine stabilitätsorientierte Wirtschafts-, Finanz- und Haushaltspolitik 113 B. Die Gegenüberstellung beider Rechtsordnungen hinsichtlich ihrer wirtschafts-, finanz- und haushaltspolitischen Vorgaben 115 I. Die wirtschaftspolitische Neutralität des Grundgesetzes und die Ausrichtung auf einen grundsätzlich marktwirtschaftlichen Weg durch die europäischen Vorgaben 115 II. Die gesamtwirtschaftliche Stabilität als gemeinsamer Nenner 117 III. Die Kongruenzen und Divergenzen hinsichtlich der einzelnen Zielvorgaben Das Wachstumsziel Das Beschäftigungsziel Das Preisstabilitätsziel Das Ziel des außenwirtschaftlichen Gleichgewichts 122 IV. Die nationale Dimension der gesamtwirtschaftlichen Verpflichtung im Gegensatz zur europaweiten Anknüpfung der Vorgaben der Europäischen Wirtschafts- und Whrungsunion für die Mitgliedstaaten 123 V. Der dogmatische Unterschied hinsichtlich der gewährten wirtschaftspolitischen Gestaltungsfreiheit bei der Zielverwirklichung 124 VI. Das unterschiedliche Verhältnis und die unterschiedliche Hierarchie der wirtschafts- und finanzpolitischer Vorgaben zueinander 126 IX

7 1. Vorüberlegungen zum Spannungsverhältnis verschiedener wirtschaftspolitischer Zielsetzungen Die miteinander konkurrierenden Ziele des magische Vierecks in der deutschen Wirtschaftsverfassung 128 a) Sonderstellung des Wachstumsziels? 128 b) Vorrang der Preisstabilität und/oder des Beschäftigungsziels? Die dominante Stellung der Preisstabilität in der Europäischen Wirtschafts-und Währungsunion 132 a) Die Wortwahl in Art. 98 EG als Ausgangspunkt 133 b) Bestätigung durch die Gesamtkonzeption der Wirtschafts- und Währungsunion Zwischenergebnis: Inkompatibilität beider Rechtsordnungen hinsichtlich des Verhältnisses der Teilziele zueinander 137 VII. Die normative Fixierung einer bestimmten wirtschaftswissenschaftlichen Erkenntnis Die Festlegung auf bestimmte einzelne Ziele Die Entscheidung für die Dominanz der Preisstabilität in der Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion 140 C. Zwischenergebnis und die sich daraus ergebenden Fragen 142 D. Die Konsequenzen für die Verpflichtung Deutschlands auf das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht 145 I. Das Verhältnis zwischen Europarecht und nationalem Verfassungsrecht und die daraus zu ziehenden Konsequenzen für den weiteren Verlauf der Untersuchung Der Vorrang des Gemeinschaftsrechts Rechtsfolge: Anwendungs- statt Geltungsvorrang Der vorrangige Versuch einer europarechtskonformen Auslegung _ Konsequenzen für das weitere Vorgehen - ein Ausblick 148 II. Änderung, Ergänzung bzw. Neufassung von Art. 109 Abs. 2 GG oder europarechtskonforme Auslegung der gesamtwirtschaftlichen Verpflichtung? 149

8 1. Die zuletzt vorgeschlagene Verfassungsänderung des Art. 109 Abs. 2 GG Die Verfassungsänderung als ultima ratio - Europarechtskonforme Auslegung vorrangig 150 III. Hinfälligkeit oder eigenständige Bedeutung der Verpflichtung Deutschlands auf das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht? Die Hinfälligkeit der gesamtwirtschaftlichen Verpflichtung Deutschlands als nationale Aufgabe aufgrund des Europäischen Binnenmarktes? 153 a) Die Argumente für eine solche Hinfälligkeit 153 b) Die sich aufdrängenden Zweifel hinsichtlich der gezogenen Konsequenzen aus obiger Argumentation Faktische Aufhebung des Art. 109 Abs. 2 GG und der gesamtwirtschaftlichen Verpflichtung mit dem Übergang in die dritte Stufe der Währungsunion? 156 a) Die Argumente für eine solche faktische Aufhebung 156 (aa) Der Übergang der Zuständigkeit für die Währungspolitik 156 (bb) Abkehr von einer antizyklischen Haushaltspolitik 157 (cc) Die Einschränkungen hinsichtlich der Finanz- und Haushaltspolitik im übrigen 159 (dd) Die Beschränkungen aufgrund der wirtschaftspolitischen Koordinierung innerhalb der Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion 159 b) Die Schwachstellen und Kritikpunkte bezüglich der obigen Argumentation 160 (aa) Der Anwendungsvorrang und die Möglichkeit der europarechtskonformen Auslegung 161 (bb) Währungspolitik schon bisher faktisch außerhalb der nationalen Politik 161 (cc) Keine zwingende Bindung der gesamtwirtschaftlichen Verpflichtung ^Deutschlands an eine keynesianische Haushaltspolitik 162 XI

