Lösung Fall 4 (1. Teil)

Transkript

1 Lösung Fall 4 (1. Teil) A. Rechtmäßigkeit der Verfügung der Stadt Trier vom I. Ermächtigungsgrundlage Die Behörde hat den Widerruf der Gaststättenerlaubnis (VA) auf 48, 49 VwVfG gestützt. Für den Widerruf einer Gaststättenerlaubnis ist aber 15 II GastG eine Spezialregelung. Problem: Ist es möglich, die von der Behörde vorgebrachten Rechtsvorschriften und Tatsachen auszuwechseln? Exkurs: Nachschieben von Gründen Unter dem Stichwort Nachschieben von Gründen ist strikt zu trennen zwischen: Nachholen der Begründung: Es fehlt überhaupt eine Begründung oder eine den Anforderungen des 39 VwVfG genügende Begründung (formelle Anforderung i.s.d. 39 VwVfG) Nachholen der Begründung richtet sich nach 45 I Nr. 2 VwVfG wird bei der formellen Rechtmäßigkeit eines VA geprüft Nachschieben von Gründen im Verwaltungsprozess: Änderung oder Ergänzung der Begründung eines angefochtenen Verwaltungsakts, die zwar den formellen Anforderungen des 39 VwVfG entspricht, aber sachlich unzureichend oder unzutreffend ist und den VA nicht zu tragen vermag (Beispiele: Nennung der falschen Ermächtigungsgrundlage wie in diesem Fall; neue Tatsachen, so dass die Voraussetzungen der EGL jetzt vorliegen). Dieses Problem wird entweder bei der EGL oder i.r.d. materiellen Rechtmäßigkeit geprüft, je nachdem, worauf sich die neue Begründung bezieht. H.M.: grds. zulässig, und zwar wegen des Untersuchungsgrundsatzes des 86 VwGO: Das VG hat den angefochtenen VA unter allen tatsächlichen und rechtlichen Gründen zu prüfen und auch dann als rechtmäßig zu bestätigen, wenn er sich auf andere als die von der Behörde vorgetragenen Gründe stützen lässt. Dagegen könnte 114 S. 2 VwGO sprechen, der nur das Nachschieben von Ermessenerwägungen, nicht aber das Nachschieben einer neuen Begründung zulässt. Aber: Man wird 114 S. 2 VwGO so interpretieren müssen, dass er sogar und nicht nur das Nachschieben von Ermessenerwägungen zulässt. Diese Auslegung entspricht auch der Gesetzesbegründung (vgl. ausführlich Kopp/Ramsauer, VwGO, 45 Rn. 18 ff). Ausnahmen: o o Auswechseln der Begründung ist gesetzlich untersagt Durch das Nachschieben träte eine Wesensänderung des VA ein (Grenzen der Umdeutung 47 VwVfG; Beispiel: Umdeutung der fristlosen Entlassung eines Probebeamten in eine fristgemäße). Dies kann z.b. geschehen durch: völlige Auswechslung der Begründung, das erst nachträglich erstmals ausgeübte Ermessen,

