Der Hauptausschuss hat in seiner oben bezeichneten Sitzung Folgendes beschlossen:

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1 Senatsverwaltung für Bildung, Berlin, den Jugend und Wissenschaft Tel.: (9227) II B egov - Fax: (9227) kay.hansen@senbjw.berlin.de An den Vorsitzenden des Hauptausschusses über den Präsidenten des Abgeordnetenhauses von Berlin über Senatskanzlei G Sen Entwicklung eines einheitlichen IT-Systems für die Berliner Schulen Übermittlung der hauseigenen Stellungnahme zur Prüfungsmitteilung des Rechnungshofes 67. Sitzung des Hauptausschusses vom 15. Oktober Rote Nr H und 0820 I - Ansatz des abgelaufenen Haushaltsjahres: Ansatz des laufenden Haushaltsjahres: Ansatz des kommenden Haushaltsjahres Ist des abgelaufenen Haushaltsjahres: Verfügungsbeschränkungen: Aktuelles Ist Gesamtkosten: Der Hauptausschuss hat in seiner oben bezeichneten Sitzung Folgendes beschlossen: SenBildJugWiss wird gebeten, dem Hauptausschuss zur nächsten Sitzung am die hauseigene Stellungnahme zur Prüfungsmitteilung des Rechnungshofes vorzulegen. Anliegend wird die hauseigene Stellungnahme zur Prüfungsmitteilung des Rechnungshofes vom übersandt. Eine Antwort des Rechnungshofes zu ggf. noch offenen Fragestellungen liegt bislang nicht vor, so dass der Abschluss des Schriftwechsels noch nicht festgestellt werden kann. In Vertretung Mark Rackles Senatsverwaltung für Bildung, Jugend und Wissenschaft

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3 Senatsverwaltung für Bildung, Jugend und Wissenschaft Bernhard-Weiß-Str Berlin-Mitte u+ salexanderplatz Senatsverwaltung für Bildung, Jugend und Wissenschaft Bernhard-Weiß-Str. 6 D Berlin Rechnungshof von Berlin An der Urania Berlin Bearbeiter/in: Hr. Wilmes / Hr. Rademacher Gesch. Z.: ZS C/ ZS Ltr (bei Antwort bitte angeben) Dienstgebäude Bernhard-Weiß-Str Berlin Zimmer: 03 B 27 Telefon intern: Telefon Amt: FAX: FAX (persönlich): zsc@senbjw.berlin.de Datum: Stellungnahm e zur Prüfungsm itteilung des Rechnungshofes v on Berlin zur Prüfung des IT-Projektes egov ernm ent@school Geschäftszeichen: IIIB /2012, 01. April 2014 / Ihr Schreiben vom 09. April 2014 Sehr geehrter Herr Koch, sehr geehrte Damen und Herren, zunächst darf ich mich ausdrücklich für die gewährte Fristverlängerung bedanken. Zu Ihrer Prüfungsmitteilung erhalten Sie die nachstehende Stellungnahme: Bevor ich auf die von Ihnen genannten Beanstandungen eingehe, darf ich zwei grundsätzliche Vorgehensparameter darstellen, die für die Projekt- und Handlungsverantwortlichen beachtlich waren: a) IT-Plattform Das wesentliche Ziel des Projektes egovernment@school war die Schaffung einer IT- Plattform zur Unterstützung der administrativen und edukativen Prozesse in den etwa 700 öffentlichen Schulen des Landes Berlin. Diese Plattform umfasst heute IT-Infrastruktur, IT- Dienste und IT-Verfahren. Der eigenständige Aufbau der Plattform in Orientierung an Good Practice Beispielen und unter Nutzung von Standardtechnologien - war notwendig, da das Land Berlin (einschl. des IT-Landesdienstleisters) zum Projektstart (2009) und auch gegenwärtig über keine standardisierten Angebote oder Lösungen in diesem Kontext verfügte oder verfügt.

