Staatshaftung bei verfugungsfreiem Verwaltungshandeln

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1 Hans Rudolf Schwarzenbach-Hanhart Staatshaftung bei verfugungsfreiem Verwaltungshandeln Mit praktischer Anleitung zum Vermeiden/Vermindern dieser wachsenden Risiken (Riskmanagement) Stampfli Verlag AG, Bern 2006

2 VII Die Zahlen verweisen auf die Seiten Vorwort Verwendete Terminologie Staatshaftung Personalhaftung Riskmanagement (fiir Gemeinwesen) Abkiirzungen V VII XIV 1 Die rechtliche Haftung des Staates und der Verwaltung 1 2 Heute erkennbare Entwicklungslinien in Bezug auf die Staatshaftung Vermehrte Pflichten der Verwaltungen aller Stufen durch die Bundesverfassung 1999 wirken sich auf die Staatshaftung aus Allgemeine Pflichten fur die Verwaltungen aller Stufen nach der BV Gerichtsstandstourismus Vereinheitlichungstendenzen in der Schweiz Rechtswissenschaft und eidgenossische Finanzverwaltung weisen auf mogliche Verscharfung der Staatshaftung hin Einschrankungen der Staatshaftung, z.b. fiir Aufsichtsfunktionen? Faktische Erschwernisse der Tatigkeit von Gemeindepersonal Staatliches (schweizerisches) Recht Prinzip der Gesetzmassigkeit der Verwaltung (Legalitatsprinzip) BV Achtung aller Grundrechte aus BV 7-36 durch die Verwaltung Grundsatz der Rechtsgleichheit, BV Willkiirverbot, BV Handeln nach Treu und Glauben, BV 5 Abs. 4 und BV Staatliches Handeln muss verhaltnismassig und im offentlichen Interesse sein, BV 5 Abs Privatisierungswelle kann Anspriiche von Privaten erschweren New Public Management Privatisierungen Technisierungen erleichtern das Auslagern, haben aber ihnen eigene Gefahren 11 4 Die Regelungen der Staatshaftung in der Schweiz Anwendungsbereich der Staats- und Beamtenhaftung Rechtsakte Realakte Unterlassungen Welches sind die Auswirkungen dieser Unterteilung auf die Staatshaftung? 13

3 VIII 4.2 Ausschlusse Prinzip der Gesetzmassigkeit der Verwaltung Aufsichtsfunktionen Einmaligkeit des Instanzenzuges Unverantwortlichkeit Die Uberwalzung eines erlittenen Schadens im offentlichen Recht Allgemeine und spezielle Haftungsregelung Haftung nach Bundesprivatrecht Wer haftet? Ausschliessliche Staatshaftung Ausschliessliche Personalhaftung Mischformen Arten der Staats- und Personalhaftung Kausalhaftung und Verschuldenshaftung Unterschiede Wiirdigung Mischformen Ausnahmen von der generellen Kausalhaftung Das Haftungssystem der Personalhaftung Haftung fiir rechtswidrig und rechtmassig zugefiigten Schaden Zusammenhange und Zusammenfassung Rechtsgrundlagen fiir Entschadigungen aus «rechtmassiger» Schadigung Rechtsgutverletzung hoher gewertet als Normverletzung 25 5 Grundziige der geltenden Regelung der Staats- und Personalhaftung im Bund und in den Kantonen Das Verantwortlichkeitsgesetz des Bundes von Geltungsbereich Ausgestaltung der Haftung gegeniiber Dritten Verantwortlichkeit der mit Aufgaben des Bundes betrauten besonderen Organisationen und ihres Personals Verwirkung Verfahren Haftung kantonalen Personals fur den Vollzug von Bundesrecht Haftung der Kantone gegenuber dem Bund infolge der Storung der offentlichen Ordnung Vorgaben des Bundesrechtes fiir die allgemeine Staatshaftung der Kantone Was sagt die Bundesverfassung? Haftung der Kantone und Gemeinden gegenuber Privaten Die Abgrenzung zwischen dem Haftpflichtrecht des Bundesprivatrechts und dem kantonalen Verantwortlichkeitsrecht 30 Zusammenfassung Die Regelungen der Staatshaftung in den Kantonen und Gemeinden Haftung gegeniiber Dritten fiir widerrechtliche Schadigungen Allgemeine Grundlagen fiir offentlich-rechtliche Entschadigung 46

