Verwaltungsgerichtliche Praxis Fall Globaler Klimaschutz durch kommunalen Anschluss- und Benutzungszwang?

Transkript

1 SS 2004 Verwaltungsgerichtliche Praxis Fall Globaler Klimaschutz durch kommunalen Anschluss- und Benutzungszwang? von Vorsitzendem Richter am VG Dr. Werner Cordes S a c h v e r h a l t Die in ländlicher Gegend liegende baden-württembergische Kleinstadt (7000 Einwohner) K. betreibt aufgrund eines Beschlusses ihres Gemeinderats im Bebauungsplangebiet Weidenäcker ein Blockheizkraftwerk, mit dem durch sogenannte Kraft-Wärme- Koppelung Heizwärme und Strom erzeugt werden. Der Strom wird in das öffentliche Netz eingespeist. Am beschloss der Gemeinderat von K. in öffentlicher Sitzung die Satzung über die öffentliche Fernwärmeversorgung - FWVS - im Bebauungsplangebiet Weidenäcker. Nach 1 Abs. 1 der FWVS betreibt die Stadt K. in dem Bebauungsplangebiet Weidenäcker durch ihre Stadtwerke eine Fernwärmeversorgung mit Blockheizkraftwerk als öffentliche Einrichtung. Die Fernwärmeversorgung umfasst die Versorgung der Grundstücke mit Wärme für Heizung und Warmwasserbereitung. Nach 1 Abs. 2 der FWVS sind die versorgten Grundstücke in einem Plan dargestellt, der Bestandteil der Satzung ist. 2 FWVS normiert für die Eigentümer von Grundstücken einen Anschlusszwang, 3 einen Benutzungszwang. Nach 4 FWVS ist vom Anschluss- und Benutzungszwang insoweit und solange befreit, wem der Anschluss bzw. die Benutzung wegen seines die öffentlichen Belange überwiegenden privaten Interesses an einer anderweitigen Wärmeversorgung nicht zugemutet werden kann. Die Satzung wurde vom Bürgermeister mit Datumsangabe am unterschrieben und am im Amtsblatt der Stadt bekannt gemacht. Vor der Errichtung des Blockheizkraftwerkes hatte die Stadt Gutachten über die wirtschaftlichen und ökologischen Auswirkungen des geplanten Blockheizkraftwerkes eingeholt. Die Gutachten kommen zu dem Ergebnis, dass sich durch die Verwirklichung der Fernwärmeversorgung die Schadstoffemissionen und die Schadstoffimmissionen im Gebiet der Stadt zwar nicht verbessern werden. Gegenüber Einzelheizanlagen ergäben sich jedoch global betrachtet geringere Emissionswerte, wenn eine Gesamtemissionsgutschrift für den im Blockheizkraftwerk neben der Wärme erzeugten Strom angerechnet wird, die darauf beruhe, dass dieser Strom in einem mit Kohle oder einem Energiemix betriebenen konventionellen Kraftwerk nicht erzeugt werden müsse und somit dort Schadstoffe eingespart würden. A. ist Eigentümer eines Grundstücks im Bebauungsplangebiet Weidenäcker. Das Landratsamt R. erteilte ihm als Untere Baurechtsbehörde auf seinen Antrag am eine Baugenehmigung zur Errichtung eines Wohngebäudes auf diesem Grundstück. In den genehmigten Bauvorlagen war unter der Rubrik 6. Heizungsart als Art der Feuerungsanlage eine zentrale Warmwasserheizung mit dem Brennstoff Öl angegeben.

2 - 2 - Die Stadt K. wies A. in einem Schreiben vom darauf hin, dass er sein geplantes Wohnhaus nicht mit einer Einzelfeuerungsanlage betreiben dürfe, sondern an die Fernwärmeversorgung anschließen müsse. Nachdem A. der Stadt mitgeteilt hatte, er werde sein geplantes Wohnhaus nicht an die Fernwärmeversorgung anschließen, sondern - wie im Bauantrag vorgesehen - mit einer Einzelfeuerungsanlage ausstatten, gab ihm die Stadt K. mit Bescheid vom auf, sein Grundstück an die öffentliche Fernwärmeversorgung anzuschließen und bis die beigefügten Anmeldungsformulare für sein Grundstück bei den Stadtwerken einzureichen (Ziff. 1 der Verfügung). Ferner wurde A. für den Fall, dass er dieser Anordnung nicht binnen der genannten Frist nachkomme, ein Zwangsgeld in Höhe von 1.000,-- EUR angedroht (Ziff. 2 der Verfügung). A. erhob dagegen am Widerspruch, den das Landratsamt mit Widerspruchsbescheid vom zurückwies. Am erhob A. beim Verwaltungsgericht gegen den Bescheid der Stadt K. Klage. Er vertritt die Auffassung, die Fernwärmeversorgungssatzung sei wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht nichtig. Sie sei auch nicht ordnungsgemäß ausgefertigt, weil der als Anlage zur Satzung gehörende Plan vom Bürgermeister nicht unterschrieben worden sei. Außerdem sei seine geplante Einzelfeuerungsanlage von der zuständigen Baurechtsbehörde genehmigt worden. Zumindest stehe ihm ein Anspruch auf Befreiung vom Anschluss- und Benutzungszwang zu. Aufgabe: Es ist in einem Gutachten zu erörtern, wie das Verwaltungsgericht über die Klage entscheiden wird.