4 Der operative Aufbau der IT-Plattform erfolgte in enger Abstimmung mit dem ITDZ unter weitgehender Nutzung von geeigneten Grunddienstleistungen, Rahmenverträgen etc. Die Übernahme der Rolle eines Generalunternehmers durch das ITDZ ist seit längerem vorgesehen und ausführlich vorbesprochen, jedoch - im Wesentlichen aufgrund von nicht abgeschlossenen Reorganisationsmaßnahmen der Dienstleisters - nicht umgesetzt worden. b) Risikomanagement Während der gesamten Projektdauer bis Juni 2013 und der sich korrespondierend aufbauenden Betriebsphasen wurden fortwährend Risiken erfasst und bewertet. Dabei wurde nach Projektrisiken, Produktrisiken und Prozessrisiken unterschieden. Als ein Projektrisiko wurde dabei frühzeitig die im Projektmanagementhandbuch Version (April 2007) beschriebene Phasenstruktur selbst identifiziert, da sie eine zu starke Verengung auf ein isoliertes Vorgehen beim Aufbau eines Einzelverfahrens darstellt. Das in dem Handbuch beschriebene statische Phasenmodell (Projekt initialisieren, Projekt durchführen und Projekt abschließen) wurde als in dieser sequentiellen Form für den Aufbau einer modularen Plattform nicht nutzbar gesehen. Als Reaktion auf identifizierte und insbesondere nach Kriterien der IT-Sicherheit nicht tragbare Ausgangsbefunde der vorhandenen Schulinfrastruktur wurde also eine iterative Vorgehensweise für unterschiedliche Komponenten (Module) der IT-Plattform verfolgt. Der kontinuierliche Anpassungsprozess der Komponenten an das zunächst vollkommen heterogene Schulsystem in Berlin sollte durch ein begleitend aufzubauendes Anforderungsmanagement gesteuert werden. Um Produktrisiken zu minimieren, wurde durchgängig auf Standardkomponenten gesetzt. Nur in Ausnahmefällen wurde individuelle Umsetzungen (z.b. Berliner Masken für Magellan) beauftragt, um die Usability für Nutzer/innen zu erhöhen. Durch die konsequente Nutzung von Standardkomponenten konnten Fehlinvestitionen in Eigenentwicklungen, die in anderen Bundesländern vielfach erfolgten, vermieden werden. Leider verfügte das Land Berlin über keine passenden standardisierten Produkte, die von dem Projekt genutzt werden konnten. In der Folge mussten insbesondere komplexere Leistungen über eigene Vergabeverfahren beschafft werden. Die Durchführung dieser Verfahren benötigte im Übrigen häufig weniger Zeit, als die Auflieferung eines unverbindlichen Angebotsschreibens durch den IT-Dienstleister. Auch diese Vorgehensweise trug zu einer Risikoreduzierung bei, verursachte allerdings auch neue Risiken im Vergabebereich, die jeweils abgewogen wurden. Das Prozessrisiko für die abzubildenden Fachprozesse des Berliner Schulsystems wurde durch die Erstellung einer umfassenden Prozesslandkarte minimiert. Diese ordnet den IT- Systemen die zu unterstützenden organisatorischen Prozessen zu. Dadurch konnten die wesentlichen Anforderungen abgedeckt und schulspezifische Erfordernisse können dann im Rahmen des Anforderungsmanagements gelöst werden. Das Einführungsrisiko sollte durch eine Fokussierung auf die etwa 350 Grundschulen minimiert werden. Für diese Schulform wurde die Bereitstellung einer gut funktionierenden und sicheren Plattform mit einem hohen Nutzen bewertet. Prozessrisiken für die IT-Prozesse im Bereich Betrieb und Support sollten zunächst durch die Beteiligung am landesweiten IT-Servicemanagement-Projekt des ITDZ minimiert werden. Aufgrund der Verzögerung dieses Projekts erfolgte eine eigenständige Orientierung am ITIL- Standard beim Aufbau des Schulservicezentrums SSZB, wo auch eine entsprechendes Ticket- System zum Einsatz kommt. Seite 2 von 7

