Examensrepetitorium. Öffentliches Recht I Lösungsskizze Fall 13 - Der Vertrag von Lissabon -

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1 Prof. Dr. Werner Heun WS 2008/2009 Examensrepetitorium Öffentliches Recht I Lösungsskizze Fall 13 - Der Vertrag von Lissabon - Frage 1: Wie kann die Hinterlegung der Ratifikationsurkunde vorläufig verhindert werden? Vorüberlegung: Die Frage zielt auf vorläufigen Rechtsschutz vor dem Verfassungsgericht, um so eine völkerrechtliche Bindung zu vermeiden. Hier sind die Besonderheiten des verfassungsrechtlichen Verfahrens zu beachten, wonach das Bundesverfassungsgericht grds. keine Prüfung der Erfolgsaussichten in der Hauptsache vornimmt, sondern im Wege der Doppelhypothese vorgeht. Lösung: Die Hinterlegung der Ratifikationsurkunde könnte durch den Erlass einer einstweiligen Anordnung des BVerfG vorläufig verhindert werden. 32 BVerfGG gestattet es dem BVerfG zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus wichtigen Gründen des gemeinen Wohls, eine einstweilige Anordnung zu erlassen. Um erfolgreich zu sein, müsste ein entsprechender Antrag der Landesregierung zulässig und begründet sein. A. Zulässigkeit des Antrags I. Statthaftigkeit Ein Antrag ist stets dann statthaft, wenn in der gleichen Sache auch ein entsprechendes Hauptverfahren statthaft wäre. In diesem Fall käme gegen das Zustimmungsgesetz und damit auch gegen die Hinterlegung der Ratifikationsurkunde eine abstrakte Normenkontrolle gemäß Art. 93 I Nr. 2 GG in Betracht. Damit ist der Antrag statthaft. Keine zwingende Voraussetzung ist, dass auch das Hauptverfahren bereits beim BVerfG anhängig ist. Es muss jedoch mit gewisser Wahrscheinlichkeit damit gerechnet werden können, dass das Hauptsacheverfahren eingeleitet werden wird. Diese Voraussetzung ist hier gegeben. 1

2 II. Antragsberechtigung Die Antragsberechtigung richtet sich nach der Antragsberechtigung im Hauptverfahren. Die Landesregierung ist im Rahmen einer abstrakten Normenkontrolle antragsberechtigt und kann damit auch eine e.a. beantragen. III. Keine evidente Unzulässigkeit des Hauptsacheverfahrens Das Hauptsacheverfahren darf nicht evident unzulässig sein. Mangels Fristgebundenheit der abstrakten Normenkontrolle sind hierfür jedoch keine Anhaltspunkte gegeben. Insbesondere ist im Rahmen einer Kontrolle von Zustimmungsgesetzen zu völkerrechtlichen Verträgen nicht erforderlich, dass diese bereits in Kraft getreten sind. IV. Keine Vorwegnahme der Hauptsache Auch im verfassungsrechtlichen Eilrechtsschutzverfahren gilt der Grundsatz, dass die Hauptsache nicht vorweggenommen werden darf. Dies ist jedoch allein durch eine vorläufige Verhinderung der Hinterlegung der Ratifikationsurkunde nicht der Fall. V. Ergebnis Der Antrag auf eine einstweilige Anordnung ist zulässig. B. Begründetheit Der Antrag auf den Erlass einer e.a. ist begründet, wenn ein solcher zur Abwehr schwerer Nachteile, zur Verhinderung drohender Gewalt oder aus einem anderen wichtigen Grund dringend geboten ist. In der Praxis verfährt das Gericht nach der sog. Doppelhypothese: Das BVerfG wägt die Folgen ab, die einträten, wenn eine e.a. nicht erginge, der Antrag in der Hauptsache jedoch Erfolg hätte, gegenüber den Nachteilen, die entstünden, wenn die begehrte e.a. erlassen würde, die Hauptsache jedoch erfolglos bliebe. Die Erfolgsaussichten der Hauptsache dagegen spielen grds. keine Rolle. Eine Ausnahme besteht allein bei offensichtlicher Unbegründetheit, wovon im vorliegenden Fall jedoch nicht ausgegangen werden kann. Dass durch die Übertragung weiterer Kompetenzen auf die EU/EG eine Verletzung des GG vorliegt, erscheint nicht völlig ausgeschlossen. 2

