Allgemeines Verwaltungsrecht

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1 NomosLehrbuch Allgemeines Verwaltungsrecht mit Verwaltungsprozess- und Staatshaftungsrecht Bearbeitet von Prof. Dr. Wilfried Erbguth 6., überarbeitete und erweiterte Auflage Buch. 548 S. Kartoniert ISBN Recht > Öffentliches Recht > Verwaltungsrecht schnell und portofrei erhältlich bei Die Online-Fachbuchhandlung beck-shop.de ist spezialisiert auf Fachbücher, insbesondere Recht, Steuern und Wirtschaft. Im Sortiment finden Sie alle Medien (Bücher, Zeitschriften, CDs, ebooks, etc.) aller Verlage. Ergänzt wird das Programm durch Services wie Neuerscheinungsdienst oder Zusammenstellungen von Büchern zu Sonderpreisen. Der Shop führt mehr als 8 Millionen Produkte.

2 NomosLehrbuch Erbguth Allgemeines Verwaltungsrecht mit Verwaltungsprozess- und Staatshaftungsrecht 7. Auflage Nomos

3 NomosLehrbuch Prof. Dr. Wilfried Erbguth, Universität Rostock Allgemeines Verwaltungsrecht mit Verwaltungsprozess- und Staatshaftungsrecht 7. Auflage Nomos

4 Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über abrufbar. ISBN , überarbeitete und erweiterte Auflage 2014 Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden Printed in Germany. Alle Rechte, auch die des Nachdrucks von Auszügen, der fotomechanischen Wiedergabe und der Übersetzung, vorbehalten.

5 Vorwort mit wichtigen Hinweisen zur Arbeit mit dem Buch Auch für diese Neuauflage ist die Darstellung zwecks Erweiterung und Vertiefung des Stoffs ergänzt worden. Damit kann sie nicht allein der erstmaligen Aneignung des Stoffs zugrunde gelegt, sondern zugleich in der fortgeschrittenen juristischen Ausbildung und zur Examensvorbereitung herangezogen werden. Für die Arbeit mit dem Buch gilt folgende Zweiteilung: Bei der erstmaligen Aneignung des allgemeinen Verwaltungsrechts können die in kleinerer Schrift gesetzten Passagen im Text übersprungen werden. Entsprechendes gilt für umfangreiche Fußnoten, die zusätzliche Erläuterungen, Hinweise und Bewertungen liefern. Fußnoten, die Aussagen im Text lediglich belegen, richten sich indes auch an den Anfänger. Zur vertiefenden Wiederholung am Ende der erstmaligen Beschäftigung mit dem allgemeinen Verwaltungsrecht, in späteren Studienabschnitten oder zur Examensvorbereitung ist es hingegen unabdingbar, die in kleinerer Schrift gesetzten Passagen im Text und die weiterführenden Informationen in den umfangreichen Fußnoten mit zu lesen und zu verarbeiten. Hinsichtlich des dort vorfindlichen zusätzlichen Stoffs ging das Bemühen dahin, diesen möglichst knapp, aber gleichwohl verständlich und eingängig darzustellen. Das Verwaltungsprozessrecht erscheint weiterhin nicht monolithisch am Ende der Abhandlung, sondern wird jeweils problemorientiert dem allgemeinen Verwaltungsrecht zugeordnet, um die prozessuale und damit praktische Bedeutung der jeweiligen Rechtsfragen zu beleuchten. Bereits in der vorangegangenen Auflage sind vertiefte Bezugnahmen auf das besondere Verwaltungsrecht eingefügt worden, und zwar in ähnlicher Weise wie beim Verwaltungsprozessrecht an den jeweiligen rechtsdogmatischen und praktischen Schnittstellen zum allgemeinen Verwaltungsrecht. Dergestalt soll über die schon bislang vorfindlichen Beispiele hinaus die enge Verbindung zwischen allgemeinem und besonderem Verwaltungsrecht verdeutlicht, einem Schubladendenken entgegengewirkt und zugleich in wesentliche Grundlagen des besonderen Verwaltungsrechts eingeführt werden was die nähere Befassung im Rahmen des weiteren Studiums erleichtert. Eingebunden werden vorrangig die Pflichtfächer Kommunalrecht, Öffentliches Baurecht und Polizei- und Ordnungsrecht. In zweiter Linie finden sich aber auch die für das verwaltungsrechtliche Gesamtgefüge so wichtigen Bereiche des öffentlichen Wirtschafts(verwaltungs)rechts, des Abgabenrechts und des Sozialrechts behandelt. Bei umfangreicheren diesbzgl. Darstellungen sind diese kursiv gesetzt worden; sie sollten im Rahmen der Wiederholung des Stoffs (s.o.) durchgearbeitet werden. Für vielerlei Überprüfungen und Recherchen ist Herrn Wiss. Mitarbeiter Stefan Koch zu danken. Nach und nach erfolgt bei Rechtsprechungszitaten eine Umstellung von Seitenzahl- auf (konkretere) Randnummer-Angaben. Hinweise, Anregungen und Kritik werden weiterhin gern entgegengenommen Rostock, im Sommer

6 Vorwort zur 1. Auflage Dem gut besetzten Kanon der Darstellungen zum allgemeinen Verwaltungsrecht ein weiteres Buch hinzuzufügen, stellt ein riskantes Unterfangen dar. Das Wagnis ist auch nur deshalb eingegangen worden, weil die Erfahrung lehrt, dass trotz aller traditionsreichen wie jüngeren Abhandlungen der Zugang zu diesem Rechtsgebiet von Seiten der Studierenden vielfach als dornig begriffen wird: Das (allgemeine) Verwaltungsrecht rangiert im ohnehin nicht sonderlich beliebten Ö- Recht regelmäßig am untersten Ende. In Anbetracht dessen versteht sich die bewusst nicht ausufernd verfasste Darstellung als reines Lehrbuch. Es versucht auf sprachlich eingängige Weise und mit einer Vielzahl von Beispielen und Fällen die Materie nicht nur verständlich, sondern auch schmackhaft zu machen. Zur Vertiefung finden sich in den Fußnoten ergänzende Bemerkungen mit weiterführenden Hinweisen. Zu danken ist Frau Wissenschaftlicher Mitarbeiterin Jana Kenzler für weitreichende inhaltliche Vorarbeiten. Frau Kathrin Podehl, die am Lehrstuhl für öffentliches Recht und am Ostseeinstitut für Seerecht, Umweltrecht und Infrastrukturrecht die Aufgaben der Verwaltung und Organisation wahrnimmt, hat nicht zum ersten Mal mit Sorgfalt die notwendigen Korrekturen und Formatierungen vorgenommen; auch ihr gebührt daher Dank. Dankbar wäre ich schließlich für Hinweise, Anregungen und Kritik. Rostock, im Januar

7 Inhalt Vorwort mit wichtigen Hinweisen zur Arbeit mit dem Buch 5 Vorwort zur 1. Auflage 6 Verzeichnis der Übersichten und Prüfungsschemata 23 Abkürzungsverzeichnis 25 Verzeichnis der abgekürzt zitierten Literatur 33 Teil 1 Einführung 1 Begriff der öffentlichen Verwaltung 40 2 Verwaltungsrecht und Verfassungsrecht 44 3 Verwaltungsrecht und Europäisches Unionsrecht 48 I. Geltungsumfang des Unionsrechts in den Mitgliedstaaten 49 II. Auswirkungen des Unionsrechts auf die mitgliedstaatliche Verwaltung Umsetzung durch nationales Recht Vollzug durch nationale Behörden Vollzug durch europäische Behörden und kooperatives Verwaltungshandeln Europäische Verwaltungszusammenarbeit Besonderes Verwaltungsrecht 53 4 Wiederholungs- und Verständnisfragen zu Teil 1 57 Teil 2 Grundlagen des Verwaltungsrechts 5 Einordnung und Abgrenzungen des Verwaltungsrechts im Gesamtrechtssystem der Bundesrepublik Deutschland 59 I. Verwaltungsrecht und seine Untergliederungen 60 II. Verwaltungsrecht als Teilgebiet des öffentlichen Rechts und seine Abgrenzung zum Privatrecht Bedeutung der Abgrenzung Ansatzpunkte für die Abgrenzung 61 a) Abgrenzungstheorien 61 b) Aufgabenbereich der Behörde 64 c) Zwei-Stufen-Lehre 65 d) Handlungsform 66 e) Problemfälle 66 aa) Realakte 67 bb) Rechtsakte 69 III. Verwaltungsprozessuale Bedeutung: Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs Aufdrängende Sonderzuweisungen 71 7