3 - 3 - Lösungsskizze: A. Zulässigkeit der Klage I. Verwaltungsrechtsweg ( 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO) Es muss sich um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art handeln. Entscheidend ist die wirkliche Rechtsnatur der streitentscheidenden Normen. Hier ist der Verwaltungsrechtsweg ohne Weiteres zu bejahen. Alle in Betracht kommenden Rechtsvorschriften ( 11 Abs. 1 u. 2 GemO, LVwVG) sind öffentliches Sonderrecht, dessen berechtigtes Zuordnungssubjekt ein Träger hoheitlicher Gewalt ist. Geht es - wie hier - um die Abwehr eines hoheitlichen Eingriffsaktes, ist eine Darstellung der verschiedenen Theorien zur Entscheidung des öffentlichen und des privaten Rechts entbehrlich. II. Statthafte Klageart Die Klageart bestimmt sich nach dem Klageziel des Klägers. Laut Sachverhalt begehrt A. die Aufhebung des Bescheids der Stadt K. vom , mit dem der Anschluss- und Benutzungszwang für das Grundstück des A. durchgesetzt (Ziff. 1) und ein Zwangsgeld angedroht wurden (Ziff. 2). Beide Ziffern dieses Bescheides sind rechtliche getrennt zu beurteilende belastende Verwaltungsakte i.s.v. 35 Satz 1 LVwVfG. Sein Klagebegehren kann A. deshalb mit einer Anfechtungsklage ( 42 Abs. 1 VwGO) sachdienlich verfolgen. Einer auf Verpflichtung der Stadt K. zur Befreiung vom Anschluss- und Benutzungszwang gerichteten Verpflichtungsklage bedarf es daneben nicht. Aus 4 VWVS ergibt sich, dass die Verneinung eines Befreiungsanspruchs Voraussetzung der Rechtmäßigkeit von Ziff. 1 des angefochtenen Bescheides ist. III. Klagebefugnis ( 42 Abs. 2 VwGO Als Adressat des belastenden Bescheides ist A. ohne Weiteres klagebefugt (Adressatentheorie). IV. Vorverfahren ( 68 VwGO) und Klagefrist ( 74 Abs. 1 VwGO) Laut Sachverhalt hat A. vor Klageerhebung ein form- und fristgerechtes erfolgloses Widerspruchsverfahren durchgeführt und die Anfechtungsklage innerhalb eines Monats nach Zustellung des Widerspruchsbescheides erhoben.

