Controlling in öffentlichen Verwaltungen auf der Grundlage des neuen Haushalts- und Rechnungswesens

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1 Controlling in öffentlichen Verwaltungen auf der Grundlage des neuen Haushalts- und Rechnungswesens Prof. Dr. Dr. h.c. Dietrich Budäus Stuttgart, 21. September 2012 Teil II

2 Analyse- und Gestaltungsebenen von Verwaltungscontrolling - Instrumentelle Dimension Dimensionen und Funktionen eines Verwaltungscontrolling Konzeptionelle Dimension Instrumentelle Dimension Organisator. Dimension Personale Dimension Systembildende Funktion Systemsteuernde Funktion geeignetes Info. System/ Info. Instrumentarium Nutzung d. Info. Systems/ Info. Instrumentariums

3 3-E-Modell als konzeptioneller Bezugsrahmen für das Verwaltungscontrolling Ziele Maßnahmen/ Ressourcen IVR Integrierte Verbundrechnung Planungsebene Kostenrechnung Restriktionen Effektivität Effizienz Output/ Ressourcen Prozess Kosteneffiz. Istkosten Min. Kosten Restriktionen Outcome Leistungsrechnung!(?) Indikatoren/Kennzahlen!(?) Realisations u. Kontrollebene Quelle: Buchholz, K., Verwaltungssteuerung mit Kosten- und Leistungsrechnung, Wiesbaden 2001.

4 Instrumentelle Dimension Vwltgscontrolling Informationen Haushalts- und Rechnungswesen Reform Aktueller Stand und was beinhaltet das neue Haushaltsund Rechnungswesen? Staatsebene? Kommunale Ebene? Sehr zurückhaltende Position / Zurückdrehen von Reformansätzen auf Staatsebene Sehr heterogene Situation bei Ansatz,Ausweis u. Bewertung auf kommunaler Ebene (vergleichbar 16 HGB )

5 Grundstruktur der inhaltlichen Ausgestaltung des 3-E-Modells Restriktionen/ Rechtsrahmen Planung der verfügbaren Input Ressourcen und des Ressourcenverbrauchs (lang-/mittel-/kurzfristig) Politische Zielsetzungen Strategisches Leistungsprogramm Produktbereiche Produktgruppen Produkte Outcome/ Output Bewirtschaftung d. Ressourcen Leistungserstellung Dokumentation d. Ressourcenverbrauchs/ Abweichungsanalyse Dokumentation der Leistung/ Zielerreichung/Abweichungsanal.

6 Instrumentelle und verfahrensmäßige Ausgestaltung des 3-E-Modells (Steuerungspyramide) für ein Verwaltungscontrolling R Ü C K K O P P L U N G Ergebnis Vollzug Ressourcenebene des 3 - E - Modells Planung Finanz - rechnung Input Verm ö gens - rechnung Restriktionen / Rechtliche Vorgaben / Restriktionen / Rechtliche Vorgaben / Politische Zielsetzungen Ressourcen (Input) Mittelfristige Finanzplanung Funktions - u. Rollenverst ä ndnis von Staat u. Verwaltung Leitbild / Grundorientierung Leistungen (Output) (strategische) Aufgaben - / Programmplanung Budgetierung Budgetierung Produkt Ma nahmenplanung Finanz - und Ergebnishaushalt Produktplan Produkt - / Ma ß / Ergebnishaushalt nahmenplanung Produktorientierter Haushalt Haushaltsvollzug Haushaltsvollzug (Mittelbewirtschaftung) (Mittelbewirtschaftung) Erfassung des Inputs (Ressourcen) Aufwands - rechnung Politische Zielsetzungen Realisationsprozess Ma ß nahmenvollzug/ Produktrealisation/ Realisationsprozess Ma ß nahmenvollzug/ Kosten - rechnung Leistungs - rechnung Ertrags - rechnung Leistungsebene des 3 - E - Modells Outcome/Output Erfassung des Output / Outcome Wirkungs - analyse (Indikatoren) Planung Evaluation Vollzug Ranking/ Bench - marking R Ü C K K O P P L U N G Ergebnis Integrierte Verbundrechnung KLR Ergebnisrechnung Outcome-/Outputerfassung / -steuerung konzeptionell offen