5 Zu Ihren Beanstandungen im Einzelnen: A. Beanstandung Nr. 2 Der Rechnungshof beanstandet, dass die Senatsverwaltung für die Hauptuntersuchung und die Realisierung des Projektes keinen Projektauftrag erstellt hat. Antwort Beanstandung Nr. 2: Die Senatsverwaltung hat für den Projektstart einen ausführlichen Projektauftrag anhand des Musters der Senatsverwaltung für Inneres und Sport erarbeitet. In der Präambel wird darauf verwiesen, dass für weitere Projektphasen die Beauftragung durch die Hausleitung eingeholt wird. Es ist zutreffend, dass für die hausinterne Beauftragung der Hauptuntersuchung und der Realisierung des Projektes nicht die formularmäßige Dokumentation erfolgte. Gleichwohl sind sämtliche Phasen des Projektes de Facto hausintern beauftragt worden. Zu erkennen ist dies durch die Berichte an das Parlament, z.b. in der Roten Nummer 0576 C informiert die Senatsverwaltung unter Nr. 1.4 sowie 2 den Hauptausschuss über die Beauftragung der Hauptuntersuchung, der Realisierung und der weiteren Vorgehensweise. Zudem wurde ein umfassender Bericht zu den Ergebnissen der Voruntersuchung abgegeben. Sämtliche Berichte und Darstellungen gegenüber dem Parlament wurden von der Hausleitung gezeichnet und freigegeben. Eine Auftragserteilung liegt demnach zwar nicht in der vom Projektmanagementhandbuch empfohlenen Form vor, erfolgte jedoch substantiell durch entsprechende Dokumente, Vorlagen und dokumentierte Entscheidungen der Hausleitung sowie der Projektgremien. B. Beanstandung Nr. 3.1 Der Rechnungshof beanstandet, dass der Anforderungskatalog der Senatsverwaltung den vorgeschriebenen Anforderungen an einen Voruntersuchungsbericht nicht genügt und insbesondere weder eine Wirtschaftlichkeitsuntersuchung noch eine Risikoabschätzung erstellt wurden. Antwort Beanstandung Nr. 3.1: Grundsätzlich wird die Forderung geteilt, dass zum Start eines Projektes u.a. die Wirtschaftlichkeit, die Risiken und auch die Finanzierung geprüft / abgesichert werden müssen. Die Vorgehensweise zur Schaffung einer IT-Plattform und besonders das damit verbundene Ausgabenvolumen bedürfen einer umfassenden Analyse. Aus diesem Grunde wurde bereits während der Vorphase (Voruntersuchung) mit der Entwicklung eine Wirtschaftlichkeitsbetrachtung (WiBe) begonnen; gleiches gilt für die Finanzierung. Die WiBe trennt in die Betrachtungsfelder monetär und erweiterte Wirtschaftlichkeit (qualitative Bewertung). Die durchzuführenden haushaltswirksamen Investitionen und die anfallenden nicht haushaltswirksamen Opportunitätskosen für u. a. Schulung und Einarbeitung lassen sich nicht innerhalb weniger Jahre monetär amortisieren. Vielmehr zeigen die qualitative Bewertung im Bereich Strategie und externe Effekte hohe Nutzwerte. Ausgehend von dieser Erkenntnis wurde der monetäre Teil der WiBe im ersten Schritt insbesondere zur haushaltswirksamen Kostenplanung genutzt (siehe o.g. Rote Nummer). Im weiteren Seite 3 von 7