3 Es kommt also auf die genannte Abwägung an. Dabei ergibt sich Folgendes: Sollte die e.a. nicht ergehen, die Hauptsache jedoch erfolgreich sein, wäre der Vertrag durch die Hinterlegung der Ratifikationsurkunde völkerrechtlich in jedem Falle für die Bundesrepublik verbindlich. Verfassungsrechtlich wäre die Bundesrepublik also verpflichtet, den europarechtlichen Bindungen nicht nachzukommen, während sie europarechtlich verpflichtet wäre, gegen ihre Verfassung zu handeln. Würde indes die e.a. erlassen, ohne dass die Hauptsache im Ergebnis Erfolg hat, käme es allein zu einer Verzögerung der Ratifikation. Anschließend könnte der Vertrag wie geplant in Kraft treten. Die Nachteile, die durch einen Nichterlass denkbar wären, sind somit bedeutend gravierender als die, die durch einen Erlass hervorgerufen werden könnten. Damit ist der Antrag begründet. Die e.a. ist zu erlassen, ein Ermessensspielraum des BVerfG besteht nicht. Das kann in 32 BVerfGG bezeichnet allein die Kompetenz des Gerichts und räumt nicht etwa Ermessen ein. C. Gesamtergebnis Frage 1: Der Antrag ist zulässig und begründet. Frage 2: Hat ein Antrag, das Zustimmungsgesetz für nichtig zu erklären, Aussicht auf Erfolg? Vorüberlegung: Die Frage zielt auf das zur e.a. gehörende Hauptsacheverfahren. Es soll also die Ratifikation endgültig verhindert werden. Es geht damit um die Frage der Zulässigkeit und Begründetheit einer abstrakten Normenkontrolle, mit der Besonderheit, dass es sich um ein Zustimmungsgesetz zu einem völkerrechtlichen Vertrag handelt. Lösung: In Betracht kommt eine abstrakte Normenkontrolle gem. Art. 93 I Nr. 2 GG ivm 13 Nr. 6, 76 ff. BVerfGG. A. Zulässigkeit I. Antragsberechtigung 3

4 Die Landesregierung ist gem. Art. 93 I Nr. 2 GG, 76 I BVerfGG antragsberechtigt. Einen Antragsgegner gibt es in diesem Verfahren nicht. II. Antragsgegenstand Tauglicher Antragsgegenstand sind grds. alle (materiellen) Bundes- oder Landesgesetze. Hier geht es um das Zustimmungsgesetz zum Vertrag von Lissabon. Dies ist ein formelles Bundesgesetz, vgl. Art. 59 II GG. Es ist damit grds. tauglicher Antragsgegenstand. Grds. muss die Norm bereits verkündet sein. Erst dann ist der Normsetzungsvorgang vollständig abgeschlossen. Ein Inkrafttreten ist dagegen nicht erforderlich. Hier fehlt es jedoch noch an der Verkündung. Hier ist aber die Besonderheit zu beachten, dass es sich um ein Zustimmungsgesetz zu einem völkerrechtlichen Vertrag handelt. Würde in einem solchen Fall eine abstrakte Normenkontrolle erst nach Verkündung zulässig sein, bestünde die Gefahr, dass bereits eine völkerrechtliche Bindung eintritt, bevor das BVerfG eine Entscheidung getroffen hat. Daher ist in diesen Fällen eine abstrakte Normenkontrolle bereits vor Verkündung zulässig. III. Antragsgrund Der Antragsteller muss Meinungsverschiedenheiten oder Zweifel an der Verfassungskonformität des Gesetzes haben. Hier geht die Landesregierung von der Nichtigkeit aus, so dass es auf die Frage, ob 76 BVerfG eine verfassungskonforme Ausgestaltung des Art 93 I Nr. 2 GG darstellt, nicht ankommt. Ein Antragsgrund besteht damit. IV. Form/Frist Form gem. 23 BVerfG, eine Frist besteht nicht. V. Ergebnis Der Antrag ist zulässig. 4