8 2. Generalklausel des 40 Abs. 1 VwGO 72 a) Öffentlich-rechtliche Streitigkeit 72 b) Nichtverfassungsrechtliche Streitigkeit 72 c) Fehlen einer abdrängenden Sonderzuweisung 73 d) Verfahren bei Rechtswegstreitigkeiten 74 IV. Wiederholungs- und Verständnisfragen 75 6 Verwaltungsorganisation 76 I. Grundbegriffe Verwaltungsträger Organ, Behörde, Amt 77 II. Zuständigkeiten 78 III. Verwaltungsaufbau Unmittelbare Staatsverwaltung 80 a) Unmittelbare Bundesverwaltung 80 b) Unmittelbare Landesverwaltung Mittelbare Staatsverwaltung 81 a) Körperschaften 81 b) Anstalten 83 c) Stiftungen 84 d) Beliehene 85 IV. Staatsaufsicht Arten der Aufsicht Aufsicht bei unmittelbarer Staatsverwaltung Aufsicht bei mittelbarer Staatsverwaltung Aufsicht des Bundes gegenüber den Ländern 88 V. Wiederholungs- und Verständnisfragen 88 7 Rechtsquellen der Verwaltung 89 I. Verfassungsrecht 89 II. Formelle Gesetze 89 III. Materielle Gesetze Rechtsverordnungen Satzungen 90 IV. Verwaltungsvorschriften 91 V. Gewohnheitsrecht 91 VI. Richterrecht 91 VII. Allgemeine Rechtsgrundsätze 92 VIII. Europäisches Unionsrecht und Völkerrecht Europäisches Unionsrecht Völkerrecht 93 IX. Rangordnung der Rechtsquellen 93 X. Prüfungs- und Verwerfungskompetenz der Verwaltung 95 XI. Wiederholungs- und Verständnisfragen 97 8 Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung 98 I. Vorrang des Gesetzes 98 II. Vorbehalt des Gesetzes Begriff 99 8

9 2. Parlamentsvorbehalt und Rechtssatzvorbehalt Zum Geltungsbereich des Gesetzesvorbehalts 101 a) Eingriffsverwaltung 101 b) Leistungsverwaltung 102 III. Wiederholungs- und Verständnisfragen Subjektiv-öffentliche Rechte 105 I. Begriffsbestimmung 105 II. Voraussetzungen für die Annahme subjektiv-öffentlicher Rechte Allgemeines und Herangehensweise 105 a) Schutznormtheorie 106 b) Auslegung Einzelfragen 109 a) Formelle Vorschriften, insbesondere Verfahrensregelungen 109 b) Grundrechte und grundrechtsähnliche Rechtspositionen 110 c) Europarecht 112 d) Besonderes Verwaltungsrecht 115 III. Verwaltungsprozessrechtliche Bedeutung: Klagebefugnis Funktion und Bedeutung der Klagebefugnis Vorliegen der Klagebefugnis Klagebefugnis kraft Unionsrechts 129 IV. Wiederholungs- und Verständnisfragen Verwaltungsrechtsverhältnisse 133 I. Begriff des Verwaltungsrechtsverhältnisses 133 II. Arten von Verwaltungsrechtsverhältnissen 133 III. Begründung von Verwaltungsrechtsverhältnissen 134 IV. Verwaltungsprozessrechtliche Bedeutung: Feststellungsklage Statthaftigkeit 136 a) Richtiger Streitgegenstand 136 b) Subsidiarität Besondere Sachentscheidungsvoraussetzungen 139 a) Feststellungsinteresse 139 b) Klagebefugnis 139 c) Widerspruchsverfahren und Klagefrist 140 d) Klagegegner Allgemeine Sachentscheidungsvoraussetzungen Begründetheit 141 V. Wiederholungs- und Verständnisfragen Systematisierung des Verwaltungshandelns und Verwaltungsrechtsschutz 144 Teil 3 Verwaltungsakt 12 Begriff, Funktionen und Arten des Verwaltungsaktes 147 I. Tatbestandsmerkmale des Verwaltungsaktes Hoheitliche Maßnahme Behörde Auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts 149 9

10 4. Regelung 150 a) Abgrenzung zu Realakten 151 b) Vorbereitungs- und Teilakte 153 c) Öffentlich-rechtliche Willenserklärungen Einzelfall 155 a) Merkmale konkret-individuell/abstrakt-generell 156 b) Allgemeinverfügung Außenwirkung 160 a) Abgrenzung zu innerdienstlichen Weisungen 160 b) Maßnahmen zwischen und innerhalb von Verwaltungsträgern 162 c) Mehrstufige Verwaltungsakte 164 d) Organisationsakte 165 II. Funktionen des Verwaltungsaktes 169 III. Arten von Verwaltungsakten Befehlende, gestaltende und feststellende Verwaltungsakte 170 a) Befehlende Verwaltungsakte 170 b) Gestaltende Verwaltungsakte 170 c) Feststellende Verwaltungsakte Begünstigende und belastende Verwaltungsakte Einseitige und mitwirkungsbedürftige Verwaltungsakte; einstufige und mehrstufige Verwaltungsakte Ermessensentscheidungen, gebundene Entscheidungen, gesetzesfreie Verwaltungsakte Behördliche Erklärungen Zusage/Zusicherung, Vorbescheid, Teilgenehmigung, vorläufiger und vorsorglicher Verwaltungsakt 174 a) Zusage 174 b) Zusicherung 175 c) Vorbescheid 176 d) Teilgenehmigung 177 e) Vorläufiger Verwaltungsakt 177 f) Vorsorglicher Verwaltungsakt Entscheidungen im europäischen Verwaltungsverbund: transnationaler Verwaltungsakt und Referenz-Verwaltungsakt 179 IV. Wiederholungs- und Verständnisfragen Bekanntgabe und Wirksamkeit von Verwaltungsakten, Rechtsnachfolge 182 I. Wirksamkeit von Verwaltungsakten 184 II. Bekanntgabe Adressat der Bekanntgabe Voraussetzungen der Bekanntgabe Verwaltungsprozessuale Relevanz der Bekanntgabe Formen der Bekanntgabe 187 III. Rechtsnachfolge 190 IV. Wiederholungs- und Verständnisfragen Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen des Verwaltungsaktes 193 I. Ermächtigungsgrundlage zum Erlass von Verwaltungsakten Erforderlichkeit der Ermächtigungsgrundlage Vorbehalt des Gesetzes

11 2. Verwaltungsaktbefugnis 195 II. Formelle Rechtmäßigkeit Zuständigkeit 198 a) Sachliche Zuständigkeit 198 b) Örtliche Zuständigkeit Verfahren 199 a) Verwaltungsverfahren 200 aa) Anwendungsbereich des VwVfG 200 bb) Verfahrensarten 201 cc) Allgemeine Verfahrensgrundsätze des nichtförmlichen Verfahrens 205 b) Anhörung als besonderes Verfahrenserfordernis Form Rechtsbehelfsbelehrung als Formerfordernis der Verwaltungsgerichtsordnung 211 III. Materielle Rechtmäßigkeit Unbestimmte Rechtsbegriffe und Beurteilungsspielraum 213 a) Unbestimmte Rechtsbegriffe 213 b) Beurteilungsspielraum 213 aa) Prüfungs- und prüfungsähnliche Entscheidungen 215 bb) Weitere unbestimmte Rechtsbegriffe mit Beurteilungsspielraum Ermessen 219 a) Begriff 219 b) Arten von Ermessen 221 c) Rechtsbindung des Ermessens 222 d) Ermessensfehler 222 e) Ermessensreduzierung auf Null 224 f) Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung Koppelungsvorschriften Exkurs: Planerische Abwägung Übereinstimmung mit sonstigen Rechtsgrundsätzen und höherrangigem Recht 228 a) Verhältnismäßigkeit 228 b) Bestimmtheit 229 c) Tatsächliche und rechtliche Unmöglichkeit 230 d) Kein Verstoß gegen die Rechtskraft eines vorherigen Urteils 231 e) Kein Verstoß gegen sonstiges höherrangiges Recht 231 IV. Wiederholungs- und Verständnisfragen Rechtsfolgen fehlerhafter Verwaltungsakte 233 I. Rechtsunwirksamkeit und Rechtswidrigkeit von Verwaltungsakten Nichtigkeitsgründe Nichtigkeitsfolgen 236 II. Anfechtbarkeit und Aufhebbarkeit Anfechtbarkeit 237 a) Widerspruch und Anfechtungsklage 237 b) Bestandskraft von Verwaltungsakten Aufhebbarkeit