7 Bezugsfelder der systembildenden Funktion des Verwaltungscontrolling Steuerung Rechnungssystem Erweiterte Kameralistik/ Doppik Budgetierung Globaler, ressourcenund outcomeorientierter Produkthaushalt Rechnungslegung Vorschriften für Ansatz, Ausweis und Bewertung (Neues) Info.System/ Haushaltsund Rechnungswesen Leistungserfassung Leistungsziele Produkte /-bereiche Kennzahlen /-systeme Konsolidierung Vorschriften für Pflicht, Einbeziehung (Konsolidierungskreis) und Vorgehensweise Strategische Leistungs- und Ressourcenplanung

8 Schattenhaushalte der Kommunen Kreditmarktschulden und tatsächliche Schulden (einschließlich verdeckte Schulden) Quelle: Junkernheinrich u.a. 8

9 Derzeitige dominante Entwicklungs- und Diskussionsstränge (1) Krisenhand- (2) Transparenz öfftl.ressourcenhabung situation durch neues HH u. RW onkrete Maßnahmen Grundprobleme Rettungsschirme auf EU-Ebene Basel III Staatliche Schuldenbremse Kommunale Rettungsschirme Übernahme von Kosten durch d. Bund Teilweise nur Tendenz zur Problemverschiebung u. Nicht zur -lösung Instit. Transparenz parenz Neue Steuerung Transparenz als Demokratieproblem/Budgetrecht Transparenz und interg. Gerechtigkeit Intransparenz Empirie??? u. Finanzkrise (Reinhart/Rogoff/IFAC) Konkrete Reformen EU-Ebene Projekt EURO.Stat (Standards/IPSAS) Nat. staatl. Ebene - HGrmoG - Hamburg/Bremen - Hessen/ NRW Komm. Ebene - Reform HH u. RW Emp. Erhebung KGSt 2008; Gnädinger 2009; Bogumil u.a.2007; NRW 2002/2006/ 2008;Mühlenkamp/ Glöckner 2009; PWC /Deutscher Städtetag2011; Jagalla/Becker/ Weber 2011; Burth/ Hilgers 2012; Burth (3) Kritik/Reformrückbau Kritik Kapitalismus-/ Systemkritik Kritik der Ökonomisierung Kritik des Unternehmensbezugs öfftl. Vwltg. Kritik: NPM/fakt. gescheitert Reformrückbau Nat. staatl. Ebene - Bund - Hamburg - Hessen/ NRW Komm. Ebene - Baden Württemb

10 Bezugsfelder der systembildenden Funktion des Verwaltungscontrolling Rechnungssystem Kameralistik/Doppik Budgetierung Globaler, ressourcenund outcomeorientierter Produkthaushalt Rechnungslegung Vorschriften für Ansatz, Ausweis und Bewertung Ressourcensteuerung Leistungserfassung Leistungsziele Produkte /-bereiche Kennzahlen /-systeme (KLR)

11 Rechnungssysteme als systembildende Funktion d. Verwaltungscontr. Klassische Kameralistik Erweiterte Kameralistik Erfassung von Einnahmen u. Ausgaben Geldschulden Reines Geldverbrauchskonzept Ergänzung der Kameralistik um KLR/Produkte Teilvermögensr. Additive Ergänz. des Geldverbrauchs um Ressourcen- Verbrauch 3-Komponentenrechnung (Doppik) Vermögensrechnung Finanzrechnung Ergebnisrechnung KLR als Ergänzung Integrative Abbildung des vollständigen Ressourcenverbrauchs Integrierte Verbundrechnung- Rechnungslegungsverbund und Budgetierung/ Planungsverbund Integrative Abbildung u. Planung des vollständigen Ressourcenverbrauchs Dominanz der Planung Dominanz der Planung Dominanz der Rechnungslg. Integrierte Planungsr. u. Istrechnung

12 Integrierte Verbundrechnung (IVR) als doppischer Verbund 5 Haushaltsebene Plan- Vermögensrechnung Doppischer Verbund Finanzhaushalt Ergebnishaushalt Produkte/ Leistung??? K L R Rechnungslegungsebene Vermögensrechnung Finanzrechnung Doppischer Verbund Ergebnisrechnung Zielbezug??