4 - 4 - V. Richtiger Beklagter ( 78 Abs. 1 VwGO) Die Klage ist unproblematisch gem. 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO gegen die Stadt K. zu richten, weil sie den angefochtenen Bescheid erlassen hat. Ob die Frage des richtigen Beklagten eine Sachentscheidungsvoraussetzung betrifft oder als Problem der Passivlegitimation im Rahmen der Begründetheit zu prüfen ist, ist streitig (für die Prüfung im Rahmen der Zulässigkeit, vgl. Meisner in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, 78 Rnr. 4 ff.). B. Begründetheit der Klage Da der angefochtene Bescheid vom in seinen beiden Ziffern rechtlich zwei Verwaltungsakte enthält, ist für die Begründetheitsprüfung unbedingt zu trennen. I. Rechtmäßigkeit der Durchsetzung des Anschluss- und Benutzungszwangs (Ziff. 1 der Verfügung) Die Anfechtungsklage gegen Ziff. 1 des Bescheides ist begründet, wenn dieser Verwaltungsakt rechtswidrig ist und den Kläger in seinen Rechten verletzt ( 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). 1. Rechtsgrundlage (VA-Befugnis) Die Stadt K. hat durch ihre FWVS einen Anschluss- und Benutzungszwang an ihre als öffentliche Einrichtung betriebene Fernwärmeversorgung vorgeschrieben. Die Rechtsgrundlage, diesen Anschluss- und Benutzungszwang im Einzelfall des Grundstücks des A. durch Verwaltungsakt zu konkretisieren, ergibt sich nach allgemeiner Auffassung unmittelbar aus dem öffentlich-rechtlichem Benutzungsverhältnis (vgl. Gern, Kommunalrecht für Baden-Württemberg, 8. Aufl., Rnr. 337; Kunze/Bronner/Katz, Gemeindeordnung für Baden-Württemberg, 11 Rnr. 18; Hanse, NJW 1989, 1078; OVG Lüneburg, NVwZ 1993, 1017). 2. Formelle Rechtmäßigkeit des Bescheids Gegen die formelle Rechtmäßigkeit des Bescheides bestehen keine Bedenken. Insbesondere ist A. vor Erlass des Bescheides mit Schreiben der Stadt vom angehört worden ( 28 Abs. 1 LVwVG).

5 Materielle Rechtmäßigkeit des Bescheides a) Baugenehmigung des Landratsamtes vom Mit der Baugenehmigung des Landratsamtes ist A. der Betrieb einer Einzelheizung unter Erteilung einer Befreiung vom Anschluss- und Benutzungszwang nicht erlaubt worden. Das ergibt eine Auslegung der Baugenehmigung nach dem objektivierten Empfängerhorizont. Die satzungsrechtlichen Vorschriften der FWVS gehören nicht zu den Vorschriften, die gemäß 58 Abs. 1 Satz LBO von der Baurechtsbehörde zu prüfen sind. Öffentlich-rechtliche Vorschriften im Sinne dieser Bestimmung sind nur solche, für die keine speziellen Genehmigungsvorbehalte anderer Stellen in anderen Fachgesetzen bestehen (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v , VBlBW 2003, 158). Eine solche der Sachentscheidungsbefugnis der Baurechtsbehörde entzogene Materie findet sich im vorliegenden Fall in den kommunalrechtlichen Vorschriften der Satzung über die Fernwärme-versorgung der Stadt K. Aus der Baugenehmigung kann A. deshalb nichts gegen die Rechtmäßigkeit des Bescheides vom herleiten. b) Gültigkeit der FWVS vom Die Rechtmäßigkeit der Durchsetzung des Anschluss- und Benutzungszwangs für das Grundstück des A. hängt entscheidend davon ab, ob die FWVS gültig ist. Erweist sich diese Satzung aus formellen oder materiellen Gründen als ungültig, ist der Verwaltungsakt bereits deshalb rechtswidrig. aa) 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO: 2-Jahres-Frist Aus der für den Normenkontrollantrag geregelten Antragsfrist des 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO von zwei Jahren folgt kein Verbot für das Verwaltungsgericht, die FWVS inzident im Rahmen der Anfechtungsklage auf ihre Gültigkeit zu prüfen (vgl. Gerhardt in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, 47 Rnr. 35; Kopp/Schenke, VwGO, 13. Aufl., 47 Rnr. 83). bb) Formelle Gültigkeit der FWVS