12 3. Teilrechtswidrigkeit, Teilanfechtbarkeit und Teilaufhebbarkeit 238 III. Folgen von Verfahrens- und Formfehlern Heilung von Verfahrens- und Formfehlern Unbeachtlichkeit von Verfahrens- und Formfehlern 244 IV. Umdeutung fehlerhafter Verwaltungsakte 245 V. Sonstige Fehlerfolgen 246 VI. Wiederholungs- und Verständnisfragen Rücknahme und Widerruf von Verwaltungsakten 248 I. Begriffe: Rücknahme und Widerruf Unterscheidung rechtmäßige und rechtswidrige Verwaltungsakte Unterscheidung belastende und begünstigende Verwaltungsakte 251 II. Rücknahme Belastende Verwaltungsakte Begünstigende Verwaltungsakte 255 a) Rücknahme leistungsgewährender Verwaltungsakte 255 aa) Vertrauenstatbestand 256 bb) Schutzwürdigkeit 256 b) Rücknahme sonstiger begünstigender Verwaltungsakte Rücknahmefrist 260 III. Widerruf Belastende Verwaltungsakte Begünstigende Verwaltungsakte Widerrufsfrist 267 IV. Erstattungspflicht 268 V. Rücknahme und Widerruf von begünstigenden Verwaltungsakten mit belastender Drittwirkung 268 VI. Rücknahme und Widerruf EU-rechtswidriger Verwaltungsakte Rücknahme belastender EU-rechtswidriger Verwaltungsakte Rücknahme begünstigender EU-rechtswidriger Verwaltungsakte Widerruf nachträglich EU-rechtswidriger Verwaltungsakte 273 VII. Wiederholungs- und Verständnisfragen Wiederaufgreifen des Verfahrens 275 I. Zulässigkeit des Antrags auf Wiederaufgreifen des Verfahrens 276 II. Begründetheit des Antrags auf Wiederaufgreifen des Verfahrens 277 III. Begründetheit des Antrags auf Aufhebung des Verwaltungsaktes 277 IV. Aufhebung außerhalb von 51 Abs. 1 VwVfG 278 V. Exkurs: Wiederaufnahme des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens 278 VI. Wiederholungs- und Verständnisfragen Nebenbestimmungen zum Verwaltungsakt 281 I. Arten von Nebenbestimmungen, Rechtsnatur, Abgrenzung Befristung Bedingung Widerrufsvorbehalt Auflage Auflagenvorbehalt Rechtsnatur der Nebenbestimmungen

13 7. Abgrenzung 284 a) Auflage und Bedingung 284 b) Auflage und modifizierende Auflage 285 II. Rechtliche Zulässigkeit von Nebenbestimmungen 286 III. Rechtsschutz gegen Nebenbestimmungen Meinungsstand Beurteilung 288 IV. Wiederholungs- und Verständnisfragen Vollstreckung von Verwaltungsakten 291 I. Grundstrukturen der Verwaltungsvollstreckung Begriff und Bedeutung Rechtliche Grundlagen 292 II. Erzwingung von Handlungen, Duldungen und Unterlassungen Überblick über die Zwangsmittel 292 a) Ersatzvornahme 292 b) Zwangsgeld 293 c) Unmittelbarer Zwang Voraussetzungen 295 a) Gestrecktes Verfahren 295 aa) Grundverfügung 296 bb) Androhung des Zwangsmittels 298 cc) Festsetzung des Zwangsmittels 299 dd) Anwendung des Zwangsmittels 299 b) Sofortiger Vollzug Keine Vollstreckungshindernisse Rechtsschutzeröffnung 302 a) Gegen die Grundverfügung 302 b) Auf Einstellung der Vollstreckung 304 c) Gegen Vollstreckungsmaßnahmen 304 d) Gegen den Kostenbescheid 305 III. Vollstreckung wegen Geldforderungen Ablauf des Vollstreckungsverfahrens Rechtsschutz 308 IV. Wiederholungs- und Verständnisfragen Rechtsschutz im Widerspruchs- und Klageverfahren gegen und auf Verwaltungsakte 311 I. Widerspruchsverfahren Ablauf des Widerspruchsverfahrens Zuständige Widerspruchsbehörde Zulässigkeitsvoraussetzungen des Widerspruchs 315 a) Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs ( 68 i.v.m. 40 Abs. 1 VwGO analog) 315 b) Statthaftigkeit des Widerspruchs ( 68 i.v.m. 42 Abs. 1 VwGO analog) 315 c) Widerspruchsbefugnis ( 68 i.v.m. 42 Abs. 2 VwGO analog) 317 d) Form und Frist des Widerspruchs ( 70 Abs. 1 VwGO) 317 e) Allgemeines Rechtsschutzbedürfnis

14 f) Sonstige Sachentscheidungsvoraussetzungen Begründetheit des Widerspruchs Reformatio in peius 321 II. Anfechtungs- und Verpflichtungsklage Statthaftigkeit 325 a) Anfechtungsklage 325 b) Verpflichtungsklage Besondere Sachentscheidungsvoraussetzungen der Anfechtungsund Verpflichtungsklage 330 a) Klagebefugnis 330 b) Widerspruchsverfahren 330 c) Klagefrist 331 d) Klagegegner Allgemeine Sachentscheidungsvoraussetzungen der Anfechtungsund Verpflichtungsklage 333 a) Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs 334 b) Beteiligtenfähigkeit 334 c) Prozess- und Postulationsfähigkeit 335 d) Rechtsschutzbedürfnis 336 e) Zuständigkeit des Gerichts 337 f) Klagehäufung 338 g) Exkurs: Beiladung Begründetheit von Anfechtungs- und Verpflichtungsklage 339 a) Anfechtungsklage 339 b) Verpflichtungsklage 344 III. Fortsetzungsfeststellungsklage Statthaftigkeit Besondere Sachentscheidungsvoraussetzungen 348 a) Klagebefugnis 348 b) Widerspruchsverfahren 348 c) Klagefrist 349 d) Klagegegner 349 e) Fortsetzungsfeststellungsinteresse Allgemeine Sachentscheidungsvoraussetzungen Begründetheit der Fortsetzungsfeststellungsklage 352 IV. Wiederholungs- und Verständnisfragen Einstweiliger Rechtsschutz gegen und auf Verwaltungsakte 357 I. Funktion und Arten einstweiligen Rechtsschutzes 357 II. Aufschiebende Wirkung und Aussetzungsverfahren Begriff und Rechtsfolgen Voraussetzungen der aufschiebenden Wirkung Ausnahmetatbestände 359 a) Ausnahmen kraft gesetzlicher Regelung 360 b) Ausnahme kraft behördlicher Anordnung 361 aa) Formelle Rechtmäßigkeit der Vollziehungsanordnung 361 bb) Materielle Rechtmäßigkeit der Vollziehungsanordnung

