Die Aussetzung von Verwaltungsverfahren. Dissertation zur Erlangung des Doktorgrades

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1 Die Aussetzung von Verwaltungsverfahren Dissertation zur Erlangung des Doktorgrades der Juristischen Fakultat der Università^ Regensburg vorgelegt von Sabine Muhlbauer

2 Inhaltsubersicht Inhaltsùbersicht 5 Abkiirzungsverzeichnis 13 Literaturverzeichnis 21 Materialien 31 Anhang 211 Index 219 I. EINLEITUNG 33 A. Sachverhalt 33 B. Zur Dauer des Verwaltungsverfahrens Die Interessenlage Die fur die Bearbeitung mabgeblichen Umstànde Die regelmàbige Bearbeitungsdauer von Verwaltungsverfahren: Die Sperrfrist bei Untatigkeitsklagen 35 a) Die Sperrfrist des 75 VwGO 35 b) Die Sperrfristen der 46 FGO und 88 SGG Abweichungen von der regelmabigen Bearbeitungsdauer 39 a) Besonderheiten bei Sperrfristen 39 b) SpezialgesetzlicheEntscheidungsfhsten 41 e) Verlangerung der Bearbeitungsdauer durch Landesgesetze 42 C. Zusanimenfassung 43 II. DIE BESCHLEUNIGUNG VON VERWALTUNGS- VERFAHREN 45 A. Verfahrensbeschleunigung zur Sicherung des Wirtschaftsstandortes Deutschland 45 B. Allgemeines Beschleunigungsgebot Ziigigkeitsgebot und Grundgesetz Einfachgesetzlicher Anspruch auf zugiges Verwaltungshandeln 49 a) 10 S. 2 VwVfG als Grundnorm der Beschleunigung 49 b) Beschleunigungspflicht als Nebenpflicht aus dem konkreten Verwaltungsrechtsverhàltnis 53

3 C. Anspruch auf rasches Verwaltungshandeln im europaischen Verwaltungsrecht Das Recht der Europaischen Union Regelungen des Europarates 59 D. Die Einwirkungsmoglichkeiten des Biirgers zur Beschleunigung des Verwaltungsverfahrens 60 E. Rechtsfolgen der Verletzung des Beschleunigungsgrundsatzes 60 F. Zusammenfassung 62 III. DER STILLSTAND DES VERWALTUNGS- VERFAHRENS: BEGRIFFSBESTIMMUNGEN 63 A. Das Verwaltungsverfahren 63 B. Der Stillstand des Verfahrens Der tatsachliche Stillstand des Verfahrens Der rechtsformliche Stillstand des Verfahrens 65 a) Die Unterbrechung 66 b) Die Aussetzung 67 e) Das Ruhen 67 C. Zusammenfassung 70 IV. DIE AUSSETZUNG ALS REGELUNG DES VERWALTUNGSVERFAHRENSRECHTS 71 A. Die gesetzlichen Regelungen iiber die Aussetzung im Uberblick 71 B. Die Kodifikationen des Verwaltungsverfahrensrechts Zur Entstehungsgeschichte des Verwaltungsverfahrensgesetzes 72 a) Die Lage nach dem ErlaB des Grundgesetzes 72 b) Die Kodifikationsbestrebungen Simultangesetzgebung zum Verwaltungsverfahrensgesetz in Bund und Làndern Das Verhàltnis des Verwaltungsverfahrensgesetzes zur Abgabenordnung und zum Sozialgesetzbuch X 79

4 4. Grundsatz der Subsidiarìtàt des Verwaltungsverfahrensgesetzes gegenuber dem fachlichen Sonderrecht des Bundes Zusammenfassung und Wiirdigung 86 C. Weiterer Gang der Untersuchung 86 V. DIE GESETZLICHEN REGELUNGEN UBER DIE AUSSETZUNG IN DER FACHGESETZGEBUNG DES BUNDES 89 A. Vorìiberlegungen 89 B. Die zeitliche Entwicklung der Gesetzgebung iiber die Aussetzung 90 C. Inhalte der gesefzlichen Vorschriften iiber die Aussetzung 91 D. Die Einteilung nach Aussetzungsgriinden Allgemeine Formulierung: Verfahren von wesentlicher Bedeutung Anhàngigkeit eines Strafverfahrens Ein sog. anderes konkret bezeichnetes Verfahren oder Ereignis Andere Griinde Bewertung 96 E. Zwecke der Aussetzung 97 F. Die Dauer der Aussetzung 98 G. Zusammenfassung 99 VI. DIE GESETZESLAGE IM VERWALTUNGSVERFAHREN NACH DER ABGABENORDNUNG UND IM VERWALTUNGSVERFAHREN NACH DEM SOZIALGESETZBUCH X 101 A. Die Gesetzeslage nach der Abgabenordnung Die geschichtliche Entwicklung der Vorschrift Die inhaltlichen Regelungen in 363 AO 104 a)uberblick 104 b) Die Aussetzung 105 (l)zweck 105 7