6 Projektverlauf wurden die Werte kontinuierlich fortgeschrieben (siehe z.b. Ergebnisse aus Interessenbekundungs- und Vergabeverfahren). Die Erkenntnisse aus der WiBe wurden für die weitere Kostenplanung / Finanzierung (und der damit einhergehenden Risiken) herangezogen. Ein Bericht zur Voruntersuchung, eine Wirtschaftlichkeitsbetrachtung sowie eine Risikoabschätzung liegen vor. C. Beanstandung Nr. 3/3.2.1 Der Rechnungshof beanstandet, dass die Senatsverwaltung noch nicht alle IT-Konzepte erstellt hat und die erarbeiteten IT-Konzepte lediglich im Entwurf vorliegen. Antwort Beanstandung Nr : In der von Ihnen zitierten Anlage 1 zum Projektmanagementhandbuch werden der Phase Hauptuntersuchung beispielsweise die Konzepte zur Schulung, zum Testen, zum Betrieb und zur Datenmigration zugeordnet. Es ist zutreffend, dass die förmliche Finalisierung der Konzepte nicht erfolgte. Aus Sicht der Projektverantwortlichen lag die Einschätzung vor, nur in fortschreibungsfähigen offenen Konzepten die erforderliche Flexibilität zu erhalten, um z.b. die wesentlichen Komponenten der IT- Plattform zu benennen und daraus die Konzepte zu erstellen sowie anhand der jeweiligen Anforderungen fortzuschreiben. So wurde beispielsweise ein umfassendes Testkonzept in der Realisierungsphase (zur Softwarebeschaffung) erstellt, um dezidiert auf die jeweils geforderten Voraussetzungen eingehen zu können. Gleiches gilt beispielsweise für das Migrationskonzept. Nur wenn die individuellen schulischen Voraussetzungen bekannt sind sowie die jeweilige Zielumgebung, kann eine Migration sinnvoll dokumentiert werden. Daraus ergibt sich, dass eine Finalisierung des Konzeptes erst zu einem sehr späten Zeitpunkt erfolgen kann. Mit dem ITDZ wird in vielen Fällen seit mehreren Jahren um das Thema Betrieb gerungen. Der Zeitpunkt für die Vorlage eines finalen Betriebskonzeptes kann deshalb auch derzeit nicht abschließend beantwortet werden. Die erforderlichen Konzepte liegen soweit dies operational möglich ist - vor. Die jeweilige Version entspricht dem Umsetzungsstand des gewählten Vorgehensmodells. Beanstandung Nr Der Rechnungshof beanstandet die Versäumnisse der Senatsverwaltung. Er erwartet, dass sie eine Risikoanalyse durchführt, ein verfahrensspezifisches Sicherheitskonzept für das Berliner Schulmanagement (BSM) erstellt und darauf hinwirkt, dass die regionalen IT-Sicherheits- und Datenschutzbeauftragten prüfen, ob in den Schulen weitergehende Risikoanalysen durchgeführt und ggf. hieraus Maßnahmen abgeleitet werden müssen. Antwort Beanstandung Nr : Alle Lieferanten für Komponenten der IT-Plattform haben sich zur Einhaltung der einschlägigen Normen für die IT-Sicherheit verpflichtet. Da es sich bei diesen Komponenten um Standards handelt, die auch in anderen Bundesländern genutzt werden, wurde der Analyseschwerpunkt auf die Infrastruktur gelegt. Im zweiten Schritt erfolgt die Prüfung der IT-Fachverfahren, die sich jedoch auf den Einsatz von Standardsoftware für das dezentrale Schulmanagement beschränken. Seite 4 von 7

7 Die Senatsverwaltung hat das Konzept für regionale IT-Sicherheits- und Datenschutzbeauftragten entworfen und umgesetzt. Die betreffenden Personen nehmen die Prüfungen schrittweise vor und berichten über den einschlägigen Sicherheitsbericht über den Fortschritt. Die geforderten Analysen sind somit Teil des täglichen Betriebs und werden sukzessive vorgenommen. Für die Phase des Aufbaus komplexerer IT-Verfahren für zentrale Zwecke (Schulsystemmanagement) würde das verfahrenspezifische Sicherheitskonzept entsprechend weiterentwickelt werden. D. Beanstandung Nr Der Rechnungshof beanstandet, dass die Senatsverwaltung durch einen Vergabefehler einen Schaden für das Land Berlin von EURO verursacht hat. Antwort Beanstandung Nr : In Ihrer Begründung