15 4. Antrag auf Anordnung oder Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung allgemein 364 a) Zulässigkeit des Antrags 365 aa) Statthaftigkeit 365 bb) Weitere Zulässigkeitsvoraussetzungen 366 b) Begründetheit des Antrags 367 c) Berücksichtigung des Unionsrechts 369 aa) Rechtswidrigkeit des Verwaltungsaktes aufgrund nichtigen EU-Rechts 369 bb) Rechtswidrigkeit des Verwaltungsaktes aufgrund fehlerhaften Vollzugs von EU-Recht Einstweiliger gerichtlicher Rechtsschutz bei Verwaltungsakten mit Drittwirkung 372 a) Behördlicher Rechtsschutz 372 aa) 80a Abs. 1 Nr. 1 VwGO 372 bb) 80a Abs. 1 Nr. 2 VwGO 372 cc) 80a Abs. 2 VwGO 373 b) Gerichtlicher Rechtsschutz 373 aa) Statthaftigkeit 373 (1) 80a Abs. 3 S. 2 i.v.m. 80 Abs. 5 S. 1 VwGO 374 (2) 80a Abs. 3 S. 2 i.v.m. 80 Abs. 5 S. 3 VwGO 374 bb) Weitere Zulässigkeitsvoraussetzungen 374 cc) Begründetheit 375 (1) Antrag auf Anordnung oder Wiederherstellung bzw. Feststellung der aufschiebenden Wirkung 375 (2) Antrag auf Anordnung der sofortigen Vollziehung und Antrag auf Aufhebung der behördlichen Aussetzung der Vollziehung 376 (3) Antrag auf Vornahme von Sicherungsmaßnahmen und Antrag auf Vollzugsfolgenbeseitigung 376 III. Einstweiliger gerichtlicher Rechtsschutz in der Verpflichtungssituation 378 IV. Wiederholungs- und Verständnisfragen Rechtsmittel 380 Teil 4 Weitere Handlungsformen der Verwaltung 23 Realakte 383 I. Begriff 384 II. Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen von Realakten 385 III. Informelles Verwaltungshandeln 386 IV. Rechtsschutz gegen und auf Realakte: allgemeine Leistungsklage und einstweiliger Rechtsschutz Allgemeine Leistungsklage 388 a) Statthaftigkeit 388 b) Besondere Sachentscheidungsvoraussetzungen 389 aa) Klagebefugnis 389 bb) Widerspruchsverfahren und Klagefrist

16 cc) Klagegegner 390 dd) Qualifiziertes Rechtsschutzbedürfnis 390 c) Allgemeine Sachentscheidungsvoraussetzungen 392 aa) Beteiligten- und Prozessfähigkeit 392 bb) Allgemeines Rechtsschutzbedürfnis 392 d) Begründetheit Sonderfall: Kommunalverfassungsstreit 395 a) Statthaftigkeit 396 b) Klagebefugnis 398 c) Allgemeines und besonderes Feststellungsinteresse 398 d) Sonstige Sachentscheidungsvoraussetzungen 399 e) Begründetheit Einstweilige Anordnung nach 123 VwGO 400 a) Statthaftigkeit 400 b) Weitere Zulässigkeitsvoraussetzungen 401 c) Begründetheit 402 V. Wiederholungs- und Verständnisfragen Öffentlich-rechtliche Verträge 406 I. Anwendungsbereich 406 II. Merkmale des öffentlich-rechtlichen Vertrages Vertrag Vertragsinhalt Auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts 409 III. Arten öffentlich-rechtlicher Verträge Koordinationsrechtliche und subordinationsrechtliche öffentlichrechtliche Verträge Besondere Vertragstypen 412 a) Vergleichsvertrag 412 b) Austauschvertrag 413 IV. Ordnungsgemäßes Zustandekommen öffentlich-rechtlicher Verträge Zulässigkeit der Vertragsform Formelle Rechtmäßigkeit 415 a) Zuständigkeit 415 b) Schriftform 415 c) Zustimmung von Dritten und Behörden Materielle Rechtmäßigkeit Der fehlerhafte öffentlich-rechtliche Vertrag 417 a) Rechtswidrigkeit und Rechtsunwirksamkeit 417 b) Nichtigkeit 418 aa) Besondere Nichtigkeitsgründe 418 bb) Allgemeine Nichtigkeitsvorschrift 418 cc) Folgen der Nichtigkeit 420 V. Abwicklung wirksamer öffentlich-rechtlicher Verträge Durchsetzung Anpassung oder Kündigung 421 VI. Wiederholungs- und Verständnisfragen

17 25 Rechtsverordnungen 424 I. Begriff 424 II. Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen der Rechtsverordnung Ermächtigungsgrundlage Formelle Rechtmäßigkeit 427 a) Zuständigkeit 427 b) Verfahren 427 c) Form Materielle Rechtmäßigkeit 427 III. Rechtswidrigkeit der Rechtsverordnung und Rechtsschutz 428 IV. Wiederholungs- und Verständnisfragen Satzungen 432 I. Begriff 432 II. Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen der Satzung Ermächtigungsgrundlage Formelle Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen Materielle Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen 433 III. Rechtswidrigkeit der Satzung und Rechtsschutz 434 IV. Wiederholungs- und Verständnisfragen Verwaltungsvorschriften 436 I. Begriff 436 II. Arten von Verwaltungsvorschriften 436 III. Allgemeine rechtliche Anforderungen an Verwaltungsvorschriften 437 IV. Rechtsnatur 438 V. Wiederholungs- und Verständnisfragen Normenkontrolle, 47 VwGO 442 I. Begriff und Funktion 442 II. Statthaftigkeit 442 III. Antragsbefugnis 447 IV. Antragsfrist 449 V. Sachliche Zuständigkeit 450 VI. Beteiligtenfähigkeit, Prozessfähigkeit, Antragsgegner, (keine) Präklusion 450 VII. Rechtsschutzbedürfnis 451 VIII. Begründetheit 452 IX. Einstweilige Anordnung nach 47 Abs. 6 VwGO Statthaftigkeit Weitere Zulässigkeitsvoraussetzungen Begründetheit 455 X. Wiederholungs- und Verständnisfragen Privatrechtliches Handeln der Verwaltung und Privatisierung 458 I. Privatrechtliches Handeln Wahrnehmung von Verwaltungsaufgaben in Form des Privatrechts: Verwaltungsprivatrecht 458 a) Wahlfreiheit

18 b) Zwei-Stufen-Theorie 459 aa) Gewährung von Subventionen 460 bb) Zugang zu kommunalen öffentlichen Einrichtungen 462 c) Geltung der Grundrechte Fiskalverwaltung 465 a) Geschäfte zur Bedarfsdeckung/fiskalische Hilfsgeschäfte (Staat als Kunde) 465 b) Erwerbswirtschaftliche Geschäfte (Staat als Unternehmer) 467 c) Verwaltung von Vermögensgegenständen (Staat als Eigentümer) 468 II. Privatisierung Formelle Privatisierung Funktionelle Privatisierung Materielle Privatisierung Vermögensprivatisierung Public-Private-Partnership Regulierung 473 III. Wiederholungs- und Verständnisfragen 475 Teil 5 Recht der öffentlichen Sachen 30 Begriff, Begründung und Einteilung der öffentlichen Sachen 477 I. Begriff der öffentlichen Sachen 477 II. Statusbegründung bei öffentlichen Sachen Gemeinwohlfunktion Begründung eines öffentlich-rechtlichen Status 478 a) Rechtsnatur der öffentlichen Sachen 478 b) Widmung 480 aa) Voraussetzungen der Widmung 481 bb) Arten der Widmung 481 c) Änderung der Widmung 482 d) Aufhebung der Widmung Indienststellung 482 III. Einteilung der öffentlichen Sachen Öffentliche Sachen im Gemeingebrauch 484 I. Straßenrechtlicher Gemeingebrauch 484 II. Straßenrechtliche Sondernutzung Öffentlich-rechtliche Sondernutzung Privatrechtliche Sondernutzung 487 III. Abgrenzung Gemeingebrauch und öffentlich-rechtliche Sondernutzung Anliegergebrauch Weitere grundrechtsrelevante Abgrenzungen zwischen Gemeingebrauch und Sondernutzung Öffentliche Sachen im Sondergebrauch Öffentliche Sachen im Anstaltsgebrauch 493 I. Sachenrechtliche Widmung