2 das Austauschen des Bezugsgegenstandes des VA (Beispiel: Baugenehmigung bezieht sich auf anderes Grundstück), Umwandlung einer gebundenen Entscheidung in eine Ermessensentscheidung (Beachte: Der umgekehrte Fall, also die Umwandlung einer Ermessensentscheidung in eine gebundene Entscheidung, ist umstritten: Für die Zulässigkeit spricht, dass hier nicht die komplette Ermessensentscheidung der Behörde ersetzt wird, denn die Behörde müsste bei Vorliegen der Voraussetzungen den ursprünglich aus Ermessenserwägungen erlassenen VA sowieso erlassen). Hier: Anstelle der von der Behörde herangezogenen Ermessensvorschriften ( 48, 49 VwVfG) soll eine zwingende Vorschrift ( 15 II GastG) angewandt, d.h. eine Ermessensentscheidung in eine gebundene Entscheidung umgewandelt werden. Das ist möglich, da es sich beide Male um einen Widerruf handelt (keine völlig neue Rechtsgrundlage) und nicht das Ermessen nachträglich erstmals ausgeübt wird (Hier ist indes auch die andere Ansicht gut vertretbar, denn man könnte sagen, dass die Umwandlung einer Ermessensentscheidung in eine gebundene Entscheidung eine Wesensänderung darstellt. In diesem Fall müßte dann aber hilfsgutachtlich weitergeprüft werden!) Die Ermächtigungsgrundlage für den Widerruf ist daher hier 15 II GastG. II. Formelle Rechtmäßigkeit 1. Zuständigkeit Exkurs zur Zuständigkeit a) Sachlich: Die sachliche Zuständigkeit bezieht sich auf die der Behörde zugewiesenen Sachaufgaben, d.h. welche konkreten sachlichen Aufgaben und Befugnisse hat welche Verwaltungsstelle wahrzunehmen? (z.b. Bau-, Schul-, Gewerbeangelegenheiten) Unterscheide dabei: Verbandskompetenz: Welcher Verwaltungsträger ist zuständig, d.h. Stadt, Kreis, Land, Bund? Organ-/ Behördenkompetenz: Welches Organ dieses Verwaltungsträgers ist zuständig, d.h. Stadtverwaltung oder Gemeinderat; Bundestag oder Bundesregierung? b) Örtlich: Die örtliche Zuständigkeit betrifft den räumlichen Tätigkeitsbereich der Behörde, d.h. in welchem räumlichen Bereich eine sachlich zuständige Stelle tätig werden darf und auf welche Personen und Sachen sich die Zuständigkeit erstreckt. Beispiel: Stadtverwaltung der Stadt X oder der Stadt Y zuständig? c) Instanziell: Die instanzielle Zuständigkeit stellt auf den mehrstufigen Behördenaufbau ab und regelt die Frage, ob und unter welchen Voraussetzungen die übergeordnete Behörde zur Entscheidung befugt ist (z.b. für das Widerspruchsverfahren). Anders ausgedrückt: Welche von den verschiedenen Ebenen einer Behörde eines Verwaltungsträgers ist zuständig? Beispiel: Landesfinanzministerium, Oberfinanzdirektion oder Finanzamt (alles Landesbehörden).

3 d) Funktionell: Die funktionelle Zuständigkeit ordnet an, dass gewisse Verwaltungsaufgaben innerhalb einer zuständigen Behörde durch bestimmte Organwalter, etwa den Behördenleiter selbst (z.b. im Polizeirecht bei erheblichen Grundrechtseingriffen), zu erledigen sind. Vorsicht: Gesetze (insbesondere Bundesgesetze) verwenden häufig bloße Funktionsbezeichnungen (z.b.: Bauaufsichtsbehörde, Straßenverkehrsbehörde, Standesamt, Ordnungsamt etc.). Dann ist die wirkliche Behörde meist in einer landesrechtlichen ZuständigkeitsVO (Beispiel: BauGB-ZVO, BImSchG-ZVO etc.) zu finden oder auch in der LBauO (Bauaufsichtsbehörde). Hinweis: In einer Klausur ist in der Regel (wenn überhaupt) nur auf die sachliche und die örtliche Zuständigkeit einzugehen. Hier: a) Sachliche Zuständigkeit: Nach 1 GastVO ist die Stadtverwaltung einer kreisfreien Stadt, die hier gehandelt hat, grundsätzlich die zuständige Behörde (für diese Frage ist der Ort unerheblich: jede Stadtverwaltung, aber keine Kreisverwaltung, ist sachlich zuständig) a) Örtliche Zuständigkeit: 2 GastVO: nicht einschlägig Daher: allgemeine Vorschrift über die örtliche Zuständigkeit ( 3 VwVfG) anwendbar: Abs. 1 Nr. 1 o Gaststättenerlaubnis bezieht sich nicht auf ein Grundstück (-) o Ortsgebundenes Recht: Beziehung des VA zu einer bestimmten Örtlichkeit als wesentlicher Inhalt des Rechts? (-), denn wie sich aus 4 I Nr. 1 GastG ergibt hängt ihre Erteilung zunächst von der persönlichen Zuverlässigkeit des Antragstellers ab, bezieht sich also auf eine Person (personengebunden) und nicht auf einen bestimmten Ort. Abs. 1 Nr. 2 o Unternehmen: unabhängig von der Rechtsform, wohl (+) o Zumindest aber: Ausübung eines Berufes (+) Bezirk, in dem Beruf ausgeübt, Unternehmen betrieben werden soll. Hier: Die Gaststätte des B liegt nicht (mehr) im Bezirk der kreisfreien Stadt Trier, sondern in der verbandsfreien Nachbargemeinde im Kreis Trier-Saarburg Stadtverwaltung Trier örtlich unzuständig! Abs. 1 Nr. 3 und 4 dürfen nicht mehr angesprochen werden, da Nr. 2 einschlägig ist 3 I VwVfG ist immer in numerischer Reihenfolge zu prüfen! Abs. 3: Änderung der Zuständigkeit im Verlauf des Verwaltungsverfahrens, da das Grundstück seit einer vor drei Jahren durchgeführten Gebietsänderung nicht mehr zur Stadt Trier gehört? (-), denn es liegt im Laufe des auf Aufhebung der Gaststättenerlaubnis gerichteten Verwaltungsverfahrens keine Änderung der Zuständigkeiten vor: Erteilung und Aufhebung bilden selbständige Verwaltungsverfahren i.s.d. 9 VwVfG! Außerdem fehlt es an der nach 3 III VwVfG erforderlichen Zustimmung der Gemeindeverwaltung der Nachbargemeinde. Widerruf der Gaststättenerlaubnis wegen fehlender örtlicher Zuständigkeit der Stadtverwaltung Trier formell rechtswidrig. Eine Heilung nach 45 I VwVfG ist bei Zuständigkeitsfehlern nicht vorgesehen. Ob der Fehler nach 46 VwVfG unbeachtlich ist, kann an dieser Stelle noch dahinstehen, da 46 VwVfG nicht die Frage der Rechtmäßigkeit oder Rechtswidrigkeit des VA regelt,