5 B. Begründetheit Der Antrag ist begründet, wenn das Gesetz tatsächlich gegen das GG verstößt. Um mit dem GG vereinbar zu sein, müsste das Gesetz formell (I) und materiell (II) verfassungsgemäß sein. I. Formelle Verfassungsmäßigkeit Die Zuständigkeit des Bundes könnte sich aus Art. 23 I GG ergeben. Art. 23 I GG regelt als Spezialnorm zu Art. 24 GG die Frage, inwieweit der Bund Hoheitsrechts auf die EU/EG übertragen kann. Gemäß Satz 2 darf die Bundesrepublik durch Gesetz mit Zustimmung des Bundesrates Hoheitsrechte auf die EU/EG übertragen, um zur Verwirklichung eines vereinten Europas beizutragen. Art. 23 I GG wäre damit eine taugliche Kompetenznorm, wenn der EU- Grundlagenvertrag diesem Ziel diente. Daran kann es keinen Zweifel geben: Der Vertrag fördert die Integration Europas, und entwickelt die EU/EG weiter, bereits in Präambel wird dies deutlich. Art. 23 I GG begründet damit die Kompetenz des Bundes. Formell verlangt Art. 23 I GG die Übertragung durch ein Bundesgesetz, das der Zustimmung des Bundesrates bedarf. Zudem bestimmt Art. 23 I GG, das für Fälle des Satzes 3 die Voraussetzungen des Art. 79 II GG zu beachten sind. Da dies jedoch laut Sachverhalt in jedem Falle gegeben ist, kann die Frage, ob Art. 23 I 3 GG tatsächlich einschlägig ist, zunächst dahinstehen. Das Zustimmungsgesetz ist somit formell verfassungsgemäß. III. Materielle Verfassungsmäßigkeit Materiell bestimmt Art. 23 I GG zunächst, dass die Union bestimmten strukturellen Vorgaben genügen muss. Der Bundestag spricht diesbezüglich von Struktursicherungsklauseln (1) Zudem müssen in den Fällen des Art. 23 I 3 GG die Anforderungen des Art. 79 III GG gewahrt bleiben. 1. Strukturvorgaben Die EU/EG muss gemäß Art. 23 I GG zunächst demokratischen, rechtsstaatlichen, sozialen und föderativen Grundsätzen genügen. Für die bisherige Situation hat das BVerfG dies bejaht. Verlangt wird von Art. 23 I GG keine Homogenität mit den an einen Staat gerichteten Vorgaben des GG, sondern die Erfüllung von rechtsstaatlichen und demokratischen Anforderungen an die Ausübung von Herrschaftsgewalt, wie sie den Mitgliedstaaten der EU und gemeineuropäischer 5

6 Verfassungskultur gemeinsam sind. Diesen Anforderungen genügt auch der Vertrag von Lissabon. Das Rechtsstaatsprinzip setzt dafür zunächst eine grds. Gewaltenteilung voraus. Auf Gemeinschaftsebene wird eine solche nicht in ihrer klassischen Form verwirklicht. Jedoch besteht ein institutionelles Gleichgewicht, der einzelnen Organe, das diesen Grundsätzen entspricht. Entscheidend ist, dass die Judikative mit dem EuGH als Gerichtsorgan gänzlich unabhängig ist. Es ist das einzige Organ, das Rechtsprechungskompetenzen wahrnimmt und bildet damit das erforderliche Gegengewicht zum Rat als dem maßgeblichen Rechtsetzungsorgan. Damit genügt die Union mit dieser spezifisch gemeinschaftsrechtlichen Funktionsordnung den erforderlichen rechtsstaatlichen Grundsätzen. Mit der Stärkung des Parlaments wird zugleich das Demokratieprinzip gestärkt, die Formulierung eines Grundrechtskatalogs bewirkt durch die bessere Verständlichkeit in der Tendenz eher eine Erhöhung des Grundrechtsschutzes. Dass dieser nicht in allen Belangen dem Schutz durch das GG entspricht, ist nach der eindeutigen Formulierung des Art. 23 I GG unschädlich. Ein Kompetenzkatalog, der die Abgrenzung der mitgliedstaatlichen und der gemeinschaftlichen Kompetenzen dient, bedeutet eine Anerkennung föderativer Grundsätze. Der Verfassungsvertrag beachtet somit im Ergebnis die Strukturklauseln des Art. 23 I GG. 2. Vorgaben des Art. 79 III GG In den Fällen des Art. 23 I 3 GG sind zudem die Voraussetzungen des Art. 79 III GG zu beachten. Dann müsste zunächst ein Fall des Art. 23 I 3 GG vorliegen. Dies setzt voraus, dass es sich um eine Änderung der vertraglichen Grundlagen oder eine vergleichbare Regelung handelt. Dies ist der Fall. Die EU/EG erhält mit dem Grundlagenvertrag eine neue vertragliche Grundlage, bei der die Kompetenzen der Union ausgeweitet werden. Zudem müsste eine Änderung des GG seinem Inhalt nach gegeben sein. Dies ist jedenfalls immer dann der Fall, wenn durch das Zustimmungsgesetz weitere Kompetenzen auf die EU/EG übertragen werden. In diesen Fällen erhält die Union Kompetenzen, die zuvor deutschen Organen zugestanden haben, so dass das GG seinem Inhalt nach geändert wird. Damit sind die Voraussetzungen des Art. 23 I 3 GG erfüllt und demnach sind die Grundsätze des Art. 79 III GG zu wahren. a) Demokratieprinzip Zu beachten ist zunächst das Demokratiegebot des Grundgesetzes. Dieses verlangt, dass auch nach einer Kompetenzübertragung auf die Union für den Bundestag maßgebliche Befugnisse bestehen bleiben. Eindeutig überschritten wäre diese Grenze, wenn die Union einseitig 6