19 II. Nutzung von Sachen im Anstaltsgebrauch Öffentliche Sachen im Verwaltungsgebrauch Wiederholungs- und Verständnisfragen 499 Teil 6 Haftung für Verwaltungshandeln 36 Einführung in das Staatshaftungsrecht Amtshaftungsansprüche 503 I. Charakterisierung des Amtshaftungsanspruchs 503 II. Anspruchsvoraussetzungen Handeln in Ausübung eines öffentlichen Amtes 504 a) Öffentliches Amt 504 b) In Ausübung Verletzung der einem Dritten gegenüber obliegenden Amtspflicht 507 a) Amtspflicht 507 b) Verletzung 508 c) Drittrichtung der Amtspflicht Verschulden 515 a) Verschuldensmaßstab 515 b) Beweislast Schaden 518 a) Kausalität 518 b) Art und Umfang des Schadens Ausschlussgründe des 839 BGB 519 a) Subsidiaritätsklausel 519 b) Richterspruchprivileg 520 c) Rechtsmittelversäumnis Schuldner des Anspruchs Verjährung des Amtshaftungsanspruchs 523 III. Sachverständigenhaftung gem. 839a BGB 526 IV. Exkurs: Staatshaftungsrecht der DDR 526 V. Wiederholungs- und Verständnisfragen Haftung bei Verletzung europäischen Unionsrechts 528 I. Haftung der Europäischen Union Voraussetzungen des Anspruchs aus Art. 340 Abs. 2 AEUV 528 a) Organ oder Bediensteter der Europäischen Union 529 b) In Ausübung einer Amtstätigkeit 529 c) Schutznormverletzung und Rechtswidrigkeit 529 d) Schaden und Kausalität 531 e) Verjährung Verhältnis zu anderen Rechtsbehelfen 532 a) Art. 340 Abs. 2 AEUV und unionsrechtlicher (Primär-)Rechtsschutz 532 b) Art. 340 Abs. 2 AEUV und nationale Rechtsbehelfe

20 II. Mitgliedstaatliche Haftung Rechtsgrundlage des Anspruchs Voraussetzungen des Anspruchs 535 a) Schutznormverletzung 535 b) Hinreichend qualifizierter Rechtsverstoß 536 c) Unmittelbare Kausalität Geltendmachung des unionsrechtlichen Staatshaftungsanspruchs Verhältnis zu nationalen Haftungsansprüchen 539 III. Haftung im Europäischen Verwaltungsverbund 540 IV. Wiederholungs- und Verständnisfragen Entschädigungsansprüche bei Eigentumseingriffen 542 I. Überblick über die Entschädigungsregelungen 542 II. Enteignungsentschädigung Eigentum Enteignung 545 a) Historische Entwicklung des Enteignungsbegriffs 545 b) Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts Zulässigkeitsvoraussetzungen der Enteignung 548 a) Ermächtigungsgrundlage (aufgrund eines Gesetzes oder durch ein Gesetz) 548 b) Allgemeinwohl 549 c) Verhältnismäßigkeit 550 d) Entschädigungsregelung Rechtsfolge: Entschädigung Haftungsgegner Verjährung Rechtsweg Enteignungsverfahren Rückenteignung 554 III. Ausgleichspflichtige Inhalts- und Schrankenbestimmungen Rechtmäßigkeit von Inhalts- und Schrankenbestimmungen Ausgleichspflicht bei Inhalts- und Schrankenbestimmungen Entschädigung Rechtsweg 559 IV. Enteignungsgleiche Eingriffe Definition und Rechtsgrundlage des enteignungsgleichen Eingriffs Voraussetzungen 561 a) Eigentum als Eingriffsobjekt 561 b) Rechtswidriger hoheitlicher Eingriff 561 c) Unmittelbarkeit des Eingriffs 562 d) Sonderopfer 562 e) Mitverschulden ( 254 BGB) Entschädigung Haftungsgegner Verjährung Rechtsweg Anspruchskonkurrenzen

21 V. Enteignende Eingriffe Definition und Rechtsgrundlage des enteignenden Eingriffs Voraussetzungen 566 a) Eigentum als Eingriffsobjekt 566 b) Rechtmäßiges hoheitliches Handeln 567 c) Unmittelbarkeit des Eingriffs 567 d) Sonderopfer 567 e) Mitverschulden ( 254 BGB) Weitere Voraussetzungen Anspruchskonkurrenzen 568 VI. Wiederholungs- und Verständnisfragen Ansprüche aus (allgemeiner) Aufopferung 571 I. Definition und Rechtsgrundlage des allgemeinen Aufopferungsanspruchs 571 II. Anwendungsbereich 571 III. Voraussetzungen Nichtvermögenswerte Rechtsgüter Hoheitlicher und unmittelbarer Eingriff Sonderopfer Mitverschulden ( 254 BGB) Entschädigung Anspruchskonkurrenzen 573 IV. Wiederholungs- und Verständnisfragen Folgenbeseitigungs-, Unterlassungs- und Herstellungsansprüche 575 I. Begriff des Folgenbeseitigungsanspruchs 575 II. Rechtsgrundlage 576 III. Voraussetzungen Hoheitliches Handeln Verletzung subjektiver Rechte Fortdauernde rechtswidrige Folgen 577 IV. Ausschlussgründe Rechtliche und tatsächliche Möglichkeit der Wiederherstellung Zumutbarkeit der Wiederherstellung 579 V. Mitverschulden 580 VI. Rechtsfolge Wiederherstellung des ursprünglichen Zustands Unmittelbarkeit (Zurechenbarkeit) der Folgen 581 VII. Haftungsgegner 581 VIII. Verjährung 581 IX. Geltendmachung des Folgenbeseitigungsanspruchs 581 X. Öffentlich-rechtlicher Unterlassungsanspruch Rechtsgrundlage Voraussetzungen 584 a) Hoheitlicher Eingriff 584 b) Rechtswidrigkeit des Eingriffs 584 c) Eingriff dauert an oder steht bevor 584 d) Prozessuale Durchsetzung

22 XI. Sozialrechtlicher Herstellungsanspruch 584 XII. Wiederholungs- und Verständnisfragen Öffentlich-rechtliche Erstattungsansprüche 586 I. Begriff der öffentlich-rechtlichen Erstattungsansprüche 586 II. Rechtsgrundlagen 586 III. Voraussetzungen Vermögensverschiebung Öffentlich-rechtliche Rechtsbeziehungen Rechtsgrundlosigkeit der Vermögensverschiebung 588 IV. Ausschlussgründe Wegfall der Bereicherung , 817 BGB sowie Treu und Glauben 589 V. Verjährung 590 VI. Geltendmachung des Erstattungsanspruchs 590 VII. Wiederholungs- und Verständnisfragen Ansprüche aus öffentlich-rechtlichen Schuldverhältnissen 592 I. Begriff der öffentlich-rechtlichen Schuldverhältnisse 592 II. Öffentlich-rechtliche Leistungs- und Benutzungsverhältnisse 594 III. Öffentlich-rechtliche Verwahrung 595 IV. Beamtenverhältnis 596 V. Rechtsweg 597 VI. Anspruchskonkurrenz 597 VII. Wiederholungs- und Verständnisfragen Ansprüche aus öffentlich-rechtlicher Geschäftsführung ohne Auftrag (GoA) 598 I. Unterscheidungskriterium für die Abgrenzung öffentlich-rechtliche und privatrechtliche GoA 598 II. Anwendbarkeit der GoA-Vorschriften Privatrechtssubjekt handelt für ein anderes Privatrechtssubjekt Hoheitsträger handelt für ein Privatrechtssubjekt Hoheitsträger handelt für einen anderen Hoheitsträger Privatrechtssubjekt handelt für einen Hoheitsträger 600 III. Voraussetzungen Fremdes Geschäft Fremdgeschäftsführungswille Ohne Auftrag oder sonstige Berechtigung Berechtigte Übernahme der Geschäftsführung 601 IV. Ersatzansprüche Aufwendungsersatz Schadensersatz Herausgabe des Erlangten Rechtsweg 602 V. Wiederholungs- und Verständnisfragen 603 Anhang: Definitionen 605 Stichwortverzeichnis