4 sondern nur einen etwaigen Aufhebungsanspruch des Betroffenen ausschließt (siehe zu 46 VwVfG weiter unten). 2. Verfahren Eine Anhörung des B nach 28 I VwVfG ist erfolgt. Die Begründung entspricht dem 39 I 1, 2 VwVfG. Sie enthält die wesentlichen tatsächlichen Gründe und die gesetzlichen Vorschriften, also die rechtlichen Gründe. Ob sie zutreffen, ist für 39 VwVfG unerheblich. 3. Form Keine Anhaltspunkte. Widerruf formell rechtswidrig. III. Materielle Rechtmäßigkeit 1. Voraussetzungen des 15 II GastG Gaststättenerlaubnis ursprünglich rechtmäßig (+), insbesondere war die Stadt Trier ursprünglich für die Erteilung der Erlaubnis zuständig (für die Frage, nach welcher Norm sich die Aufhebung richtet, wäre 46 VwVfG ohne Bedeutung). Nachträglicher Versagungsgrund nach 4 I Nr. 1 GastG? Unzuverlässigkeit (unzuverlässig ist, wer aufgrund von Tatsachen keine Gewähr dafür bietet, sein Gewerbe in Zukunft ordnungsgemäß auszuüben; gewerbeabhängige Prognoseentscheidung) Hier hat B Speisen mit verdorbenen Zutaten serviert und wurde deshalb vom AG Trier rechtskräftig zu einer Geldstrafe in Höhe von verurteilt Er hat damit Vorschriften des Lebensmittelrechts nicht beachtet und es ist auch in Zukunft zu befürchten, dass er diese nicht einhalten wird (+) 2. Rechtsfolge Es handelt sich um eine gebundene Entscheidung ( Erlaubnis ist zu widerrufen, wenn... ), d.h. die Behörde musste die Gaststättenerlaubnis widerrufen, so dass der Widerruf materiell rechtmäßig ist. IV. Ausschluss des Aufhebungsanspruchs wegen eines bloß formellen Fehlers (örtliche Unzuständigkeit) nach 46 VwVfG 1. Voraussetzungen des 46 VwVfG: a) Verletzung von Vorschriften über Verfahren, Form, örtliche Zuständigkeit Hier: örtliche Zuständigkeit (+), siehe oben b) Keine Nichtigkeit des Verwaltungsaktes nach 44 VwVfG

