Arbeitskampffreiheit im öffentlichen Dienst

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1 Neue Literatur zum Recht Nouvelle littérature juridique Michèle Marti Arbeitskampffreiheit im öffentlichen Dienst Helbing Lichtenhahn Verlag Nuova letteratura nel campo del diritto Neue Literatur zum Recht

2 Inhaltsübersicht Inhaltsverzeichnis...IX Abkürzungsverzeichnis...XIX Literaturverzeichnis...XXII Materialienverzeichnis...XXXIV Einleitung...1 Kapitel 1: Rückblick auf das traditionelle Streikverbot im öffentlichen Dienst Entwicklung bis zum Landesstreik Landesstreik Streikverbot im öffentlichen Dienst Begründung des Streikverbots...26 Kapitel 2: Öffentlicher Dienst im Wandel Gründe für den Wandel im öffentlichen Dienst Modernisierung des Personalrechts Personalrecht und Obligationenrecht Wandel im öffentlichen Dienst insgesamt...53 Kapitel 3: Arbeitskampffreiheit Streik und Aussperrung als Grundrechte Arbeitskampffreiheit Voraussetzungen des Streiks nach Art. 28 Abs. 2 und 3 der Bundesverfassung Voraussetzungen der Aussperrung nach Art. 28 Abs. 2 und 3 der Bundesverfassung Arbeitskampfmassnahmen anderer Art Auswirkungen des Arbeitskampfes Einschränkungen der Arbeitskampffreiheit VII

3 Inhaltsübersicht Kapitel 4: Völkerrechtlicher Einfluss auf die Arbeitskampffreiheit Geltung und Anwendung völkerrechtlicher Normen Europäische Menschenrechtskonvention Internationaler Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte Internationaler Pakt über bürgerliche und politische Rechte Übereinkommen Nr. 87 über die Vereinigungsfreiheit und den Schutz des Vereinigungsrechtes Völkerrechtliches Instrumentarium insgesamt Kapitel 5: Besonderheiten der Arbeitskampffreiheit im öffentlichen Dienst Gründe für die Abkehr vom generellen Streikverbot im öffentlichen Dienst Herleitung des Streikrechts und weitere Besonderheiten des öffentlichen Dienstes Grenzen des Streikrechts im öffentlichen Dienst Folgen eines Streiks Einschränkungen der Streikfreiheit Aussperrungsfreiheit im öffentlichen Dienst Zusammenfassende Ergebnisse VIII

4 Einleitung...1 Kapitel 1: Rückblick auf das traditionelle Streikverbot im öffentlichen Dienst Entwicklung bis zum Landesstreik...3 I. Indirektes Streikverbot seit der Gründung der Schweizerischen Eidgenossenschaft...3 II. Verstaatlichung der Eisenbahnen Angst vor einem Streik des Eisenbahnpersonals Unterstellung des Eisenbahnpersonals unter die Militärgesetzgebung Landesstreik...9 I. Landesstreik und die öffentlichen Bediensteten...9 II. Landesstreikprozess...15 III. Lex Häberlin...16 IV. Würdigung: Keine politische Motivation der öffentlichen Bediensteten Streikverbot im öffentlichen Dienst...20 I. Bund Streikverbot nach dem Beamtengesetz Streikverbot nach der Angestelltenordnung...22 II. Kantone...23 III. Würdigung: Traditionelles Streikverbot im öffentlichen Dienst Begründung des Streikverbots...26 I. Vielfältigkeit der Argumente gegen den Streik...26 II. Einwände im Zusammenhang mit der Interessenwahrung Unvereinbarkeit mit der Treuepflicht Unvereinbarkeit mit dem öffentlichen Interesse...29 IX

5 III. Organisatorische Einwände Widerspruch zum demokratischen Rechtsetzungsprozess Widerspruch zur öffentlich-rechtlichen Natur des Dienstverhältnisses Widerspruch zur Organstellung...31 IV. Würdigung: Unvereinbarkeit mit der Treuepflicht und Widerspruch zum demokratischen Rechtsetzungsprozess als Hauptargumente...32 Kapitel 2: Öffentlicher Dienst im Wandel Gründe für den Wandel im öffentlichen Dienst...33 I. Zunehmende Quantität und Komplexität der Staatsaufgaben...33 II. New Public Management Modernisierung des Personalrechts...36 I. Entwicklungstendenzen im Personalrecht Übergang von komplexen Regelwerken zu Rahmengesetzen...36 a) Abkehr von den komplexen Personalgesetzen...36 b) Grenzen der Rahmengesetze Vertrag als Anstellungsgrundlage Abkehr vom Amtsdauersystem Berücksichtigung der Leistungen bei der Lohngestaltung...41 II. Kollektives Arbeitsrecht im öffentlichen Dienst Gesamtarbeitsvertrag Personalorganisationen...44 a) Verhandlungspartner...44 b) Vertragspartner...45 III. Würdigung: Loslösung von wesentlichen Charakteristika im öffentlichen Dienst Personalrecht und Obligationenrecht...47 I. Anwendung des Obligationenrechts Mittelbare Anwendung des Obligationenrechts...47 X