23 2 2 Verwaltungsrecht und Verfassungsrecht Besondere Prägung erhält das Verwaltungsrecht durch die Verfassung (das Grundgesetz). 1 Plakativ wird es denn auch als konkretisiertes Verfassungsrecht bezeichnet. 2 I.S.d. Verfassungsorganisation stellt Art. 20 Abs. 3 GG klar, dass die Verwaltung in ihrem Handeln Recht und Gesetz unterworfen ist; es besteht also eine Bindung an die parlamentarische Gesetzgebung. Verwaltungshandeln unterliegt ferner der Kontrolle durch Gerichte; Art. 19 Abs. 4 GG eröffnet Rechtsschutz gegen Maßnahmen der öffentlichen Gewalt, soweit Bürger hierdurch in eigenen Rechten verletzt werden. Das kann auch auf staatlichen Entscheidungsebenen geschehen, die dem eigentlichen Eingriffsakt vorausliegen. 3 Aus dem Verfassungsrecht ergibt sich zudem eine Reihe von Maßstäben, an denen sich das Handeln der Verwaltung orientieren muss. So ist die Verwaltung an die Grundrechte gebunden, Art. 1 Abs. 3 GG. Die hierdurch geschaffenen Schutzpositionen müssen etwa im Rahmen von Beurteilungs- und Ermessensspielräumen (u.ä.) der Verwaltung beachtet werden. 4 Das gilt auch für die Einhaltung des Gleichheitssatzes (Art. 3 Abs. 1 GG) und kann zu einer Selbstbindung der Verwaltung bei der Behandlung gleich gelagerter Fälle führen. 5 Aus den verfassungsrechtlichen Prinzipien des Rechts- und Sozialstaates (Art. 20 Abs. 1, 28 Abs. 1 GG) rühren allgemeine Grundsätze des Verwaltungsrechts, wie das Bestimmtheitsgebot, die Verhältnismäßigkeit von Mittel und Zweck, auch der Vertrauensschutz. 6 Schädigende Folgen des Verwaltungshandelns werden über das System der Staatshaftung (vgl. Art. 34 und 14 GG) ausgeglichen. Die verfahrensrechtliche Dimension der Grundrechte 7 beeinflusst die Ausgestaltung des Verwaltungsverfahrens. Verfahrensrechte der Bürger, wie das Recht auf Anhörung ( 28 VwVfG) und Akteneinsicht ( 29 VwVfG), sind daher als verfassungsrechtliches Minimum zu begreifen, soweit es im Gefolge von Verwaltungsmaßnahmen zu Grundrechtseingriffen kommen kann. 8 Besonderes Verwaltungsrecht: Verfassungsrechtlicher Hintergrund des Kommunalrechts (GO/KV der Länder) und damit der Kommunalverwaltung ist vornehmlich die Selbstverwaltungsgaran- 1 Zu deren bzw. dessen Entwicklung und Stand näher Sachs, NJW 2009, 1441; zur Föderalismusreform des Jahres 2006 eingehend Gerstenberg, Zu den Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenzen nach der Föderalismusreform, 2009; zu den Folgen der hiermit eingeführten Abweichungskompetenz der Länder nach Art. 72 Abs. 3 GG vgl. Selmer, ZG 2009, Werner, DVBl. 1959, 527. Das Verwaltungsrecht wirkt allerdings i.s.d. Modernisierung, also des Transports von Innovationen, auf das Verfassungsrecht ein, vgl. Shirvani, BayVBl. 2012, Anschaulich BVerfG, NVwZ 2014, 211 Rn. 220 ff., anhand der dem Enteignungsakt der Grundabtretung im bergrechtlichen Enteignungsverfahren zeitlich weit vorausgehenden Zulassung des Rahmenbetriebsplans, vgl. 77 ff. und 52 Abs. 2a, 55, 57a BBergG; ebenso im Ergebnis BVerwG, NVwZ 2006, 1173 Rn. 16; anders noch BVerwG, NVwZ 1991, 992; zu alldem Frenz, NVwZ 2014, 194, 195 ff.; auch 39 Rn Zu Beurteilungsspielräumen 14 Rn. 27 ff.; zum Ermessen 14 Rn. 36 ff.; ferner zur (planerischen) Abwägung 14 Rn Vgl. hierzu 14 Rn. 47, 27 Rn Zum Rechtsstaatsprinzip Voßkuhle/Kaufhold, JuS 2010, BVerfGE 53, 30; 46, 325; 52, 380; Maurer, 19 Rn Näher Laubinger, VerwArch 73 (1982), 60, 75 f.; Erbguth, Deregulierungsgesetzgebung, S. 27 ff. 44

24 2 Verwaltungsrecht und Verfassungsrecht 2 tie des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG 9. Diese sichert den Gemeinden die eigenverantwortliche Wahrnehmung von Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft. Letztere sind nach verfassungsgerichtlicher Sicht all diejenigen, die in der örtlichen Gemeinschaft wurzeln oder auf sie einen spezifischen Bezug haben ohne dass es auf die Verwaltungskraft der Gemeinde(n) ankommt 10. Dem unterfallen nach herkömmlicher Sicht die Gemeindehoheiten : Organisations-, Personal-, Finanz-, Gebiets-, Planungs- und Satzungshoheit Im öffentlichen Baurecht beeinflusst die kommunale Selbstverwaltungsgarantie aus den genannten Gründen 13 Inhalt und Anwendung des Teilgebiets Bauplanungsrecht 14, weil es hier vornehmlich um die Aufstellung von Bauleitplänen (Flächennutzungsplan/Bebauungspläne 15 ) geht, hinsichtlich derer sich die Planungshoheit artikuliert 16. Da deren Ausübung auf gerechte Abwägung verpflichtet ist, 1 Abs. 7 BauGB, kommt zugleich ihre rechtsstaatliche Anbindung, dies vornehmlich an den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, zum Tragen. 17 Ansonsten geht es bei der Erteilung von Baugenehmigungen 18, aber auch beim Einschreiten gegen ungenehmigtes Bauen 19 um Art. 14 GG, so dass dessen Regelungssystematik und Schutzgehalt prägend für Auslegung und Anwendung der Vorschriften sind. 20 Das Polizei- und Ordnungsrecht (bzw. Sicherheits- und Ordnungsrecht), das sich auf die Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung richtet, 9 Vgl. 6 Rn. 17 f., BVerfGE 79, 127, 151 f. (Rastede). 11 Näher etwa Mann in: Tettinger/Erbguth/Mann, Rn. 55 ff. 12 Daraus folgt nach überwiegender Sicht ein institutioneller Schutz, dahin gehend nämlich, dass es Gemeinden mit solchen Gewährleistungen geben muss (VerfGH NRW, DÖV 1969, 568; Mann in: Tettinger/ Erbguth/Mann, Rn. 49 m.w.n.). Das wirkt auch subjektiv mit der Konsequenz von Abwehrrechten, aber eben nicht individuell. Die einzelne Gemeinde ist daher weder vor (allein sie betreffender) Auflösung noch vor entsprechendem Aufgabenentzug geschützt (VerfGH NRW, a.a.o.). I.Ü. folgen Grenzen für das kommunale Selbstverwaltungsrecht aus der Klausel im Rahmen der Gesetze ; diese können der gemeindlichen Aufgabenerledigung, aber auch der diesbzgl. Zuständigkeit Beschränkungen auferlegen (BVerfGE 79, 127, 143 Rastede). Allerdings unterliegt die Reichweite derartiger gesetzlicher Bestimmungen wiederum Einengungen zur Wahrung des selbstverwaltungsrechtlichen Freiraums. So gibt es einen Kernbereich, der vor staatlichen Einwirkungen, auch solchen durch den Gesetzgeber, gesichert ist (etwa BVerfGE 91, 228, 239). Bestimmung und Grenzziehungen sind insoweit wenig geklärt; die Rspr. verfolgt eine primär historische Betrachtungsweise, die aber neuere Entwicklungen mit berücksichtigt. Aus dem Bereich der Planungshoheit wird hierzu überwiegend die parzellenscharfe Ausweisung der Grundstücksnutzung im Wege der Aufstellung von Bebauungsplänen gezählt (zum Vorstehenden Mann in: Tettinger/Erbguth/Mann, Rn. 63). Ansonsten bieten die Anforderungen rechtsstaatlicher Verhältnismäßigkeit (relativen) Schutz gegen staatliche Zugriffe im Rahmen der Gesetze (anhand des öffentlichen Baurechts Erbguth in: Tettinger/Erbguth/ Mann, Rn. 814). Entsprechendes gilt über Gemeinwohlklauseln gegenüber der Auflösung einzelner Gemeinden (Beispiel: kommunale Neugliederung), aber eben infolge einfach-gesetzlicher Anordnung (etwa 17 GO NRW, Art. 11 Abs. 2 Nr. 2 GO Bay, 11 Abs. 1 KV M V), nach vorherrschender Auffassung nicht unmittelbar kraft Verfassungsrechts (zuvor in dieser Fn.). 13 Vgl. vorstehend und in Fn Synonym: Städtebaurecht. 15 Vgl. insb. 1 BauGB. 16 Vgl. nur Erbguth in: Tettinger/Erbguth/Mann, Rn. 813 f. 17 Näher Erbguth, UPR 2010, Bei der Interpretation des Genehmigungstatbestandes als gebundene Erlaubnis (etwa 72 BauO M V, dazu Erbguth, Öffentliches Baurecht, 13 Rn. 6), aber auch der Vorschriften über die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit baulicher Vorhaben ( 30 f., 34, 35 BauGB, vgl. Erbguth in: Tettinger/Erbguth/Mann, Rn. 1113, 1151 ff.). 19 Vgl. Art. 76 BauO Bay, 80 BauO M V; dazu Erbguth in: Tettinger/Erbguth/Mann, Rn ff., 1258 ff. m.w.n. 20 Zu Art. 14 GG näher