5 Exkurs: Wirksamkeit und Nichtigkeit von Verwaltungsakten a) Wichtig: Aus 43 II, III VwVfG ergibt sich, dass ein VA nur dann unwirksam ist, wenn er nichtig ist, sich erledigt hat oder aufgehoben worden ist. Auch der rechtswidrige VA wird nach 43 I VwVfG zu dem Zeitpunkt wirksam, in dem er dem Betroffenen bekannt gegeben wird. b) Die Nichtigkeit eines Verwaltungsaktes ist die gravierendste Fehlerfolge beim Verwaltungsakt. Sie bewirkt, dass der Verwaltungsakt unwirksam ist ( 43 III VwVfG) und deswegen keine Rechtswirkungen erzeugt, v.a. nicht zu befolgen ist. Die Verwaltung kann einen nichtigen Verwaltungsakt auch nicht zwangsweise durchsetzen, d.h. vollstrecken. Die Nichtigkeit des Verwaltungsaktes ist allgemein (speziellere Normen sind z.b. 11 BBG und 8 BRRG) in 44 VwVfG geregelt. Dieser ist in der Klausur wie folgt zu prüfen: (1) Untersuchung des Verwaltungsaktes unter Zugrundelegung des Absatzes 2: Hier findet sich eine abschließende Aufzählung von Sonderfällen, in denen der Verwaltungsakt stets nichtig ist (absolute Nichtigkeitsgründe; Positivkatalog). (2) Prüfung des Absatzes 3: Aufzählung von Fehlern, die für sich genommen nie zur Nichtigkeit führen (Negativkatalog). (3) Prüfung des Absatzes 1: Diese auf der sog. Evidenztheorie beruhende Vorschrift stellt auf die besondere Schwere des Fehlers und die Offenkundigkeit (= Evidenz) dieses Fehlers ab. Hier ist also zunächst ein Fehler festzustellen (Rechtswidrigkeit des VA). Dann ist die besondere Schwere zu überprüfen, die v.a. dann gegeben ist, wenn tragende Verfassungsprinzipien verletzt sind oder ein Widerspruch zu den der Rechtsordnung immanenten Wertvorstellungen vorliegt. Zuletzt ist dann auf die Offenkundigkeit einzugehen, hier muss der Fehler ohne weiteres ersichtlich sein, er muss sich also förmlich aufdrängen (z.b.: Unbestimmtheit des VA). Die Prüfungsreihenfolge weicht also von der Reihenfolge der Absätze im Gesetz ab. Prozessuales: Die Nichtigkeit eines Verwaltungsaktes kann mittels Feststellungsklage nach 43 I, 3. Var. VwGO geltend gemacht werden (Nichtigkeitsfeststellungsklage). Um den Bürger nicht mit der oft schwierigen Abgrenzung zwischen nichtigem VA ( Feststellungsklage) und bloß rechtswidrigem VA ( Anfechtungsklage) zu belasten, wird auch die Anfechtungsklage als statthafter Rechtsbehelf gegen den nichtigen VA angesehen, nach a.a. ist sie auf eine Feststellungsklage umzustellen. Des Weiteren besteht die Möglichkeit eines Antrages auf Feststellung der Nichtigkeit nach 44 V VwVfG bei der Behörde selbst. Dieser Antrag ist keine Voraussetzung für die Erhebung der Feststellungsklage nach 43 I, 3. Hier: Nichtigkeit nach 44 II Nr. 3 VwVfG wegen mangelnder örtlicher Zuständigkeit? (-), da kein Handeln außerhalb der Zuständigkeit nach 3 I Nr. 1 VwVfG, sondern Handeln außerhalb der Zuständigkeit von 3 I Nr. 2 VwVfG (siehe oben) 44 II Nr. 3 VwVfG (-). Keine Nichtigkeit nach 44 III Nr. 1 VwVfG wegen mangelnder örtlicher Zuständigkeit (+). 44 I VwVfG: Kommt hier offensichtlich nicht in Betracht, da Zuständigkeitsfehler bereits abschließend durch 44 II, III VwVfG geregelt. VA nicht nach 44 VwVfG nichtig.

6 c) Offensichtlich keine Beeinflussung der Entscheidung in der Sache Frühere Fassung des 46 VwVfG (bis 1996):... wenn keine andere Entscheidung in der Sache hätte getroffen werden können. Das hieß, dass Fehler nur bei gebundenen Entscheidungen der Verwaltung (und nach h.m. auch bei einer Ermessensreduktion auf Null) unbeachtlich sein konnten, bei Ermessensentscheidungen waren die Fehler dagegen immer beachtlich. Heutige Fassung (seit 1996): Es ist auf die Kausalität des Fehlers für die Entscheidung abzustellen. Damit sind die Fehler auch bei solchen Ermessensentscheidungen unbeachtlich, bei denen die Behörde bei Vermeidung der Form- und Verfahrensfehler im Ergebnis dieselbe materiell rechtmäßige Entscheidung getroffen hätte. Hier: 15 II GastG ist ein gebundener VA, der erlassen werden musste. Daher ist der Fehler unbeachtlich, denn er war nicht kausal für die Entscheidung der Stadt Trier. 2. Rechtsfolge Ausschluss des Aufhebungsanspruchs V. Ergebnis Der Widerruf der Gaststättenerlaubnis nach 15 II GastG ist zwar formell rechtswidrig, B kann seine Aufhebung wegen der Vorschrift des 46 VwVfG jedoch nicht gerichtlich bzw. im Widerspruchsverfahren durchsetzen.