5 (2) Vorgreiflichkeit eines anderen Rechtsverhàltnisses 105 (3) Anhangigkeit eines anderen Verfahrens 108 (4) Keine Zustimmung des Beteiligten 109 (5) Entscheidung im Ermessen der Behòrde 109 (6) Dauer der Aussetzung 110 e) Das Ruhen des Verfahrens 110 (l)zweck 110 (2) Zustimmungsruhe ( 363 Abs. 2 S. 1 AO) Ili (a) Wichtiger Grand Ili (b) Zustimmung 112 (e) Ermessensentscheidung der Behòrde 113 (3) Zwangsruhe ( 363 Abs. 2 S. 2 AO) 113 (4) Anordnungsruhe ( 363 Abs. 2 S. 3 AO) 114 (5) Fortsetzung des Verfahrens in den Fallen des Ruhens des Verfahrens 115 d) Verhaltnis der Vorschriften zueinander 116 B. Die Gesetzeslage nach dem Sozialgesetzbuch X 116 C. Zusammenfassung 116 VII. DIE AUSSETZUNG UND DAS RUHEN DES VERFAHRENS NACH DEM VERWALTUNGS- VERFAHRENSGESETZ 119 A. Die grundsàtzliche Zulassigkeit der Aussetzung nach dem Verwaltungsverfahrensgesetz 119 B. Rechtsgrundlage Das allgemeine Verfahrensermessen der Behòrde Prozessrechtliche Grundsatze 122 C. Die Aussetzung als Ermessensentscheidung Die Aussetzung "im Einklang mit der Rechtsordnung" Die Bedeutung des Aussetzungsantrags eines Beteiligten 125 D. Allgemeine Aussagen zu den Anwendungsfallen Die Aussetzung - keine reine Einzelfallentscheidung Ansatzpunkte fur die Untersuchung von Anwendungsfallen 126 E. Die Untersuchung moglicher Anwendungsfalle 127

6 1. Besonderheiten der Rechtslage 127 a) Vorgreiflichkeit einer anderen Entscheidung 127 (1) Entsprechende Anwendung des 94 S. 1 VwGO 127 (2) Aussetzungspflicht bei Antrag auf Eheaufhebung, Vaterschaftsanfechtungsklage oder Ehe-, Lebenspartnerschafts- bzw. Kindschaftsstreit 129 (3) Folgen einer unzutreffenden Vorfragenbeurteilung 130 b) Anhangigkeit eines verfassungsgerichtlichen oder eines verwaltungsgerichtlichen Normenkontrollverfahrens 130 (1) Thematik: Verwaltungsinterne Normenkontrolle 131 (a) Formelle nachkonstitutionelle Gesetze 131 (i) Die wesentlichen Lòsungsansatze 132 (b) Untergesetzliches Recht (Verordnungen und Satzungen) 133 (i) Lòsungsansatze 133 (ii) Sonderfall: Zur Behandlung fehlerhafter Bebauungsplane 134 (iii) Stellungnahme 135 (e) VerstoB von nationalen Normen gegen Gemeinschaftsrecht 138 e) Festgestellte Verfassungswidrigkeit einer Rechtsnorm durch das Bundesverfassungsgericht 139 d) Anhangigkeit der gleichen Rechtsfrage in einem Musterprozess 140 e) Die Anhangigkeit eines Eilverfahrens 143 f) Bevorstehende Gesetzesànderung 144 g) Ànderung odererlab von Verwaltungsvorschriften Besonderheiten der Sachlage 146 a) Die Durchfìihrung eines Musterverfahrens (entsprechend 93aVwGO) 146 b) Rechts-und Pflichtennachfolge 147 e) Vermògenslosigkeit des Beteiligten 149 d) Bestellung eines gesetzlichen Vertreters bei Handlungsuniahigkeit des Beteiligten 150 e) Verdacht einer Straftat 151 f) Unerreichbarkeit eines Beteiligten 152 g) Notwendige Sachaufklarung durch einen Beteiligten 152 h) Schwebende Verhandlungen mit Oberbehòrden 153 F. Zusammenfassung 153