25 2 Teil 1 Einführung ist zunächst materieller Ausdruck des rechtsstaatlichen Gebots der Rechtssicherheit ( Staat als Garant des inneren Friedens ). 21 Indem es durchweg um die zu schützende öffentliche Sicherheit geht, werden Grundrechtspositionen relevant, wenn das Einschreiten zum Schutz von subjektiven Rechten und Rechtsgütern des Einzelnen erfolgt 22. Wegen der regelmäßig in Rechtspositionen eingreifenden Maßnahmen (Auflösung einer Versammlung, körperliche Untersuchungen) spielen bei der Rechtsanwendung rechtsstaatliche Komponenten eine wesentliche Rolle: der Vorbehalt des Gesetzes und die Anforderungen der Verhältnismäßigkeit. 23 Insb. aber geht es um die Wahrung von Grundrechtspositionen der Adressaten, wobei Freiheitsgrundrechte naturgemäß von zentraler Bedeutung sind (Art. 5, 8, 9, 12, 14 GG) 24 ; die Verfassungsmäßigkeit der jeweiligen Maßnahme hängt von der jeweiligen Grundrechtsschranke, in Fällen des Gesetzesvorbehalts also regelmäßig von einer Abwägung zwischen dem öffentlichen Ziel der Gefahrenabwehr und dem betroffenen Grundrecht ab 25. Das öffentliche Wirtschaftsrecht unterliegt Grenzziehungen des Wirtschaftsverfassungsrechts. Dieses betrifft neben Kompetenzbestimmungen 26 vornehmlich Grundrechtspositionen aus Art. 12 und 14 GG, subsidiär diejenige aus Art. 2 Abs. 1 GG 27 ; 28 insoweit wird neben der kritikwürdigen Rspr. des BVerfG, die bei Art. 12 GG faktische Grundrechtseingriffe (Stichwort: staatliche Warnungen) trotz gleicher Zielrichtung und Wirkung wie solche hoheitlich einseitiger Art keiner gesetzlichen Ermächtigung unterwirft 29, die Abgrenzung zwischen den Schutzrichtungen von Art. 14 GG (Schutz des Erworbenen) und Art. 12 GG (Erwerbsschutz) beachtlich 30. Daneben spielen die Vereinigungsfreiheit nach Art. 9 Abs. 1 GG 31, die Koalitionsfreiheit aufgrund Abs. 3 der Vorschrift 32, die Freizügigkeit gem. Art. 11 GG 33 und die Unverletzlichkeit der Wohnung nach Art. 13 GG 34 eine Rolle. 35 Die näheren Regelungen der Abgabenordnung als allgemeiner Teil des Steuerrechts 36 stimmen den staatlichen Steueranspruch mit den gegenläufigen Rechtspositionen der (betroffenen) Bürger ab; zu diesen zählen Art. 1 Abs. 1, 2 Abs. 1 GG (Men- 21 Mann in: Tettinger/Erbguth/Mann, Rn. 395 f. 22 Vgl. nur BVerfGE 69, 315, Näher Mann in: Tettinger/Erbguth/Mann, Rn. 404 ff.; allg. dazu 8 Rn. 3 ff., 14 Rn Wie vor, Rn. 408 ff. 25 Allg. etwa Jarass in: Jarass/Pieroth, GG, 12. Aufl., 2012, Vorb vor Art. 1 Rn. 40 ff. 26 Dazu näher unter Einbeziehung von Kompetenzen der EU Ziekow, Wirtschaftsrecht, 3 Rn. 11 ff. 27 Von nicht zu unterschätzender Bedeutung für Privatautonomie und wirtschaftliche Handlungsfreiheit von Ausländern angesichts der Deutschen -Grundrechte in Art. 9 Abs. 1, 11, 12 Abs. 1 GG, Ziekow, Wirtschaftsrecht, 3 Rn Etwa Ziekow, Wirtschaftsrecht, 3 Rn. 7 ff. 29 BVerfGE 105, 252, 265 ff.; krit. Huber, JZ 2003, 290, 293 f.; vgl. 8 Rn. 8 und fallbezogen 23 nach Rn BVerfGE 30, 292, 335; 85, 360, Erfasst vom Schutzbereich auch den Zusammenschluss in und von Personen- und Kapitalgesellschaften; Pflichtmitgliedschaft in IHK (u.ä.) beurteilt sich hingegen anhand Art. 2 Abs. 1; zu beidem m.w.n. Ziekow, Wirtschaftsrecht, 3 Rn. 35, 4 Rn. 21 f. 32 Sichert neben der Bildung von Vereinigungen zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen auch die Tarifautonomie und Arbeitskampfmaßnahmen, etwa Höfling in: Sachs, Art. 9 Rn. 53 ff., Auch: wirtschaftliche Freizügigkeit i.s.d. örtlichen Verlagerung von wirtschaftlicher Tätigkeit, strittig, vgl. Ziekow, Wirtschaftsrecht, 3 Rn. 36 m.w.n. 34 Auch: Betriebs- und Geschäftsräume vor behördlicher Betretung und Besichtigung, BVerfGE 32, 54, 69 ff. (strittig). 35 Zu Art. 3 Abs. 1 GG etwa BVerfGE 13, 97, 123, anhand der Gewerbezulassungspflicht im Handwerk. 36 Mantelgesetz für die Einzelsteuergesetze, Helmschrott/Schaeberle/Scheel, S