für die Beanstandung verweisen Sie auf den 4 EG Abs. 4 VOL/A. Dieser lautet: Wird eine Rahmenvereinbarung mit mehreren Unternehmen geschlossen, so müssen mindestens drei Unternehmen beteiligt sein, sofern eine ausreichend große Anzahl von Unternehmen die Eignungskriterien und eine ausreichend große Anzahl von zulässigen Angeboten die Zuschlagskriterien erfüllt. Im durchgeführten Vergabeverfahren traf dies nicht zu. Vielmehr hat die Senatsverwaltung eine Vielzahl von Schulvertreter/innen (rd. 100 Personen) eingebunden, um die Angebote sowie die angebotene Software zu prüfen. Im Rahmen dieser Evaluation stellte sich heraus, dass nur die mit einem Zuschlag versehenen Angebote je Los die Anforderungen erfüllten. Die Vergabekammer lehnte die Rüge ohne inhaltliche Prüfung - aufgrund eines zweifelsfrei vorliegenden Fristversäumnisses ab. Das Kammergericht nahm ohne ersichtlichen Grund eine erneute Prüfung vor. Da für den Kläger auch bei einem abweisenden Urteil des Kammergerichtes noch eine Klage am Landgericht möglich gewesen wäre, erfolgt eine Risikoabwägung. Die bisherige juristische Auseinandersetzung hatte bereits eine Verzögerung von etwa 6 Monaten verursacht. Um eine dauerhafte Blockierung des Projektes zu vermeiden, wurde einem Vergleich zugestimmt. Alternative Handlungsszenarien wären eine weitere juristische Auseinandersetzung mit einem unklaren Ausgang sowie einem weiteren Projektverzug oder eine Aufhebung des Vergabeverfahrens und einem Neustart gewesen. Letzteres Vorgehen hätte einen Verzug von 12 Monaten mit ungewissem Ausgang verursacht. Durch die vorgeschriebene Bekanntmachung des Vergabeergebnisses waren die Preise der obsiegenden Wettbewerber bekannt, so dass diese sofern sie keinen Zuschlag erhalten würden eine unzulässige Wettbewerbsverzerrung rügen könnten. Es liegt demnach kein Vergabefehler vor, wohl aber eine veränderte Beurteilung von rechtlichen Abwägungsprozessen durch einschlägige Gerichtsurteile. E. Beanstandung Nr Der Rechnungshof beanstandet die nicht sachgerechte Änderung der Einführungsstrategie. Er beanstandet außerdem, dass die Senatsverwaltung das initiale Projekt gegenüber dem Hauptausschuss für beendet erklärt hat, ohne darauf hingewiesen zu haben, dass sich die Realisierung des Projektes gegenüber der Projektplanung erheblich verzögert. Seite 5 von 7

8 Der Rechnungshof erwartet, dass die Evaluation termingerecht durchgeführt, die Komplexität reduziert und der Projektauftrag, die IT-Konzepte und die Einführungsstrategie fortgeschrieben werden. Antwort Beanstandung Nr : Die Änderung der Einführungsstrategie erfolgte unter vordringlicher schulfachlicher Betrachtung. Die damalige Hausleitung hatte in Abwägung der Argumente zwischen dem Fortführen nach dem ursprünglichen Vorgehen und den schulfachlich sowie schulorganisatorisch nunmehr anders auszurichtenden Vorgehen zu entscheiden. In der Umsetzung sollte ursprünglich mit den Grundschulen begonnen werden, da diese aus IT-Sicht - eine geringe Komplexität aufweisen, ein hoher organisatorischer Nutzen und ein operativer Erkenntnisgewinn erzielbar gewesen wäre und die hier festgestellte fehlende Grundversorgung schnell hätte beseitigt werden können. Stattdessen sollten die aus IT-Sicht komplexen und bereits technisch gut versorgten Gymnasien und berufsbildenden Schulen vorzogen werden. Das initiale Projekt wurde gegenüber dem Hauptausschuss für beendet erklärt, weil für die fortfolgenden