13 Finanzrechnung Einzahlungen./. Auszahlungen Verwaltungstätigkeit Investitionstätigkeit Finanzierungstätigkeit Veränderung liquider Mittel Aktiva Anlagevermögen Bilanz Passiva Eigenkapital - Verwaltungs - - Rücklagen vermögen - Jahresergebnis - Realisierbares Vermögen Sonderposten Umlaufvermögen Fremdkapital - Vorräte - Verbindlichkeiten - Liquide Mittel - Rückstellungen AUFWANDS-/ KOSTEN - und LEISTUNGSRECHNUNG Ergebnisrechnung Verwaltungserträge./. Verwaltungsaufwendungen = Verwaltungs - (Betriebs- )ergebnis Finanzerträge./. Finanzaufwendungen = Finanzergebnis = ordentliches Ergebnis a.o. Erträge a.o. Aufwendungen = a.o. Ergebnis Jahresergebnis Aufwand/Kosten (Ertrag) REFORMIERTERS RECHNUNGSWESEN PRODUKT - KATALOG Bestimmung der Produkte (Leistungen) der Verwaltung Finanzhaushalt (Geplante Finanzrechnung) Produkte Wirkungen Kostenträger Bauantrag Feuerwehreinsatz Bürgerberatung etc. geplante Einnahmen geplante Ausgaben (Zahlungswirksame Erträge/Aufwendungen; Des-/ Investitionen; Aufnahme/Tilgung von Krediten etc.) Aufwands-/ Kostenverrechnung Kostenstellen Feuerwache Standesamt Schwimmbad etc. Einzelkosten Gemeinkosten Globale / output-/ressourcenorientierte Budgetierung Planvermögensrechnung Kostenarten Personalkosten Sach - und Dienst - leistungskosten Kosten für Transfer - leistungen etc. Ergebnishaushalt (Geplante Aufwendungen /Geplante Erträge) geplanter Aufwand für geplante Leistungen / Produkte / Produkt- und Verantwortungsbereiche Kostenerfassung geplanter Ertrag REFORMIERTERS HAUSHALTSWESEN Tatsächliche Schulden und Vermögen Neue Informationen für die Politik Ziele (Outcome) Leistungen (Output/Produkte) Ressourcenverbrauch Intergenerative Gerechtigkeit

14 Instrumentelle und verfahrensmäßige Ausgestaltung des 3-E-Modells (Steuerungspyramide) für ein Verwaltungscontrolling R Ü C K K O P P L U N G Ergebnis Vollzug Ressourcenebene des 3 - E - Modells Planung Finanz - rechnung Input Verm ö gens - rechnung Restriktionen / Rechtliche Vorgaben / Restriktionen / Rechtliche Vorgaben / Politische Zielsetzungen Ressourcen (Input) Mittelfristige Finanzplanung Funktions - u. Rollenverst ä ndnis von Staat u. Verwaltung Leitbild / Grundorientierung Leistungen (Output) (strategische) Aufgaben - / Programmplanung Budgetierung Budgetierung Produkt Ma nahmenplanung Finanz - und Ergebnishaushalt Produktplan Produkt - / Ma ß / Ergebnishaushalt nahmenplanung Produktorientierter Haushalt Haushaltsvollzug Haushaltsvollzug (Mittelbewirtschaftung) (Mittelbewirtschaftung) Erfassung des Inputs (Ressourcen) Aufwands - rechnung Politische Zielsetzungen Realisationsprozess Ma ß nahmenvollzug/ Produktrealisation/ Realisationsprozess Ma ß nahmenvollzug/ Kosten - rechnung Leistungs - rechnung Ertrags - rechnung Leistungsebene des 3 - E - Modells Outcome/Output Erfassung des Output / Outcome Wirkungs - analyse (Indikatoren) Planung Evaluation Vollzug Ranking/ Bench - marking R Ü C K K O P P L U N G Ergebnis Integrierte Verbundrechnung KLR Ergebnisrechnung Outcome-/Outputerfassung / -steuerung konzeptionell offen