26 2 Verwaltungsrecht und Verfassungsrecht 2 schenwürde, informationelle Selbstbestimmung) und Art. 19 Abs. 4 GG (Rechtsschutzgarantie). Ferner spielen Elemente der Rechtsstaatlichkeit eine Rolle. 37 Das Sozialrecht, welches sich in seinem (wesentlichen) materiellen Sinn auf soziale Sicherheit und soziale Gerechtigkeit richtet 38, findet damit seine verfassungsrechtliche Absicherung wie Ausrichtung im Sozialstaatsprinzip, Art. 20 Abs. 1, 28 Abs. 1 S. 1 GG dies vornehmlich bei der Auslegung und Anwendung sozialrechtlicher Normen und bei der Ausfüllung administrativer Entscheidungsspielräume. 39 Soziale Grundrechte begründet hingegen das Grundgesetz nicht; allerdings können sich aus bestimmten Grundrechten, ihrer Verbindung untereinander oder mit dem Sozialstaatsprinzip soziale Grundgewährleistungen für den Einzelnen ergeben. So folgt aus Art. 1 Abs. 1 GG und dem Sozialstaatsprinzip der Anspruch auf ein sozialrechtliches Mindestprogramm, das eine menschenwürdige Existenz sichert, wenn die primären Sicherungssysteme (Sozialversicherungen) nicht ausreichen. 40 Ferner steht Art. 3 Abs. 1 i.v.m. Art. 6 Abs. 1 GG einer Regelung entgegen, derzufolge Mitglieder der sozialen Pflegeversicherung, die Kinder betreuen und erziehen, einen gleich hohen Pflegeversicherungsbeitrag zu entrichten haben wie Mitglieder ohne Kinder. 41 Art. 12 GG wird einschlägig, wenn es um die Verfassungsmäßigkeit von Zulassungsbeschränkungen von Kassenärzten bei Überversorgung nach 103 ff. SGB V geht. 42 Sozialversicherungsrechtliche Ansprüche und Anwartschaften unterfallen der Eigentumsgarantie, weil sie auf nicht unerheblichen Eigenleistungen des Begünstigten beruhen Zum Vorstehenden Helmschrott/Schaeberle/Scheel, S. 2 f. 38 Wesentliche Instrumente sind die im SGB vorgehaltenen Dienst-, Sach- und Geldleistungen (Sozialleistungen, vgl. 11 SGB I), Muckel/Ogorek, 3 Rn Was den Ausschlag zur Begründung subjektiv-öffentlicher Rechte geben kann, Muckel/Ogorek, 6 Rn. 1, 3; allg. zu subjektiv-öffentlichen Rechtspositionen BVerfGE 40, 121, 133; Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers hinsichtlich der näheren Ausformung, der allerdings seinerseits Grenzen durch Ermittlungspflichten hinsichtlich der tatsächlichen Gegebenheiten (Bedürftigkeit u.ä.) unterliegt, BVerfGE, NZS 2010, Weil erstere einen generativen Beitrag zur Funktionsfähigkeit eines umlagefinanzierten Sozialversicherungssystems leisten, BVerfGE 103, Insb., ob nicht Vergütungsregelungen einen weniger weitreichenden Eingriff darstellen, vgl. dazu Maaß, ZRP 2002, 462, 464; Rüfner, NJW 1993, 753, 754; die Rspr. hat die diesbzgl. Berufsausübungsregelungen wegen ihrer Reichweite an den strengeren Schranken für objektive Zulassungsschranken gemessen, BVerfGE 11, 30, 43 f. 43 BVerfGE 53, 257; nicht unkritisch Muckel/Ogorek, 6 Rn. 12: rechtsdogmatisch vor dem Hintergrund des zivilrechtlich geprägten Eigentumsbegriffs zweifelhaft; allg. 39 Rn Zu Art. 2 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG sowie zu verfassungsrechtlichen Vorgaben für die Organisation der Sozialversicherung Muckel/Ogorek, 6 Rn. 16 ff. 47

27 3 3 Verwaltungsrecht und Europäisches Unionsrecht 1 Europäisches Unionsrecht wirkt zunehmend auf das deutsche öffentliche Recht ein. 1 Insoweit kann von einer Europäisierung des nationalen Verwaltungsrechts gesprochen werden, 2 die im Prozess der europäischen Integration weiter voranschreiten wird. 3 Dem geht allerdings die Entstehung des Europarechts voran, auf die das nationale Recht Einfluss nehmen kann und rechtspolitisch stärker einwirken sollte. 4 Das fragliche Europarecht untergliedert sich in Primärrecht und Sekundärrecht. Primäres Unionsrecht stellen die Gründungsverträge der Europäischen Gemeinschaften dar. Hierbei handelte es sich bis Ende 2009 um die Verträge zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG, dann EG) und der Europäischen Atomgemeinschaft (EAG), 5 überwölbt durch den Vertrag über die Europäische Union (EUV). Inzwischen ist es im Gefolge des Lissabon-Vertrags 6 zur Neufassung des EUV gekommen und der EG-Vertrag in Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) umbenannt worden. 7 Mit Sekundärrecht werden die auf der Grundlage der EU-/AEUV ergangenen Rechtsakte des Unionsrechts bezeichnet: Verordnungen (Art. 288 Abs. 2 AEUV), Richtlinien (Art. 288 Abs. 3 AEUV), Beschlüsse (Art. 288 Abs. 4 AEUV) sowie Empfehlungen und Stellungnahmen (Art. 288 Abs. 5 AEUV); ein aktuelles Beispiel, mit allerdings begrenzten Auswirkungen auf das allgemeine Verwaltungs(verfahrens)recht, bildet die sog. Dienstleistungsrichtlinie. 8 1 Zur Entwicklung der europäischen Integration Maurer, 2 Rn. 25 ff. Zu Vorgaben eines Konturen gewinnenden internationalen Verwaltungsrechts Schmidt-Aßmann in: Festschrift für Heinrich Siedentopf, 2008, S. 101; zum wenig legitimierten und den Bindungen des allgemeinen Verwaltungsrechts sich weitgehend entziehenden globalen Verwaltungsrecht Ladeur, DÖV 2012, Koch/Rubel/Heselhaus, 1 Rn. 31; Ipsen, Rn Zum Einfluss des Gemeinschaftsrechts auf nationales Verwaltungsrecht vgl. Battis, DÖV 2001, Eingehend Ruffert, Verw 41 (2008), 543; Niedobitek in: Festschrift für Heinrich Siedentopf, 2008, S. 87; Ziller, daselbst, S. 173; näher auch Beiträge, in: Axer/Grzeszick/Kahl/Mager/Reimer (Hrsg.), Das Europäische Verwaltungsrecht in der Konsolidierungsphase, 2010; zu den Innovationen für das nationale Recht Hatje in: Festschrift für Dieter H. Scheuing, 2011, S. 323; zu den diesbzgl. Konsequenzen der nationalen Föderalismusreform 2006 Ekardt/Weyland, NVwZ 2006, 737. Die Folgewirkungen für das allgemeine Verwaltungsrecht und das (Verwaltungs-)Prozessrecht werden nachfolgend im jeweils einschlägigen Kontext behandelt. 4 Näher Wahl, JZ 2012, Der Vertrag über die Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS) ist am ausgelaufen. 6 Dazu im Überblick Herrmann, Jura 2010, 161; im Verhältnis zum Grundgesetz näher Cremer, Jura 2010, 296, anhand BVerfG, NJW 2009, 2267; zum Lissabon-Urteil des Bundesverfassungsgerichts eingehend Calliess, ZG 2010, 1; auch Classen, JZ 2009, 881; Fiebelkorn/Janz, NWVBl. 2009, ABl. EU, C 83, S. 1; näher Maurer, 2 Rn. 27 ff.; zur neuen Grundrechtsordnung der EU im Gefolge des Vertrags von Lissabon Pache/Rösch, EuR 2009, Richtlinie 2006/123/EG des Europäischen Parlaments und des Rates v über Dienstleistungen im Binnenmarkt, ABl. EG, L 376, S. 36 (DRL); umgesetzt insb. durch Einführung des 42a VwVfG, der eine Genehmigungsfiktion nach (regelmäßig dreimonatigem) Fristablauf normiert, vgl. Art. 1 Nr. 5 Viertes Gesetz zur Änderung verwaltungsverfahrensrechtlicher Vorschriften v , BGBl. I, S. 2418; dazu 13 Rn. 1; Biermann, NordÖR 209, 377; Guckelberger, DÖV 2010, 109; Krajewski, NVwZ 2009, 929; zu Unzulänglichkeiten der Umsetzung Abromeit/Droste, DÖV 2013, 133; am Beispiel des Gewerberechts Mann, GewArch 2010, 93. Des Weiteren Aufnahme eines Abschnitts 1a in Teil V VwVfG: Verfahren über eine einheitliche Stelle, vgl. Art. 1 Nr. 7 G, wie vor; Ziekow, GewArch 2007, 179, 217; 13 Rn. 1, 14 Rn. 16; schließlich geht es um die europäische Verwaltungszusammenarbeit, insb. in Form wechselseitiger Hilfeleistungen der Mitgliedstaaten, 8a ff. VwVfG; dazu Schliesky/Schulz, DVBl. 2010, 601; Rn. 10. Zum entsprechenden Landesrecht anhand der Entwicklung in NRW Lenders/Paplocki, NWVBl. 2010,