6 2. Unmittelbare Anwendung des Obligationenrechts in Einzelfällen...49 II. Öffentlich-rechtliches und privatrechtliches Arbeitsverhältnis im Vergleich...51 III. Einheitliches Arbeitsrecht? Wandel im öffentlichen Dienst insgesamt...53 Kapitel 3: Arbeitskampffreiheit Streik und Aussperrung als Grundrechte...55 I. Normtextliche Verankerung...55 II. Rechtsgrundlage vor der Verfassungsrevision Lehre Rechtsprechung...58 III. Verfassungsrevision Verfassungsentwürfe von 1995 und Parlamentarische Beratungen...61 IV. Art. 28 der Bundesverfassung als Rechtsgrundlage «Zulässigkeit» (grammatikalische Auslegung) Einordnung im Grundrechtskatalog (systematische Auslegung) Wille des Verfassungsgebers (historische Auslegung) Funktion von Streik und Aussperrung (teleologische Auslegung) Rechtsprechung Würdigung: Bejahung des Grundrechtscharakters Arbeitskampffreiheit...70 I. Arbeitskampffreiheit Arbeitskampfrecht...70 II. Persönlicher Schutzbereich Streikfreiheit als verfassungsmässiges Individualrecht?...71 a) Stand der Rechtsprechung und Lehre...71 b) Zwei Komponenten der Streikfreiheit...72 aa) Individualrechtliche Komponente...73 bb) Kollektivrechtliche Komponente Aussperrungsfreiheit als verfassungsmässiges Individualrecht...74 XI

7 3. Würdigung: Verfassungsmässige Individualrechte...75 III. Sachlicher Schutzbereich Allgemeine Aspekte Streikfreiheit Aussperrungsfreiheit Voraussetzungen des Streiks nach Art. 28 Abs. 2 und 3 der Bundesverfassung...78 I. Überblick Rechtsprechung Art. 28 Abs. 2 und 3 der Bundesverfassung...79 II. Konnex zu Arbeitsbeziehungen Abkehr von der tariffähigen Zielsetzung? Ausschluss des politischen Streiks...81 a) Definition...81 b) Unzulässigkeit des politischen Streiks...82 c) Differenzierungen im öffentlichen Dienst...82 aa) Streik gegen den Staat als Arbeitgeber...83 bb) Streik gegen den Staat als Hoheitsträger Regelungsstreik Unterstützungsstreik...86 a) Sympathie- und Solidaritätsstreik...86 b) Unzulässigkeit des Unterstützungsstreiks?...86 III. Wahrung von Friedenspflichten...88 IV. Verhältnismässigkeit Zwei Arten der Verhältnismässigkeit: verfassungsrechtliches Verhältnismässigkeitsprinzip und arbeitskampfrechtliches Verhältnismässigkeitsgebot ultima-ratio-prinzip Weitergehende Bedeutung des arbeitskampfrechtlichen Verhältnismässigkeitsgebots?...91 V. Voraussetzung der tariffähigen Organisation Tariffähige Organisation Trägerschaft und wilder Streik Abkehr vom Erfordernis der tariffähigen Organisation? Beeinträchtigung der negativen Koalitionsfreiheit?...96 XII

8 4 Voraussetzungen der Aussperrung nach Art. 28 Abs. 2 und 3 der Bundesverfassung...98 I. Formale Gleichstellung...98 II. Unzulässigkeit der Angriffsaussperrung Arbeitskampfmassnahmen anderer Art Auswirkungen des Arbeitskampfes I. Verfassungsrechtliche Auswirkungen Abwehrrecht Drittwirkung a) Allgemeines zur Drittwirkung von Grundrechten b) Direkte Drittwirkung von Art. 28 Abs. 2 und 3 der Bundesverfassung? c) Suspensionsprinzip als Ausfluss der indirekten Drittwirkung II. Privatrechtliche Auswirkungen Rechtmässiger Arbeitskampf Folgen eines rechtswidrigen Streiks Einschränkungen der Arbeitskampffreiheit I. Schutzbereichsberührung II. Streikverbot als Grundrechtseinschränkung Streikverbote für «bestimmte Kategorien von Personen» Grundsätzliche Zulässigkeit punktueller Streikverbote III. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung (Art. 36 BV) Gesetzliche Grundlage Art. 28 Abs. 4 der Bundesverfassung als lex specialis Öffentliches Interesse Verhältnismässigkeit Kerngehalt IV. Andere Einschränkungen XIII

9 Kapitel 4: Völkerrechtlicher Einfluss auf die Arbeitskampffreiheit Geltung und Anwendung völkerrechtlicher Normen Europäische Menschenrechtskonvention I. Recht auf Streik? II. Recht auf Aussperrung? III. Einschränkungen IV. Rechtswirkungen Internationaler Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte I. Grundsätzliches Recht auf Streik II. Vorbehalt III. Recht auf Aussperrung? IV. Einschränkungen V. Justiziabilität VI. Rechtswirkungen Internationaler Pakt über bürgerliche und politische Rechte I. Recht auf Streik? II. Recht auf Aussperrung? III. Einschränkungen IV. Rechtswirkungen Übereinkommen Nr. 87 über die Vereinigungsfreiheit und den Schutz des Vereinigungsrechtes I. Recht auf Streik? II. Recht auf Aussperrung? III. Einschränkungen IV. Justiziabilität V. Rechtswirkungen Völkerrechtliches Instrumentarium insgesamt I. Grundlegende Minimalgewährleistung II. Praktischer Bedeutungsverlust XIV