6 (1) Ausfertigung Gesetze und Rechtsverordnungen bedürfen für ihre formelle Gültigkeit der Ausfertigung (Art. 82 Abs. 1 Satz 1 GG; Art. 63 Abs. 1 u. 2 LVBW). Vergleichbare Regelungen fehlen für kommunale Satzungen. Aus dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG, Art. 23 Abs. 1 LVBW) wird in Anlehnung an die verfassungsrechtlichen Regelungen über die Ausfertigung von Gesetzen und Rechtsverordnungen angenommen, dass trotz fehlender landesrechtlicher Bestimmungen auch gemeindliche Satzungen der Ausfertigung bedürfen. Durch die Ausfertigung soll sichergestellt werden, dass der Inhalt der bekannt gemachten und damit in Kraft gesetzten Satzung mit dem Willen des gemeindlichen Beschlussorgans übereinstimmt (Authentitätsfunktion). Die Anforderungen an eine rechtsgültige Ausfertigung der FWVS sind hier gewahrt. Der Bürgermeister von K. hat als hierfür zuständiges Ausfertigungsorgan ( 42 Abs. 1 Satz 1, 39 Abs. 2 Nr. 3 GemO) die FWVS vor der öffentlichen Bekanntmachung am mit Datumsangabe unterschrieben. Dass der Plan mit den durch Fernwärme versorgten Grundstücken, der Bestandteil der Satzung ist, keine Unterschrift enthält, ist unschädlich. 1 Abs. 2 FWVS bezeichnet den Plan in einer Weise als Bestandteil der Satzung, dass Zweifel an der Identität ausgeschlossen sind (vgl. VGH Bad.-Württ., Normenkontrollbeschluss vom , NuR 1996, 471; vgl. auch Schenk, die Rechtsprechung zur Ausfertigung von Bebauungsplänen, VBlBW 1999, 161 ff.). (2) Sonstige formelle Mängel der Satzung sind nicht ersichtlich. Insbesondere ist die Satzung ordnungsgemäß öffentlich bekannt gemacht worden. Die Bekanntmachung im Amtsblatt der Stadt K. entspricht den gesetzlichen Bestimmungen ( 4 Abs. 3 Satz 1 GemO i.v.m. 1 Abs. 1 Nr. 1 DVO GemO). Da in der Satzung kein anderer Zeitpunkt bestimmt ist, tritt die FWVS am Tag nach der öffentlichen Bekanntmachung in Kraft ( 4 Abs. 3 Satz 2 GemO). cc) Materielle Gültigkeit der FWVS (1) Ermächtigungsgrundlage: 11 Abs. 2 GemO Die FWVS greift mit ihrer Anordnung eines Anschluss- und Benutzungszwangs in Grundrechte der Grundstückseigentümer oder der sonst zur Nutzung des Grund-

7 - 7 - stücks Berechtigten aus Art. 2 Abs. 1 GG bzw. Art. 14 Abs. 1 GG ein. Die FWVS kann deshalb nicht auf die Generalermächtigung in 4 Abs. 1 Satz 1 GemO gestützt werden. Eine verfassungsrechtlichen Anforderungen genügende Spezialermächtigung stellt jedoch 11 Abs. 2 GemO dar. (2) Tatbestandliche Voraussetzungen der Satzungsermächtigung Nach 11 Abs. 2 GemO kann die Gemeinde durch Satzung für die Grundstücke ihres Gebietes den Anschluss an eine Fernwärmeversorgung und deren Benutzung vorschreiben, wenn ein öffentliches Bedürfnis besteht. Sie kann dabei den Zwang u.a. auf bestimmte Teile des Gemeindegebietes oder auf bestimmte Gruppen von Grundstücken beschränken ( 11 Abs. 3 Satz 2 GemO). Deshalb bestehen keine Bedenken dagegen, dass die FWVS den Anschluss- und Benutzungszwang auf die Grundstücke des Bebauungsplangebietes Weidenäcker beschränkt. Fraglich ist hier allein, ob ein öffentliches Bedürfnis im Sinne von 11 Abs. 2 GemO besteht. Ein öffentliches Bedürfnis ist gegeben, wenn durch den Anschlussund Benutzungszwang nach objektiven Maßstäben das Wohl der Gemeindeeinwohner gefördert wird; dabei können neben den Gründen des öffentlichen Wohls auch Rentabilitätsgesichtspunkte den Anschluss- und Benutzungszwang rechtfertigen. Ob ein öffentliches Bedürfnis zur Normierung eines Anschluss- und Benutzungszwangs besteht, kann auch für eine Fernheizung nicht generell, sondern nur anhand der besonderen Umstände des Einzelfalles beantwortet werden. Bei diesem gesetzlichen Erfordernis handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff, der in Auslegung und Anwendung uneingeschränkt gerichtlicher Kontrolle unterliegt (ständige Rechtsprechung des VGH Bad.-Württ.; vgl. zuletzt VGH Bad.- Württ., Urt. v S 2261/02 m.w.n.; Gern, Kommunalrecht Baden- Württemberg, 8. Aufl., Rnr. 335; Schoch, NVwZ 1990, 801, 810; anderer Auffassung: Kunze/Bronner/Katz, Gemeindeordnung für Baden-Württemberg, 11 Rnr. 10). Nach Auffassung des VGH Baden-Württemberg müssen die Gründe des öffentlichen Wohls einen hinreichenden örtlichen Bezug aufweisen. Diese Voraussetzung ist gegeben, wenn die Einrichtung der Fernwärmeversorgung bei objektiver Betrachtung darauf gerichtet ist, die örtliche Umweltsituation zu verbessern. Die sich