7 Kompetenzen des Bundestages an sich ziehen könnte (Kompetenz-Kompetenz). Zu einer solchen Regelung ist es jedoch laut SV nicht gekommen. Vielmehr bleibt es bei der bisherigen Regelung, wonach Vertragsänderungen und damit auch weitere Kompetenzübertragungen allein unter Mitwirkung des Deutschen Bundestages erfolgen können. Dass es ansonsten zu einer völligen Aushöhlung der Kompetenzen des Bundestages kommt, ist nicht ersichtlich. b) Rechtsstaatsprinzip Zu den von Art. 79 III GG erfassten Prinzipien gehört zudem das Rechtsstaatsprinzip, welches nach überwiegender Auffassung in Art. 20 III GG wurzelt. Dieses verlangt die Beachtung der wesentlichen Grundrechte durch die Unionsorgane. Dies wird durch den Grundrechtskatalog gewährleistet. IV. Ergebnis Die abstrakte Normenkontrolle ist nicht begründet. C. Gesamtergebnis Ein Antrag auf abstrakte Normenkontrolle ist zulässig aber unbegründet. Abwandlung: Ist dieses Vorgehen verfassungsgemäß? Vorüberlegung: Problem ist hier, dass das Inkrafttreten des Gesetzes von der Willensbetätigung eines Dritten abhängig gemacht wird. Gefragt ist allein nach der Verfassungsmäßigkeit des Vorgehens, eine Klage ist folglich nicht zu prüfen. Lösung: Das Vorgehen müsste mit dem Grundgesetz vereinbar sein. A. Verstoß gegen Art. 77 I GG 7

8 Im vorliegenden Fall wird das Inkrafttreten eines Gesetzes von der Willensbetätigung eines Dritten, in diesem Fall des Volkes, abhängig gemacht. In Betracht kommt insbesondere ein Verstoß gegen Art. 77 I GG. I. Inhalt des Art. 77 I GG Gemäß Art. 77 I GG werden die Gesetze vom Bundestag beschlossen. Diese Befugnis umfasst sowohl das Recht anzuordnen, dass die Norm geltendes Recht werden soll, als auch, zu welchem Zeitpunkt dies geschehen soll. II. Aufschiebende Bedingung zulässig? Fraglich ist, ob eine aufschiebende Bedingung mit dieser Kompetenzzuweisung vereinbar ist. Das Problem ist hierbei darin zu sehen, dass durch eine solche Bedingung, der Bundestag einen wichtigen Teil der ihm zugewiesenen gesetzgebenden Gewalt auf einen Dritten (hier die Aktivbürgerschaft) überträgt. Die Aktivbürgerschaft soll mithin anstelle des Bundestages entscheiden, ob eine Regelung geltendes Recht werden soll oder nicht. Eine solche Delegation erscheint jedoch in anbetracht der Tatsache, dass es sich hier um eine Kompetenz des Bundestages handelt äußerst problematisch. Das GG weist mit der Übertragung von Kompetenzen gleichzeitig Betreuungspflichten zu. Die bedachten Organe können sich dieser folglich nicht dadurch entziehen, dass sie die Kompetenzen auf Dritte übertragen. Es handelt sich bei Kompetenzen gerade nicht um subjektive Rechte, sie sind grds. nicht disponibel. Zwar kennt das GG mit Art. 80 GG eine Norm, bei der der Bundestag ermächtigt wird in engen Grenzen seine Befugnisse der Rechtsetzung auf die Bundesregierung etc. zu delegieren. Diese Norm ist jedoch als ausdrückliche Ausnahmeregelung zu verstehen, die nicht verallgemeinert werden kann. Eine Delegationsbefugnis auf die Aktivbürgerschaft hätte mithin einer eigenen Regelung bedurft. Die aufschiebende Bedingung verstößt damit gegen Art. 77 I GG. Eine andere Auffassung wird in der Literatur fast nicht vertreten. Lediglich Bleckmann 1 geht davon aus, dass eine solche Bedingung zulässig wäre. Begründet wird dies mit der soeben angesprochenen Parallele zu Art. 80 GG. Zudem bezweifelt Bleckmann, dass der Grundsatz wonach Kompetenzen nicht delegiert werden dürften, überhaupt existiert. Immerhin würden die Gesetze durch die Verwaltung und durch die Interessenvertreter weitgehend vorbestimmt (äußerst fraglich!!). Im üübrigen sei es nicht sicher, ob Bestimmungen der Verfassung über die 1 Bleckmann, JZ 1978,