15 Bezugsfelder der systembildenden Funktion des Verwaltungscontrolling Rechnungssystem Kameralistik/Doppik Budgetierung Globaler, ressourcenund outcomeorientierter Produkthaushalt Rechnungslegung Vorschriften für Ansatz, Ausweis und Bewertung Ressourcensteuerung Leistungserfassung Leistungsziele Produkte /-bereiche Kennzahlen /-systeme (KLR)

16 Rechnungslegung als Teil der systembildenden Funktion des verwaltungscontrolling Referenzmodelle HGB IFRS IPSAS ÖRS Gläubigerschutzprinzip Ausschüttungsbemessungsgrundlage Information für Anleger Tatsächl.Verhält- nisse d.vermögens-/ Finanz-/Ertragslage Realistische Bewertungskonzeption Nicht rechtsverb. basieren auf IAS/ IFRS aber: Inzwischen öfftl. framework konzeptgeleitet / Internationales/EU Standardisierungsansatz Wesentl. Teil GoöB Informationsfunktion Schutzfunkt. Intergenerative Gerechtigkeit Eignungen und Defizite bezogen auf d. öfftl. Sektor finden in GoöB Berücksichtigung

17 Rechnungslegung: Zur aktuellen Situation Heterogenität Systematisierung des Vermögens (Vermögensstruktur) Bewertung von Vermögen und Schulden Struktur der Ergebnisrechnung Haushaltsausgleich Eröffnungsbilanz Folgebilanz Vergleichbar: 16 HGB für den Unternehmenssektor Ansatz, Ausweis und Bewertung erfordern ein Mindestmaß an Standardisierung - IPSAS

18 Bezugsfelder der systembildenden Funktion des Verwaltungscontrolling Rechnungssystem Kameralistik/Doppik Budgetierung Globaler, ressourcenund outcomeorientierter Produkthaushalt Rechnungslegung Vorschriften für Ansatz, Ausweis und Bewertung Ressourcensteuerung Leistungserfassung Leistungsziele Produkte /-bereiche Kennzahlen /-systeme (KLR)

19 Leistungs-, Output-/ Outcomeinformationen Kennzeichnung der aktuellen Situation Doppik enthält keine Leistungs-/Outputinformationen sondern als Erträge (nur) Informationen über die Ressourcenherkunft, i.d.r. keine Leistung Leistungsinformationen (formal) dort, wo produktorientierte Haushalte und/ oder KLR zur Anwendung kommen. Häufig keine Informationen über die angestrebten Ziele bzw. deren Erreichen. Erfassung des Inputs für Erstellung v. Produkten zur Erreichen pol. Ziele Doppik Produktorientierter Haushalt??? teilweise allg. in Gesetzen formuliert Leistungserfassung und -steuerung bisher konzeptionell und praktisch unbefriedigend gelöst besondere aktuelle Herausforderung Vielschichtige und heterogene Ansätze in der Praxis

20 Ansätze von Leistungs- und Zielvereinbarungen in der Praxis 7 Vielschichtige praktische heterogene Ansätze von Leistungs- und Zielvereinbarungen (bisher keine systematische Auswertung) Kommunale Ebene: (Teilweise explizite Regelungen in den GemHVO) KGSt Stadt Münster Stadt Heidelberg Kreis Soest Kreis Osnabrück Kreis Potsdam Mittelmark Staatliche Ebene: Freie und Hansestadt Hamburg Land Hessen Land NRW Ausland: Schweiz: Kanton Luzern (WOV) Österreich Neuseeland / Australien / UK/ Schweden