8 - 8 - allein überörtlich auswirkende Umweltverträglichkeit der Fernwärmeversorgung ist für sich genommen nicht geeignet, den gemeindlichen Anschluss- und Benutzungszwang zu rechtfertigen. Das folgt bereits aus der kommunalverfassungsrechtlichen Systematik. Die Selbstverwaltungsgarantie der Gemeinden (Art. 71 Abs. 1 LVBW, Art. 28 Abs. 2 GG) ist dahingehend zu verstehen, dass sich der Kompetenzbereich der Gemeinden auf alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft erstreckt, aber auch durch diese begrenzt wird (vgl. BVerfGE 79, 127, Rastede -). Der Anschluss- und Benutzungszwang bei Einrichtungen der Fernwärmeversorgung ist deshalb nur gerechtfertigt, wenn besondere örtliche Gegebenheiten der betreffenden Gemeinde vorliegen (etwa Ballungszentren des menschlichen Zusammenlebens, in denen die Gefahr der Luftverschmutzung durch zahlreich vorhandene Einzelheizungen besonders groß ist). Gesichtspunkte der Rentabilität und der generellen Nützlichkeit von Fernheizungen lediglich für einen wirksamen globalen Umweltschutz reichen dagegen nicht aus (so zuletzt: VGH Bad.-Württ., Urt. v S 2261/02 -). Auch mit Blick auf die Staatszielbestimmungen des Art. 20a GG bzw. Art. 3a LVBW folgt nichts anderes. Nach diesen Maßstäben ist im vorliegenden Fall ein öffentliches Bedürfnis zu verneinen. Nach dem eingeholten Gutachten ist der angeordnete Anschluss- und Benutzungszwang weder zur Vermeidung von Gefahren für die Gesundheit der Bewohner des Bebauungsplangebietes noch zur Verbesserung der lokalen Umweltsituation geboten. Die lediglich globale Verringerung der Umweltbelastung reicht nicht. Mangels gültiger Satzung ist deshalb der in Ziff. 1 des angefochtenen Bescheides angeordnete Anschluss- und Benutzungszwang rechtswidrig. II. Rechtmäßigkeit der Zwangsgeldandrohung (Ziff. 2 der Verfügung) 1. Rechtsgrundlage Der in Ziff. 1 des Bescheides angeordnete Anschluss- und Benutzungszwang ist ein Verwaltungsakt im Sinne von 1 Abs. 1 LVwVG, der zu einer sonstigen Handlung verpflichtet und grundsätzlich nach den Vorschriften

9 - 9 - des Landesverwaltungsvollstreckungsgesetzes mit Zwangsmitteln vollstreckt werden kann. Das angedrohte Zwangsgeld ist auch grundsätzlich ein zulässiges Zwangsmittel ( 18, 19 Abs. 1 Nr. 1 LVwVG). 2. Allgemeine Vollstreckungsvoraussetzungen Gemäß 20 Abs. 2 LVwVG kann die Androhung eines Zwangsgeldes zwar mit dem Verwaltungsakt, der vollstreckt werden soll, verbunden werden. Gleichwohl setzt die Rechtmäßigkeit der Androhung voraus, dass der zu vollstreckende Grundverwaltungsakt entweder unanfechtbar geworden ist, oder die aufschiebende Wirkung eines Rechtsbehelfs entfällt ( 2 LVwVG). Bereits diese Voraussetzung ist hier nicht erfüllt, da die Stadt K. in dem Bescheid vom die sofortige Vollziehung schriftlich nicht angeordnet hat ( 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO). Der Bescheid ist auch wegen rechtzeitiger Klageerhebung nicht bestandskräftig geworden (vgl. zur Rechtmäßigkeit einer Zwangsgeldandrohung für den Fall der Unanfechtbarkeit des Grundverwaltungsaktes, Beschluss des Großen Senats des VGH Bad.-Württ. v , VBlBW 1981, 14). Bereits aus diesem Grund ist die Zwangsgeldandrohung rechtswidrig. 3. Unabhängig hiervon ist die Zwangsgeldandrohung auch deshalb aufzuheben, weil der Grundverwaltungsakt rechtswidrig ist und ebenfalls aufzuheben ist. C. Ergebnis Der angefochtene Bescheid der Stadt K. vom ist insgesamt rechtswidrig und verletzt A. in seinen Rechten. Das Verwaltungsgericht wird deshalb diesen Bescheid aufheben.