10 Kapitel 5: Besonderheiten der Arbeitskampffreiheit im öffentlichen Dienst Gründe für die Abkehr vom generellen Streikverbot im öffentlichen Dienst I. Völkerrechtliche Verpflichtungen II. Wandel des öffentlichen Dienstes Rechtsgleichheit Keine Unvereinbarkeit mit der Treuepflicht Kein Widerspruch zum demokratischen Rechtsetzungsprozess III. Würdigung Herleitung des Streikrechts und weitere Besonderheiten des öffentlichen Dienstes I. Herleitung des Streikrechts II. Doppelfunktion des Staates als Gesetz- und Arbeitgeber III. Arbeitsbedingungen des öffentlichen Dienstes Formen der Arbeitsbedingungen a) Gesamtarbeitsvertrag b) Formelles Gesetz c) Verordnung Indirekte Einflussnahme auf die Arbeitsbedingungen a) Mitwirkung der Personalorganisationen b) Mitwirkung der öffentlichen Bediensteten c) Würdigung: Im Regelfall keine wirksame Mitwirkung Grenzen des Streikrechts im öffentlichen Dienst I. Konflikt mit dem Verbot des politischen Streiks II. Zulässige und unzulässige Zielsetzungen eines Streiks im öffentlichen Dienst Einflussnahme auf den Gesamtarbeitsvertrag a) Mögliche Zielsetzung im Einzelfall b) Verfehlte Zielsetzung im Regelfall XV

11 2. Einflussnahme auf das Gesetz a) Rechtsetzungskompetenz des Parlaments und Möglichkeit der demokratischen Mitwirkung b) Problematik des «hinkenden» bzw. «asymmetrischen» Streikrechts Einflussnahme auf die Verordnung a) Rechtsetzungskompetenz der Exekutive b) «Diktat» der Arbeitsbedingungen durch die Exekutive c) Ungenügende Mitwirkungsmöglichkeiten mit Blick auf die Arbeitsbedingungen? d) Einwände aa) «Asymmetrisches» Streikrecht? bb) Konflikt mit der Souveränität? Weitere Einwände Würdigung: Mitwirkungsdefizit als Lösungsansatz III. Arbeitsfrieden und Schlichtungsverhandlungen Arbeitsfrieden Schlichtungsverhandlungen IV. Verhältnismässigkeit Verfassungsrechtliches Verhältnismässigkeitsprinzip und arbeitskampfrechtliches Verhältnismässigkeitsgebot ultima-ratio-prinzip Weitergehendes arbeitskampfrechtliches Verhältnismässigkeitsgebot V. Trägerschaft Verbot des wilden Streiks Tariffähigkeit der Personalorganisationen des öffentlichen Dienstes? Befugte Personalorganisationen des öffentlichen Dienstes Finanzielle Absicherung der Personalorganisationen? XVI

12 4 Folgen eines Streiks I. Rechtmässiger Streik Suspensionsprinzip a) Suspendierung der Hauptpflichten des öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnisses b) Keine Kündigungen und Disziplinierungen zulässig Suspensionsprinzip im öffentlichen Dienst als Folge der Grundrechtsverwirklichung Keine spezialgesetzliche Verankerung des Suspensionsprinzips erforderlich II. Rechtswidriger Streik Einschränkungen der Streikfreiheit I. Schutzbereichsberührung und Eingriff II. Allgemeine Zulässigkeitsvoraussetzungen für Streikverbote Gesetzliche Grundlage Öffentliches Interesse a) Unerlässliche Dienste Frage des öffentlichen Interesses b) Was sind unerlässliche Dienste? Verhältnismässigkeit Kerngehalt III. Streikverbote im Personalrecht des Bundes Regelung nach dem Bundespersonalgesetz und der Bundespersonalverordnung Verfassungswidrigkeit dieser Regelung? IV. Streikverbote im kantonalen Personalrecht V. Weitere Einschränkungen, insbesondere die Verpflichtung zur Aufrechterhaltung eines Notdienstes Gesetzliche Grundlage Öffentliches Interesse Verhältnismässigkeit Kerngehalt XVII

13 6 Aussperrungsfreiheit im öffentlichen Dienst I. Aussperrung im öffentlichen Dienst II. Differenzierung zwischen der Aussperrungsfreiheit und dem Aussperrungsrecht im öffentlichen Dienst Aussperrungsfreiheit Aussperrungsrecht a) Kraft Gesetzes b) Kraft Bundesverfassung III. Argument der Waffengleichheit Regelfall der gesetzlichen Rahmenbedingungen Ausnahmefall des Gesamtarbeitsvertrages Sonderfall der Verordnung IV. Würdigung Zusammenfassende Ergebnisse XVIII