Deutscher Fiskalföderalismus Wo hakt es?

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1 Finanzwissenschaftliches Forschungsinstitut an der Universität zu Köln FiFo Institute for Public Economics, University of Cologne Deutscher Fiskalföderalismus Wo hakt es? Dr. Michael Thöne Arbeitskreis Finanzwissenschaft 22. März 2013 in Berlin 1

2 Ausgangslage Megatrends Demografische Entwicklung: Divergenz nimmt zu. Hier auch: Re-Urbanisierung, suburbane Stabilisierung und Auszehrung ländlicher Räume Produktivität: Konvergenz nicht garantiert. Unterschiede v.a. lokal/regional. Schuldenbremse als Augenöffner: Hält sie Lasten in der Gegenwart? Finanzierung von Zukunftsaufgaben? Europäische Fiskalunion Einfluss auf das Verhältnis Bund- Länder? Welche Rolle bleibt für die Länder? Megafragen Was sind die gleichwertigen Lebensverhältnisse in 2020, 2030, 2040? Welchen Finanzföderalismus brauchen wir dafür? Dr. Michael Thöne 2

3 Leitfragen Länderfinanzausgleich Mehr undeutsche Imperfektion? Schuldenbremsen Vom Schweizer Modell zum Schweizer Käse? Aufgabenerfüllung Drei Etagen: Nur Treppen oder auch Aufzüge? Und zum Dachboden? Steuerautonomie Zu viel oder zu wenig Phantasie? Dr. Michael Thöne 3

4 Bund-Länder-Finanzausgleich (2011): Start - Ziel Dr. Michael Thöne Länderfinanzausgleich 4

5 Bund-Länder-Finanzausgleich 2011: Die ganze Strecke Dr. Michael Thöne Länderfinanzausgleich 5

6 Grenzabschöpfungsraten im LFA Dr. Michael Thöne Länderfinanzausgleich 6

7 Grenzabschöpfungsraten im LFA Dr. Michael Thöne Länderfinanzausgleich 7

8 LFA Stärken und Schwächen Was gut funktioniert Umverteilung: Perfekte kommunizierenden Röhren. Versicherung gegen asymmetrische Einnahmen- Schocks. Was schlecht funktioniert Intransparenz und geringe demokratische Kontrolle Anreizfeindlichkeit Unsystematische Akzeptanz von Divergenz Inkompatibel zur Schuldenbremse 3:13 - Verfassungspolitische Untragbarkeit des Zahler- Empfänger-Verhältnisses Länderfinanzausgleich Dr. Michael Thöne 8

9 Drei Kriterien für einen neuen Bund-Länder-FA: Aufgabengerechte Finanzausstattung Finanzschwache Länder sollen eine zukunftsfähige Ausstattung erhalten; finanzstarke Länder sollen auch nach Ausgleich besser ausgestattet sein. Explizitere Aufgabenorientierung kann hier helfen. Anreizgerecht Einfach und transparent Damit wird eigenes politisches Handeln mit dessen fiskalischen Folgen verknüpft und zugleich die horizontale Finanzverflechtung aufgehoben. Auch eine Frage der Legitimation in einem demokratischen Bürgerstaat. Auch: Ehrliche Einnahmenverteilung : Eindruck von Autonomie nur dort, wo tatsächliche signifikante Eigenverantwortung bestehen. Dr. Michael Thöne Länderfinanzausgleich 9

10 Ein vertikaler Finanzausgleich für 2020 Grundmodell für eine Klasse von Finanzausgleichsreformen. Wenige Stufen; klare Maßstäbe. Reformen schon bei den Steuerkompetenzen. Grundgedanke der Fix-Transfers (lump-sum) verallgemeinert. Vertikalisierung: Weniger Schein- Föderalismus, dafür mehr echte Autonomie für Starke und Schwache. Das konkrete Rechenbeispiel ist v.a. didaktisch: Verteilungsergebnis nahezu unverändert. Anreize und Transparenz stark verbessert. Konkrete Gestaltung käme auch hier noch ( nächste Folie) Dr. Michael Thöne Länderfinanzausgleich 10

11 Herausforderung: Identifikation der Bedarfsindikatoren Grundgedanke: Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse meint einen bestimmten, jetzt lediglich nicht (mehr) expliziten Aufgabenkanon. Im Vertikalmodell knüpfen Fixtransfers an Aufgabenbestände an und beziehen hieraus ihre Dynamik. ( Die KFA-isierung des LFA.) Bedarfsprägende Aufgaben der Länder umfassen auch Kommunen Aufteilung wäre (im traditionellen Modelle) landesintern zu regeln; entstehende Transparenz hilft auch den Kommunen (Konnexität). Mögliche Indikatoren: Vergangenheit: Remanenzkosten, Altlasten Gegenwart: Bevölkerung, Altersspezifische Ausgaben, BIP, Spill- Overs (Bildung, Jobs, Tourismus...) Zukunft: Demografische Dynamik, Infrastrukturumbau Voraussetzungen: Messbarkeit und Strategie-Resilienz sowie ein vernünftiges Rechnungswesen Dr. Michael Thöne Länderfinanzausgleich 11