Haushaltsjahre keine weiteren Projektmittel zur Verfügung standen. Diese Einschätzung war unter Berücksichtigung der nachgehenden Aktivitäten und des Vorhabenverlaufs in der Tat zu eng interpretiert. Im Rahmen einer internen Steuerungsrunde wurden - die förmliche Projektorganisation (Abstimm- und Entscheidungsinstanz) ersetzend - die Hausleitung sowie die betroffenen Schulabteilungen umfassend anhand von Wochenberichten zum jeweiligen Sachstand informiert. Für den beabsichtigten Fortgang des Vorhabens egovernment@school ist geplant, die förmliche Projektstruktur einschließlich der Einrichtung der Projektgremien nach den einschlägigen Berliner Regularien wieder aufzugreifen bzw. wieder einzurichten. F. Beanstandung Nr Der Rechnungshof beanstandet die nicht dem Projekthandbuch entsprechende Änderung einschließlich der Aufgabe der Projektorganisation. Er erwartet, dass das Projekt nach den Vorgaben des Projekthandbuches fortgesetzt wird. Antwort Beanstandung Nr : Wie bereits dargestellt, besteht die Absicht, das Projekt egovernment@school nach Vorliegen der Entscheidungen zur Neuausrichtung, entsprechend den Berliner Regularien für die Projektarbeit wieder aufzusetzen. G. Beanstandung Nr Der Rechnungshof beanstandet, dass Controlling und Qualitätssicherung durch die Senatsverwaltung weitgehend nicht stattgefunden haben. Er erwartet von ihr künftig ein sachgerechtes Controlling und Qualitätssicherungs-Management. Antwort Beanstandung Nr : In der Antwort zur lit. F wird auf ein wöchentliches Berichtswesen hingewiesen. Zu diesem Zwecke wurde ein Analyse-Werkzeug (auf OpenSource-Basis) eingeführt. Seite 6 von 7

9 Im Rahmen der Produktevaluation haben umfangreiche Tests stattgefunden, die durch eine Vielzahl von Schulvertreter/innen begleitet wurden. Durch Vor-Ort Begehungen in den Schulen erfolgten umfassende Prüfungen und Bestandsaufnahmen. Die Auslieferung bzw. der Anschluss an die IT-Plattform setzt einen mehrstufigen Prüfprozess voraus, der die erforderliche Qualität sicherstellt. Insgesamt wurde eine Vielzahl an Maßnahmen zur Qualitätssicherung und zum Controlling initiiert, insoweit wird die Einschätzung nicht geteilt, dass diese nicht im sachgerechten Umfang erfolgt sind. H. Beanstandung Nr Der Rechnungshof beanstandet, dass die Senatsverwaltung die Wirtschaftlichkeit nicht vor Beginn des IT-Projektes (exante) untersucht und auf dieser Basis fortgeschrieben hat. Antwort Beanstandung Nr : Siehe lit. B. I. Beanstandung Nr Der Rechnungshof beanstandet, dass die Senatsverwaltung angesichts der Verzögerung des IT- Projektes wegen frühzeitiger Beschaffung von Hard- und Software erhebliche finanzielle Nachteile verursacht hat. Er erwartet, dass die Senatsverwaltung die Planung zum Einsatz der APC überprüft und Nachschulungen zeitnah durchführt, um weitere finanzielle Nachteile zu vermeiden. Der Rechnungshof erwartet einen weiteren Aufwand für noch durchzuführende Schulungsmaßnahmen. Antwort Beanstandung Nr : Mit der beabsichtigten veränderten Ausrichtung und dem Neuaufsetzen des Projektes werden die beanstandeten Sachverhalte überprüft und bewertet. Dabei wird ausdrücklich auch berücksichtigt, bereits getätigte Aufwendungen und Ausgaben weiterhin nutzbar zu machen. Nicht gänzlich auszuschließen ist, dass durch ein verändertes Vorgehenskonzept neue und zusätzliche Schulungs- und Qualifizierungsbedarfe entstehen. Mit freundlichen Grüßen Im Auftrag Rademacher Seite 7 von 7