21 Ziel - Produkt / Maßnahme - Ressourcenverbrauch Kernelemente der neuen Haushaltswirtschaft/Budgetierung Merkmale Quantitative Dimension Qualitative Dimension Zieldimension/ Zielbezug Kosten-/Ressourcenverbrauchsdimension

22 Produkt-/Leistungspyramide/Zielsystem Strategisches Aufgabenfeld SAG Zielsystem Produktbereich Produktgruppe (Zusammenfassung mehrerer Produkte) Produkt/Leistung (Summe von Aktivitäten/Einzelprozessen) Produktbereichsziele Produktgruppenziele Produktziele Aktivitäten/Teilprozesse

23 Grundlage für die organisatorische Zweckmäßigkeit d. Prozessgestaltung Grundlage von Kontrakten Grundlage für das quant. u. qualitat. Leistungsprogramm Kostenträger in der KLR Produkt Grundlage für outputorientierte Budgetzuweisung Grundlage des Wirtschaftlichkeitsvergleichs Element der strat. Planung (Aufgabenkritik) Grundlage für Wirkungsanalysen

24 Controlling: Bezug zur Steuerung über Ziele 17 Ausgangssituation Wertschöpfungsprozess Delegation von Maßnahmen (?) und Wertschöpfungsprozess Frage nach der Organisation/ Budgetrecht d. Legislative Neue Form der Arbeitsteilung zwischen Politik u. Verwaltung Frage nach der Koordination Angestrebte Situation Ziele von Politik/ Verfügbare Ressourcen Operable/verbindl. Def. von Zielen/Situationen Festlegen der zeitlichen Dimension u. deren Verknüpfungen - kurz (Budget) - mittel (Mifri Plng.) - langfristig (Strat. Plng.) Neue Form von Verantwortlichkeit Frage nach d. Kompetenz/ Bereitschaft Inhaltliche Dimension Verbindlichkeitsgrad (Sanktionsmöglichkeiten)

25 Idealtypische Steuerung über Ziele Z1 Z11 Z12 Z13 Verfügbare Ressourcen Verfügbare Ressourcen Verfügbare Ressourcen Organisationseinheit 1 Organisationseinheit 2 Organisationseinheit 3 Ergebnis Z11??? Ergebnis Z12??? Ergebnis Z13??? Ressourcenverbrauch Ressourcenverbrauch Ressourcenverbrauch Dezentrale Verantwortungs- und Leistungszentren (unterschiedliche Rechtsformen) mit Ziel- und Ressourcenvereinbarungen

26 Problem des Leistungscontrolling Aufgabe/Funktion Zielvereinbarung Hierarchische Integration/ Koordination Struktur (Wertschöpfungs-)Prozess Keine Alternative zur Kontraktuelle Integration über Ziel-/Leistungsvereinbarungen Prozess Problem der Dominanz / Determiniertheit (Wertschöpfungs-)Struktur Gefahr: Beibehaltung bisheriger (gewachsener) Strukturen Re-Bürokratisierung durch: starke Formalisierung von Ziel- und Leistungsverhandlungen hohen Spezifizierungsgrad der Leistungen (Produktbürokratie)

27 Fazit: Fazit: Steuerung über Zielvereinbarung erfordert dezentrale, am Wertschöpfungsprozess orientierte Organisationsstrukturen an Stelle von strukturorientierten Prozessen im ökonomischen politischen historischen kulturellen Kontext Bestimmungsgrößen für am Wertschöpfungsprozess orientierte Strukturen sind: Koordinationsbedarf Motivation Kompetenz von Politik u. Verwaltung Steuerungsbedarf Steuerung über Zielvereinbarungen bedeutet eine Neuorientierung des gesamten politisch administrativen Systems mit seinen unterschiedlichen Steuerungslogiken Doppik ist dabei generell eine notwendige aber keine hinreichende Voraussetzung.

