Transkript

1 A. Sozialpolitische Aspekte der»bürgerversicherung«19 I. Einleitung: Die Diskussion um die»bürgerversicherung«19 II. Sozialpolitische Aspekte der Bürgerversicherung Die Erosion des Normalarbeitsverhältnisses Kein hinreichender sozialer Schutz Selbständiger 26 a) Schutzbedürftigkeit 26 b) Kein ausreichender Schutz in der GKV und PKV: Mindestbeiträge und Notversorgung bei Beitragsschulden,»Dreiklassenmedizin«27 c) Kein ausreichender Schutz durch das neue Überforderungsgesetz Disfunktionalität des dualen Systems der Krankenversicherung 31 a) Keine überzeugenden Abgrenzungskriterien 31 b) Nicht gerechtfertigte Wahlrechte bestimmter Personen 32 c) Stark eingeschränkter Wettbewerb um Versicherte und optimale Lösungen innerhalb der PKV 33 d) Begrenzter, disfunktionaler Systemwettbewerb zwischen GKV und PKV 36 e) Disfunktionale allokative Effekte 37 f) Vorteile des dualen Systems Zusammenfassung: Gründe für eine Änderung hin zur»bürgerversicherung«39 5. Was die Bürgerversicherung nicht oder nur teilweise lösen kann - und die Alternativen auch nicht können 41 a) Nachhaltigkeit - Demografieproblem - Kapitalbildung 41 b) Ineffiziente Strukturen der Leistungserbringung 43 c) Gespaltener Versicherungsmarkt in der Krankenversicherung und»zweiklassen Medizin«43 III. Bürgerversicherung: Standard in Europa 45 7

2 IV. Bereits vorhandene Elemente der Bürgerversicherung in der deutschen Sozialversicherung 1. Historische Wurzeln der Bürgerversicherung und ihre Spuren in Deutschland 2. Mitgliedschaft Selbständiger und sonstiger Personen in der GKV und GRV 3. Unklarheiten und Beliebigkeiten bei der Versicherungspflichtgrenze V. Bürgerversicherung und Stärkung des Solidarprinzips 1.»Risikosolidarität«einer jeden Versicherung 2. Sozialversicherung und sozialer Ausgleich a) Die Formen des sozialen Ausgleichs in der Sozialversicherung b) Sozialer Ausgleich und Versicherungs-/ Vorsorgeprinzip c) Notwendigkeit des sozialen Ausgleichs der Sozialversicherung im Verhältnis zur Privatversicherung 3. Sozialversicherung und Solidarität vereinbar mit nichthomogener Solidargemeinschaft und Zwang? 4. Finanzierung des Sozialausgleichs durch Steuern? B. Kompetenzen zur Ausweitung der Sozialversicherung I. Kompetenz des Bundesgesetzgebers zur Einführung der Bürgerversicherung aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG? 1. Das offene Verständnis von»sozialversicherung«in Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG a) Offene Interpretation der Kompetenznorm des Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG b) Keine historisch-genetische Fixierung des Bedeutungsgehalts c) Kritik an der Offenheit der Interpretation 2. Begrenzung der Risikogemeinschaft und des Beitragszugriffs aus dem historischen Bild und dem Wesen von (Sozial-) Versicherung? a) Historisch-genetische Interpretation und festes Erscheinungsbild

3 b) Begrenzimg von»sozialversicherung«durch systematische Interpretation? 77 c) Fazit: Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG als offene, Reformen ermöglichende Kompetenznorm 78 II. Die Kompetenz zur Regelung des»sozialversicherungsbeitrags«in Abgrenzung zur»finanzverfassung«79 1. Verbot der Übernahme von Merkmalen der Einkommenssteuer? Einwände gegen die strikte Bindung der Sozialversicherung an die Vorgaben der Finanzverfassung 80 a) Innere Widersprüche und Unklarheiten 80 b) Eigenständige Grundlage des Sozialversicherungsbeitrags in Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG 81 c) Kriterien der Unterscheidung von Sozialversicherungsbeitrag und Steuer 82 III. Kompetenzmäßige Absicherung der dualen Krankenversicherung und Schranken einer sozialen Ausgestaltung der PKV? Kompetenzrechtliche Garantie der dualen Krankenversicherung? Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 und Nr. 12 GG: Kompetenzrechtliche Vorgaben für ein strikt bipolares Versicherungswesens? 85 a)»sozialversicherung«und»privatversicherung«als sich gegenseitig ausschließende Modelle 85 b) Offene, formale Typen in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 88 IV. Organisationsrechtliche Vorgaben durch Art. 87 Abs. 2 GG? 92 V. Kompetenzschranken für den Einbezug von Beamten 93 VI. Zusammenfassung zu Teil B: Kompetenzen des Bundesgesetzgebers 94 9