9 formelle Zuständigkeit der Organe überhaupt Aussagen zum materiellen Entscheidungsprozess enthielten. B. Verfassungsvorbehalt für Volksbeteiligungen Unabhängig von diesem Problem, stellt sich die Frage, ob der Gesetzgeber die Bedingung gerade in Form eines Volksentscheides ausgestalten kann. I. H.M: Verfassungsvorbehalt Nach der überwiegenden Auffassung in der Literatur setzt die Einführung weiterer plebiszitärer Elemente eine Verfassungsänderung voraus. Begründet wird dies insbesondere mit der Tatsache, dass Kompetenzen staatlicher Organe (und das Volk würde in diesem Fall als Staatsorgan handeln) nur bestehen, wenn eine entsprechende verfassungsrechtliche Ermächtigung nachgewiesen werden kann. Art. 20 II GG bildet keine solche Ermächtigungsgrundlage. Das zeigt ein Vergleich mit den Wahlen zum Bundestag, deren Zulässigkeit sich ebenfalls nicht aus Art. 20 II GG, sondern erst aus Art. 38 GG ergibt. Art. 20 II GG wäre grds. eine zu schwache Basis. Volksabstimmungen können nicht einfach zugelassen werden, sondern bedürfen näherer Regelungen, die den Gegenstand, die Voraussetzungen und das Verfahren, die erforderlichen Quoren im Einzelnen festlegen. Das gilt umso mehr als solche Abstimmungen zwangsläufig in die Kompetenzen der Bundesorgane eingreifen. Die Bedeutung der Volksabstimmungen verlangt daher eine Reglung auf der Verfassungsebene. Sie dürfen nicht dem einfachen Gesetzgeber und damit dem Zugriff der jeweiligen Mehrheit im Bundestag überlassen bleiben. Bestätigt werden diese Überlegungen mit der Entstehungsgeschichte des GG im Parlamentarischen Rat, der mehrfach über solche Regelungen nachgedacht hat, sie jedoch letztlich nicht aufgenommen hat. II. Mindermeinung: Kein Verfassungsvorbehalt Eine Mindermeinung geht davon aus, dass kein Verfassungsvorbehalt besteht. Sie begründen ihre Auffassung mit der Tatsache, dass mit Art. 29 und 118 GG besondere verfassungsrechtliche Regelungen bestünden, nicht geschlossen werden könne, dass plebiszitäre Instrumente in anderen Fällen unstatthaft wären. Die These der Plebiszitfeindlichkeit des GG könne sich daher allenfalls auf die Entstehungsgeschichte und die Verfassungstradition berufen. Eine solche allein historisch-entstehungsgeschichtliche Argumentation könne jedoch nicht überzeugen. 9

10 C. Ergebnis Mit der herrschenden Meinung ist das Vorgehen nicht verfassungsgemäß. Zu einem anderen Ergebnis kommt nur, wer sowohl einen Verstoß gegen Art. 77 GG verneint, als auch einen Verfassungsvorbehalt für die Einführung plebiszitärer Elemente ablehnt. Rechtsprechung: BVerfGE 37, 271 ff.; (Solange I); 73, 339 ff. (Solange II); 89, 155 ff. (Maastricht-Urteil). Die mündliche Verhandlung in Sachen Lissabon-Vertrag findet am 10./ statt! Falllösung: Degenhart, Klausurenkurs, 4. Aufl. (2007), Fall 9. Zur Abwandlung auch Kisker/Höfling, Fälle zum Staatsorganisationsrecht, 3. Aufl. (2001), Fall