7 Vili. RECHTSNATUR 155 A. Die Rechtsnatur der Aussetzung und des Ruhens des Verfahrens 155 B. Die Rechtsnatur der Zustimmung des Beteiligten beim Ruhen des Verfahrens 156 IX. VERFAHRENSRECHTLICHE VORSCHRIFTEN 157 A. Recht auf Anhorung 157 B. Form des Verwaltungsaktes 158 C. Bekanntgabe 158 X. RECHTSFOLGEN 159 XI. BEENDIGUNG DES STILLSTANDS DES VERFAHRENS 161 A. Die Beendigung der Aussetzung und des Ruhens des Verfahrens bei allgemeinen Verwaltungsverfahren 161 B. Die Beendigung der Aussetzung und des Ruhens des Verfahrens im finanzrechtlichen Einspruchsverfahren 163 C. Die Beendigung der Unterbrechung 166 XII. RECHTSSCHUTZ 169 A. Sonderregelungen 169 B. Rechtsschutz gegen die Aussetzung bei allgemeinen Verwaltungsverfahren Die Aussetzung als behòrdliche Verfahrenshandlung i.s.d. 44a VwGO 169 a)grundsatz 169 b) Ausnahmen Die Untàtigkeitsklage 174 a)begriff 174 b) Die Aussetzung als zureichender Grand i.s.v. 75 VwGO

8 (1) Die Entscheidung des Gerichts bei rechtmabiger Aussetzung 177 (2) Die Entscheidung des Gerichts bei rechtswidriger Aussetzung Kosten 180 C. Rechtsschutz gegen die Anordnung des Ruhens bei allgemeinen Verwaltungsverfahren 181 D. Rechtsschutz gegen die Aussetzung und das Ruhen des Verfahrens nach der Abgabenordnung Rechtsschutz gegen die Aussetzung Rechtsschutz gegen das Ruhen des Verfahrens DerEinspruch Die Untàtigkeitsklage nach 46 Abs. 1 FGO 184 a) Die Entscheidung des Gerichts bei rechtmabiger Aussetzung 186 b) Die Entscheidung des Gerichts bei rechtswidriger Aussetzung 186 e) Kosten 187 E. Zusammenfassung 188 XIII. ÙBERSICHT ZUR RECHTSNATUR, ZUR BEENDIGUNG UND ZUM RECHTSSCHUTZ BEI AUSSETZUNG UND RUHEN DES VERFAHRENS 191 XIV. EXKURS: DIE REGELUNGEN ÙBER DIE AUSSETZUNG IM ÒSTERREICHISCHEN ALLGEMEINEN VERWALTUNGSVERFAHRENSGESETZ (AVG) 193 A. Die Bedeutung der Rechtsvergleichung 193 B. Kurze Einfiihrung zum osterreichischen Allgemeinen Verwaltungsverfahrensgesetz. 195 C. Der Beschleunigungsgrundsatz im Verwaltungsverfahren erster Instanz 197 D. Die Aussetzung des Ermittlungsverfahrens wegen Vorfragen ( 38 AVG) 199 l.uberblick

9 2. DerBegriffderVorfrage Vorfragenkompetenz Aussetzung des Verfahrens 201 E. Rechtsschutz Rechtsmittel gegen die Aussetzungsentscheidung Rechtsmittel gegen den (Sach-)Bescheid Rechtsmittel gegen die Sàumnis der Behòrde 204 F. Die Quasi-Unterbrechung durch Einholung von Vorabentscheidungen beim Gerichtshof der Europaischen Gemeinschaften ( 38a AVG) 205 G. Zusammenfassung und Wfirdigung 206 XV. FAZIT 209 XVI.ANHANG