4 C. Allgemeine Versicherungspflicht und die Grundrechte der neu Versicherungspflichtigen: Erwerbstätigenversicherung der GRV 95 I. Versicherungspflicht als Eingriff in die»vorsorgefreiheit«96 II. Rechtfertigung und Verhältnismäßigkeit des Eingriffs in die Vorsorgefreiheit Gründe für eine Verpflichtung zur Vorsorge 99 a) Schutzbedürftigkeit 99 b) Zunehmende-Statusmobilität Selbständiger 100 c) Absicherung und Abrundung bestehender gesetzlicher Systeme 100 d) Mangelnde Vorsorgewilligkeit - Vermeidung von Sozialhilfebedürftigkeit 102 e) Standardisierung und Rationalisierung, Ausgleich von Marktversagen Verfassungsrechtliches Gewicht der Ziele Verhältnismäßigkeit der Vorsorgepflicht zur Zielerreichung 104 III. Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG Hinreichende Gleichheit mit den abhängig Beschäftigten Einheitliche Regelungen für alle Selbständigen? Gleichheitsprobleme in der Umsetzung 109 IV. Notwendige Anpassungen im Recht der GRV? 110 V. Fazit 111 D. Versicherungspflicht speziell zur Sozialversicherung und Grundrechte der neu Versicherungspflichtigen 112 I. Art. 2 Abs. 1 GG Art und Intensität des Eingriffs in Art. 2 Abs. 1 GG 113 a) Einbezug in die GRV 113 b) Einbezug in die GKV 113 c) Abmilderung des Eingriffs durch den Steuerzuschuss? 114 d) Sehr ungleiche tatsächliche Belastung Schutzbedürftigkeit für den Sozialausgleich, Verhältnismäßigkeit und Kontrollmaßstab 114 a) Schutzbedürftigkeit für den Sozialausgleich in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 115 (1) Traditionelle Rechtsprechung

5 (2) Änderung im Urteil vom zum GKV- WSG 2007? 121 b) Gewicht des Ziels»Schutzbedürftigkeit und Stärkung des Sozialausgleichs«122 (1) Sozialstaatsprinzip und seine Ausprägungen 122 (2) Stellenwert 123 (3) (Sozial-) Staatliche Gewährleistungspflicht für Leben und Gesundheit 124 c) Notwendigkeit und Geeignetheit 124 d) Fehlende Notwendigkeit und Angemessenheit? 125 (1) Einengung des Sozialausgleichs durch»sozialversicherungsäquivalenz«127 (2) Aufspaltung der umfassenden Absicherung durch den Sozialausgleich 128 (3) Notwendige Typisierung 129 (4) Solidarprinzip und Sozialstaatsprinzip 130 (5) Fazit Weitere Gründe des öffentlichen Interesses und ihre Verhältnismäßigkeit 131 a) Sozio-ökonomische Neutralität sozialer Sicherheit 132 b) Sicherung der Stabilität von GKV/GRV 133 c) Finanzierung von Kollektivgütern 136 (1) Versicherungsverbund 136 (2) Allgemeine Prävention 136 (3) Gewährleistung einer sachgerechten Versorgungsstruktur 139 d) Marktversagen bei Privatversicherungen Verhältnismäßige Alternative: Private, sozialausgestaltete Pflichtversicherung und/oder Steuerfinanzierung des Sozialausgleich? Fazit zu Art. 2 Abs. 1 GG 144 II. Einbezug in den Sozialausgleich, insbesondere der GKV, und Art. 3 Abs. 1 GG Begrenzung der Belastung im Vergleich mit den Steuerzahlern 145 a) Eigene Sachlogik des Sozialversicherungsbeitrags im Verhältnis zur Steuer 145 b) Anhaltspunkte in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts

6 2. Art. 3 Abs. 1 GG und die Pflichtversicherungsgrenze zwischen PKV und GKV Art. 3 Abs. 1 GG und Sachgesetzlichkeit innerhalb der GKV 149 a) Rechtfertigung durch das Prinzip des sozialen Ausgleichs 149 b) Konnexität von Belastungsgrund und Belastungsausmaß, von Leistungsberechtigung und Finanzierung Art. 3 Abs. 1 GG und die Steuerfinanzierung partieller Sozialversicherungssysteme 151 III. Beitragspflicht sonstiger Einkommen und Auf-/Anhebung der Beitragsbemessungsgrenze in der GKV Probleme der Finanzierung der GKV und Reformbedarf 153 a) Sinkende Bedeutung des Lohneinkommens am Einkommen der Versicherungspflichtigen der GKV 153 b) Senkung der Lohnnebenkosten 154 c) Verteilungspolitische Ungerechtigkeiten 155 d) Zunahme der Niedrigeinkommen und der Einkommensungleichheit 157 e) Wachstum des Gesundheitsmarkts Typen in Europa und Regelungen in Deutschland 159 a) Vielfältige Regelungen in den Staaten der EU 159 b) Alternativen - Ausformungen 161 c) Bisherige Entwicklung der gesetzlichen Regelungen zur Beitragspflicht sonstigen Einkommens und zur Beitragsbemessungsgrenze 162 (1) Beitragspflicht sonstiger Einkommen neben dem Arbeitsentgelt 162 (2) Entwicklung der Beitragsbemessungsgrenze Begrenzte Gesetzgebungskompetenz? Eingriff in Art. 2 Abs. 1 GG und Art. 14 Abs. 1 GG 165 a) Eingriff in Art. 14 Abs. 1 GG 165 b) Eingriff in Art. 2 Abs. 1 GG 168 c) Intensität des Eingriffs Verhältnismäßigkeit des Eingriffs 169 a) Verfassungsrechtlicher Rang der Ziele 169 b) Geeignetheit und Erforderlichkeit des Eingriffs

7 c) Geeignetheit und Erforderlichkeit-in Bezug auf das Ziel der Stärkung des Sozialausgleichs 170 d) Angemessenheit der Ausdehnung der Beitragsbemessung 174 (1) Probleme der Bewertung von Zumutbarkeit und Angemessenheit 174 (2) Angemessenes Verhältnis von Versicherungsprinzip und Solidarausgleich 176 (3) Indirekte Geltung des Äquivalenzprinzips in der Sozialversicherung als»versicherung«? 178 (4) Bestimmung der Grenze der Angemessenheit durch Verweis auf die PKV? 181 (5) Immanente Angemessenheit vor dem Hintergrund der Ziele Art. 3 Abs. 1 GG 182 a) Begrenzung der Belastung im Vergleich mit den Steuerzahlern 183 b) Art. 3 Abs. 1 GG und Sachgesetzlichkeit innerhalb der GKV Fazit 184 IV. Die Ausgestaltung der»bürgerversicherung«und Art. 3 Abs. 1 GG Anforderungen des Art. 3 Abs. 1 GG Feststellung der Versicherungspflicht und der versicherungspflichtigen Einkommen 187 a) Auswirkungen der Erweiterung auf die Geringfügigkeitsgrenze? 187 b) Durchsetzung der Beitragspflicht/Anlehnung ans Steuerrecht Differenzierungen in der Beitragsbelastung (Freibeträge; Beitragssatz) 189 a) Mindestbeiträge in der GKV? 189 b) Unterschiedliche hohe Belastung unterschiedlicher Einkommen 190 c) Beitragspflicht auf das Brutto- oder Nettoeinkommen? 192 d) Volle Beitragstragung - Kein Arbeitgeberanteil bei den Selbständigen Differenzierung in der Tragung der Beiträge

8 5. Angleichung oder stärkere Differenzierung des Schutzniveaus 197 a) Angleichung der Leistungen 197 (1) Bemessung des Krankengelds - Sonderversicherung? 197 (2) Höhe des Krankengelds 198 b) Differenzierung des Versicherungsniveaus nach Schutzbedürftigkeit 198 V. Schranken für die Einbeziehung von Beamten aus Art. 33 Abs. 5 GG? Einbezug in die GKV 202 a) Die Beihilfe wird nicht durch einen hergebrachten Grundsatz geschützt 202 b) Vorsorgefreiheit als hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums? 203 c) Beihilfe als Teil der Alimentation 204 d) Unvereinbarkeit der Beitragszahlung zur GKV mit dem Grundsatz der amtsangemessenen Alimentation? Einbezug in die GRV 207 E. Grundrechte der Arbeitgeber - Pauschalierter Beitrag (»Lohnsummenbeitrag«) ohne Beitragsbemessungsgrenze 209 I. Eingriff in Art. 2 Abs. 1 GG 210 II. Ziele der Entkoppelung und Verhältnismäßigkeit 210 F. Rechtspositionen der Privaten Versicherungsunternehmen 213 I. (Faktische) Alleinige Zuständigkeit der GKV für Neuverträge Art. 12 Abs. 1 GG und 14 Abs. 1 GG: Schutzbereich und Eingriff 214 a) Schutzbereich des Grundrechts 215 (1) Entscheidung des BVerfG von (2) Neue Maßstäbe in der Entscheidung des BVerfG vom Juni 2009? 217 b) Art und Weise des Eingriffs, Eingriffsintensität 218 (1) Vollkrankenversicherer ein eigener Beruf? 218 (2) Gravierender Eingriff in die Berufsausübung