9 (dd) Eingeschränkte Mittel zur Zielverwirklichung ja - faktische Aufhebung nein 163 IV. Die verbleibende Bedeutung der Verpflichtung Deutschlands auf das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht Die nach wie vor allein in nationaler Hand befindliche wirtschafts-, finanz und haushaltspolitische Kompetenz Die Möglichkeit paralleler Verfolgung von nationalen gesamtwirtschaftlichen Zielen und gememschaftsrechtlichen Stabilitätszielen und -grundsätzen Die soziale Komponente der nationalen gesamtwirtschaftlichen Verpflichtung 167 V. Die verfassungsrechtlichen Vorgaben der deutschen Integrationsermächtigung und ihre Konsequenzen für die deutsche Teilnahme an der Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion Die nationale gesamtwirtschaftliche Verantwortung als Kontrollmaßstab" für die Teilnahme Deutschlands an der europäischen Integration Das Problem der Fixierung eines bestimmten wirtschaftswissenschaftlichen Erkenntnisstandes 170 VI. Die (neue) nationale Wirtschafts-, Finanz- und Haushaltspolitik unter dem Einfluß der europäischen Vorgaben Die Berücksichtigung sowohl nationaler als auch gemeinschaftlicher Belange - Europäisierung der nationalen gesamtwirtschaftlichen Verpflichtung Die gemeinschaftsrechtliche Koordinierungspflicht als gestaltungsbegrenzender Faktor für die nationale Wirtschaftspolitik Die Verlagerung gesamtwirtschaftlicher Entscheidungen von der nationalen auf die europäische Ebene durch die Möglichkeit der Festlegung von Grundzügen der Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten" 176 VII. Die Fiskalpolitik als das entscheidende Mittel zur Verwirklichung und Gewährleistung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts 179 XII

10 1. Die Interdependenz der gemeinschaftlichen Währungspolitik und der nationalen Fiskalpolitik Die konsequente Ausrichtung der Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion auf das Ziel der Preisstabilität als besondere Herausforderung an die nationale Haushaltswirtschaft Die Haushalte als verbleibendes Steuerungselement und Schockabsorber Die Einschränkungen der Finanz- und Haushaltspolitik (Fiskalpolitik) als Mittel zur Förderung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung 182 VIII. Die Auswirkungen der Europäisierung der gesamtwirtschaftlichen Verpflichtung auf die Teilziele des magischen Vierecks Die hier zu beachtenden Besonderheiten Die Änderung bei den einzelnen Teilzielen und die verbleibenden Verwirklichungsmöglichkeiten 186 a) Kaum Änderungen bei dem Beschäftigungs- und Wachstumsziel 187 b) Die neue europaweite Dimension der Stabilität des Preisniveaus 188 c) Die erforderliche differenzierte Neuorientierung hinsichtlich des Ziels des außenwirtschaftlichen Gleichgewichts 190 (aa) Das binnenwirtschaftliche Gleichgewicht 191 (bb) Das neue außenwirtschaftliche Gleichgewicht im engeren Sinne [ Keine Erweiterung des Zielkatalogs infolge der europäischen Vorgaben Ein neues Verhältnis der Teilziele untereinander: Dominanz der Preisstabilität jetzt auch auf nationaler Ebene? 196 a) Die These von der abgeschwächten Dominanz der Preisstabilität im magischen Viereck 196 b) Die unterschiedliche Behandlung bei der Wirtschaftspolitik einerseits und bei der Haushaltswirtschaft andererseits 196 (aa) Die Verschiebungen im Kräfteparallelogramm hinsichtlich der gesamtwirtschaftlichen Verpflichtung der Haushaltswirtschaft 197 XIII

11 (bb) Keine neue Hierarchie bei der gesamtwirtschaftlichen Verpflichtung der Wirtschaftspolitik im übrigen 197 c) Der Einfluß der Grundzüge der Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten" auf die Kräfteverteilung im magischen Viereck Kapitel: Zusammenfassung: Die Europäisierung der gesamtwirtschaftlichen Verpflichtung Deutschlands 201 Literaturverzeichnis 209 XIV