4 IX Haftung des Behordenmitgliedes und des Personals gegenuber dem Gemeinwesen (direkte und indirekte Schadigung) Haftung des Behordenmitgliedes und des Personals gegenuber dem Gemeinwesen (Entscheidende Instanz und Verjahrung/Verwirkung) 50 6 Wann muss aus Staatshaftung Schadenersatz bezahlt werden? Vorliegen eines Schadens Begriff des Schadens Wer kann geschadigt sein? Ersatzdes Schadens Zurechnung an den Staat (Bund, Kanton, Gemeinde) Staatliches Handeln Zurechnung der Tatigkeit der Verwaltung an ein Gemeinwesen Widerrechtlichkeit Rechtsgutverletzung allein ist haftungsbegriindend Normverletzung Kasuistik Widerrechtlichkeit bei technischem Ermessen Widerrechtlichkeit bei Realakten (Tathandlungen) Widerrechtlichkeit bei Unterlassungen Rechtfertigungsgriinde Widerrechtlichkeit bei fehlerhaften Rechtsakten der Justiz Kausalzusammenhang Verschulden Verschuldensbegriff Mundliche Auskunft und Unterlassung Verschulden bei der Haftung von Behordenmitgliedern oder Personal gegenuber dem Staat Verschulden von Behordenmitgliedern Beispiele von Riickgriff auf das schadigende Personal Riickgriff (Regress) 77 7 Prozessuales Administratives Vorverfahren Bund Kantone 80 Literaturverzeichnis zum rechtlichen Teil 81 Online-Quellen aus dem Internet (World Wide Web) 83 8 Handhabung des Risikos verfiigungsfreies Handeln Einleitung 84 Wie der Verfasser iiber das Haftpflichtrecht zum Riskmanagement kam 84 Risiko und dessen Handhabung Wie geht der heutige Mensch mit dem Risiko um? Lassen wir Analysen aus einer Tageszeitung sprechen Kurz: Vom Erdbeben in Lissabon 1755 bis zur Elbeflut 2003 und zum Unwettersommer 2005 in der Schweiz 85

5 X 8.3 Grenzen des Riskmanagements Ziel der Planung ist eine angestrebte Entwicklung Riskmanagement: Umgang mit nicht Angestrebtem Gemeinsamkeiten Wie kann man Risiken handhaben? Sinn und Zweck des Riskmanagements im privaten Betrieb Der Nutzen des Riskmanagements fiir Gemeinwesen Umfassende Risikoanalyse Auf verfugungsfreies Staatshandeln beschrankte Risikoanalyse Der Nutzen fur den Biirger Verzerrte Wahrnehmung von Risiken? Zur Erinnerung: Was ist verfugungsfreies Staatshandeln? 91 9 Der Riskmanagement-Prozess Wie ist die Risikoanalyse durchzufuhren und zu dokumentieren? Erlauterungen zur Kolonne Risiko O (Risikokatalog) Erlauterung zur Kolonne Eintrittswahrscheinlichkeit 96 Einfache Unterteilung Schatzung der H6he des Schadens Massnahmen zum Vermeiden/Vermindern des Risikos O Setzen der Prioritaten Durchfiihrung der Risikoanalyse Wer soll die Risikoanalyse erstellen Wie soll vorgegangen werden? Zusammenstellung der Risiken Nach Erstellung der ersten Risikoanalyse Fiihrungsinstrumente fiir den dauernden Prozess des Riskmanagements 101 Aufgabenbeschreibung fiir das Riskmanagement «Verfugungsfreies Handeln» des Gemeindepersonals Verantwortlichkeitsfragen um Risikoanalysen Haftung der Behorde Haftung des Beamten (Angestellten) Literaturverzeichnis zum Riskmanagment Beispiel: Zusammengefasste Risikoanalyse des Bundes aus dem Jahr Kurzfassung Verantwortlichkeitsgesetz des Bundes, vom 14. Marz Bundesgesetz iiber die Verantwortlichkeit des Bundes sowie seiner Behordenmitglieder und Beamten (Verantwortlichkeitsgesetz) Beispiel: Vertragsbedingungen fiir die Auslagerung von Informatik arbeiten auf Private 119 Allgemeine Geschaftsbedingungen iiber die Geheimhaltung, den Datenschutz und die Daten- und Informationssicherheit bei der Erbringung von Informatikdienstleistungen 120 AGB Sicherheit (September 2001) 120

6 XI 1. Zweck, Begriffe, Gegenstand Zweck Begriffe Gegenstand und Geltung Pflichten der Vertragspartner Informationspflichten Sicherheitsstandard Sicherheitskonzept Allgemeiner Datenschutz-Revers Informationelle Trennung Beizug von Dritten Entwicklung und Wartung von Systemen Ort der Datenbearbeitung Weitergabe von Daten und Informationen lorechtsanspriichebetroffener Personen Sicherheits-Audits Aufsicht und Kontrolle Besondere Datenbearbeitungen Unterstiitzung und Wahrung von Geschaftsgeheimnissen Koordinationsgremium Sanktionen Gerichtsstand und anvvendbares Recht 125 Anhange (hier nur aufgelistet) Entscheidungshilfe Haftung bei Ånderung der Rechtsform von Heilanstalten Die Haftung offentlich-rechtlicher Spitaler und Privatspitiiler im Kanton Ziirich Kriterien fiir die Zurechnung von Spitalern an das Privatrecht oder an das offentliche Recht Subjekttheorie Subordinationstheorie Interessentheorie Funktionstheorie Modale Theorie Besondere Haftungsregelung Kombination der verschiedenen Theorien Ausgestaltung des Benutzungsverhaltnisses Privatspital Offentlich-rechtliches Spiral Haftung der Årzte Privatspital Offentlich-rechtliche Spitaler Haftung des Personals 132

7 XII Privatspitaler Offentlich-rechtliche Spitaler 132 Sachregister 135