9 (3) Fazit 221 c) Verstärkung des Schutzes durch die Garantie einer bipolaren Versicherungsverfassung? 222 d) Verstärkung des Schutzes durch die Garantie des»geschäftsmodells«der Privatversicherung? Rechtfertigung des Eingriffs in die Berufsausübung 223 II. Einbezug der PKV in die»bürgerversicherung«(»mischund Konkurrenzmodell«) 226 "l. Sozialpolitische Komplexität des Modells Verfassungsrechtliche Bedenken 228 a) Gesetzgebungskompetenz 228 b) Verhältnismäßigkeit der Grundrechtseingriffe 229 III. Vorrang der privaten Rechtsform für die»bürgerversicherung«? 231 IV. Erwerbstätigenversicherung und die Position privater Vorsorgeunternehmen in der Alterssicherung 232 V.»Bürger-«und»Erwerbstätigenversicherung«und Europarecht 233 G. Regelung der PKV Alt-Verträge - Übergangsrecht 236 I. Modelle des Übergangs Versicherungspflicht der PKV-Altversicherten zur»bürgerversicherung«(stichtagslösung) Versicherungsfreiheit der PKV-Altversicherten Kurze Diskussion der Alternativen Bisheriges Übergangsrecht bei Einführung der Versicherungspflicht bzw. Änderung der Versicherungspflichtgrenze 239 II. Schutz bestehender Ansprüche aus dem Versicherungsvertrag durch Art. 14 Abs. 1 GG 241 III. Versicherungsfreiheit aller Alt-Versicherten der PKV - indirekte Beeinträchtigung durch Einfuhrung der»bürgerversicherung«?

10 IV. Versicherungsfreiheit der Alt-Versicherten der PKV mit Wahlrecht für die»bürgerversicherung«und Mitnahme der Alterungsrückstellungen Mitnahme der Alterungsrückstellungen als Eingriff in Grundrechte 244 a) Alterungsrückstellungen als Rechtspositionen 244 (1) Keine Rechtsposition der Versicherten 245 (2) Keine besondere Rechtsposition der Versicherungsunternehmen 246 b) Stärke des Eingriffs in die Berufs- und Vertragsfreiheit der Versicherungsunternehmen 248 (1) Wegfall der Verpflichtung zur Beitragsglättung 249 (2) Schonende Modalitäten der Zahlungspflicht 249 (3) Geringe/keine Belastung der verbliebenen Verträge/Kohorte 250 (4) Negative Risikoselektion zu Lasten der GKV 252 c) Rechtfertigung des Eingriffs 252 (1) Zulässige Zuordnung der Alterungsrückstellungen an die Alt-Versicherten 252 (2) Mitnahme der Alterungsrückstellungen durch die Wechsler Mitnahmerecht als Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG? Ausgleichzahlungen als Verstoß gegen die Finanzverfassung? 256 a) Besondere Anforderungen an nichtsteuerliche Abgaben/Sonderabgaben 256 b)»auflösungszahlungen«als gerechtfertigte nichtsteuerliche Abgaben Mitnahmerecht und Verstoß gegen das Rückwirkungsverbot? 258 V. Versicherungspflicht aller Altversicherten der PKV Art und Stärke des Eingriffs 259 a) Keine Regelung zu den Ansprüchen aus den Altverträgen 259 (1) Geschützte Rechtsposition und Art des Eingriffs 259 (2) Stärke des Eingriffs 261 b) Überfuhrung der Verträge und der Alterungsrückstellungen kraft Gesetzes 262 (1) Rechtspositionen und Eingriff

11 (2) Intensität des Eingriffs Rechtfertigung des Eingriffs 264 a) Verhältnismäßigkeit in Bezug auf die Versicherten 264 b) Verhältnismäßigkeit in Bezug auf die Versicherungsunternehmen 266 VI. Fortbestand des dualen Systems und systemübergreifender Risikostrukturausgleich Kompetenz des Bundes zum Einbezug der PKV in einen übergreifenden Risikostrukturausgleich Materiell-rechtliche Verfassungsmäßigkeit 270 a) Art und Intensität des Eingriffs 271 b) Rechtfertigung des Eingriffs 271 c) Ungerechtfertigte Solidarabgabe? Fazit 273 H. Zusammenfassung 275 Literaturverzeichnis