28 Controlling als Kostensteuerung : Praxis von KLR Kosten-Leistungsrechnung weitgehend eingeführt. Kostenrechnung Produktkataloge Allerdings bisher zu wenig praktische Konsequenzen/ keine systematische Verknüpfung mit der Budgetierung/den Budgetentscheidungen (Ausnahmen: z. B. Bezirke Berlin).

29 Bezugsfelder der systembildenden Funktion des Verwaltungscontrolling Rechnungssystem Kameralistik/Doppik Budgetierung Globaler, ressourcenund outcomeorientierter Produkthaushalt Rechnungslegung Vorschriften für Ansatz, Ausweis und Bewertung Ressourcensteuerung Leistungserfassung Leistungsziele Produkte /-bereiche Kennzahlen /-systeme (KLR)

30 Controlling und Budgetierung Bisher: Globale Budgets - zunächst intelligente Sparstrategie Nur sinnvoll bei strategischer Planung als Grundlage und als Teil der IVR Globale Budgets auf der Grundlage von KLR abgeleitet aus Zielen Produkten/Maßnahmen Ressourcenverbrauch Globale Budgets für Budgetverantwortliche als Teil des Ergebnishaushalts (IVR) Globale Budgets nur auf der Grundlage von Ziel- und Sanktionsvereinbarungen mit den Budgetverantwortlichen (organisationsinterne Delegation von Fach- und Ressourcenverantwortung)

31 Entwicklungstendenzen und bedarfe zur systembildenden Funktion des Verwaltungscontrolling Fortsetzung der Reformbemühungen unter Einbeziehung der internationalen Entwicklung in Richtung der IVR Stärkere Nutzung der KLR als Grundlage der Budgetierung etwa in Anlehnung des Ansatzes der Berliner Bezirks- Verwaltungen Fortsetzung der Standardisierungsbemühungen unter Berücksichtigung der Spezifika des öffentlichen Sektors - IPSAS Übergang erweiterte Kameralistik zur IVR (Vermögensrechnung/Kosten-/Aufwandsrechnung) dringender Bedarf an Standardisierung - IPSAS Nutzung der Möglichkeiten des HGrMoG /Standardisierungsgremiums

32 Entwicklungstendenzen und bedarfe zur systembildenden Funktion des Verwaltungscontrolling Weiterentwicklung der Leistungserfassung- und -messung (konzeptionelles Defizit). Koordination des Reformprozesses zwischen Bund/Länder/ Kommunen - Koordination des Vorgehens von Innenund Finanzministern. Koordination auch hinsichtlich der Software z.b. über Verwaltungsabkommen. Einsparpotenzial???? d. Haushalts- 5% volumens 50 bis 60 Mrd. EURO Bereitstellung von Forschungs- und Ausbildungskapazitäten an deutschen Universitäten für das Fach Public Management.

33 Gruppenaufgaben zu Teil II Gruppe 1 (10) Kennzeichnen Sie die Grundstruktur der inhaltlichen Ausgestaltung des 3-E-Modells. (11) Worin liegen die wesentlichen Unterschiede zwischen altem und neuem Haushaltsund Rechnungswesen (12) Kennzeichnen Sie die wesentlichen Elemente des neuen Haushalts- und Rechnungswesens. Gruppe 2 (13) Welche Bedeutung ist den einzelnen Elementen des neuen Haushalts- und Rechnungswesen für das Verwaltungscontrolling beizumessen? (14) Erörtern Sie die IVR (integrierte Verbundrechnung). (15) Nennen Sie die wesentlichen Referenzmodelle für die Rechnungslegung. Gruppe 3 (16) Warum sollte sich ein Verwaltungscontroller für eine Standardisierung der Rechnungslegung im öffentlichen Sektor einsetzen? Verwaltungscontrolling ein. (17) Worin liegen der Schwierigkeiten einer Steuerung über Ziele und damit verbunden im Leistungscontrolling? (18) Welche Erfahrungen haben Sie mit Leistungs- bzw. Produktdefinitionen gemacht?