12 Schuldenbremsen-Schlupflöcher schließen Flucht in den kommunalen Finanzausgleich Grundproblem: Je stringenter die Schuldenbremse, desto attraktiver für eine opportunistische Politik wird die Flucht durch Schlupflöcher Flucht in asymmetrische Konjunkturregeln Flucht in Schattenhaushalte und implizite Verschuldung Dr. Michael Thöne Schuldenbremse 12

13 Schlupflöcher: KFA und Konjunkturregeln Flucht in den kommunalen Finanzausgleich Konnexitätsausführungsgesetze (SH, NW, HE) bieten einen gewissen Schutz gegen unkompensierte Kommunalisierung. Problematisch allerdings für Bestandsausaufgaben. Generell wird den Ländern in der Ausgestaltung der KFAs ein recht hoher Spielraum zugestanden. Flucht in asymmetrische Konjunkturregeln Nutzung des Bundesverfahrens (wie bei Konsolidierungsländern) bietet gewissen Schutz gegen einseitige asymmetrische o/u zu großzügige Konjunkturregeln. Aber die Tauglichkeit der Bundesregel ist nicht unumstritten. Auf Länderebene führt sie z.t. jetzt schon zu kontraintuitiven Ergebnissen. Dr. Michael Thöne Schuldenbremse 13

14 Flucht in Schattenhaushalte/implizite Verschuldung Finanzielle Transaktionen Veränderungen innerhalb der finanziellen Aktiva sind defizitunschädlich: Bereinigung um finanzielle Transaktionen Erwerb von Beteiligungen und Vergabe von Darlehensvergabe darf kreditfinanziert werden. (Auch 100% landeseigene Körperschaften. ) Temporäre bis z.t. dauerhafte Verschuldung jenseits der Schuldenbremse möglich. Auslagerung von Infrastrukturen: Verwaltungs- statt Kreditmarktschulden Neue Infrastrukturen/Bauten über eine Vielzahl von ÖPP- und Vorfinanzierungskonstruktionen ersetzen defizitrelevante Eigenfinanzierungen Laut Finanzstatistik nie im Finanzierungssaldo; Laut VGR/ESVG bei staatlichem Projektrisiko mit im Finanzierungssaldo Neue Infrastrukturen/Bauten über Sale-and-lease-or-rent-back analog. Auslagerung von Aktivitäten an (teil-)staatliche Agenturen Nicht-hoheitliche Aktivitäten (Schulen, Universitäten usw.) können formal privatisiert werden. Gewisse Verschuldungsfähigkeit z.b. Kassenkredite ist immer möglich. In Kombination mit finanziellen Transaktionen (s.o.) durchaus potent. Dr. Michael Thöne Schuldenbremse

15 Schattenhaushalte: Auswege? Problem zusammengefasst: Gefahr verschachtelter Beteiligungsgeflechte zur Schuldenbremsen-Umgehung ist hoch. Hochdefizitäre NRW-Kommunen geben hier ein z.t. alarmierendes Beispiel. Unterscheidung von sinnvoller (d.h. effizienten) und missbräuchlicher Nutzung von Verwaltungshelfern wird (noch) schwerer. Auswege (Kombination verschiedener Maßnahmen): Klare Missbrauchsformen ächten, d.h. in Finanzierungssaldo einrechnen. Doppische Buchführung statt Kameralistik erhöht Transparenz. Stärkung und Vernetzung der Aufsicht (insbesondere Aufwertung der Rechnungshöfe, ggf. Leitungsfunkton des BRH). Hase-und-Igel -Mechanismus wird verlangsamt, nicht beseitigt. Wie viel Lösung bringt die binnenstaatliche Umsetzung des Fiskalpakts? Dr. Michael Thöne Schuldenbremse 15

16 Aufgabenerfüllung im Föderalismus Mehr-Ebenen-Modell Drei Etagen nur mit Treppen: Kooperationsverbot schon gescheitert? Drei Etagen mit Aufzug: Pro & Contra funktionalistischer Verbindungen Dachgeschoss: Klarere Einbindung der EU über Fiskalunion? Problemkinder - Zukunft der Länder Reicht Hayek, wenn es keine gekorenen Länderaufgaben mehr gibt? Middle Management statt Präferenzunterschiede? Dr. Michael Thöne Aufgabenerfüllung 16

17 Steuereinnahmen mit/ohne Steuersatzautonomie (2011) Dr. Michael Thöne Steuerautonomie 17

18 Kandidaten für mehr Steuerautonomie Ländersteuerautonomie Obligatorischer Verbund in der Finanzkraftmessung? Einkommensteuer der Klassiker. Nur wie? Im KFA werden nicht zwingend alle Steuern einbezogen. Körperschaftsteuer. Populär aber problematisch. Im LFA ab einer gewissen Merklichkeitsschwelle alles. Erbschaftsteuer. Gute Steuer. Aber gute Ländersteuer? Steuerfindungsrecht der Länder damit hinterrücks negiert. Grundsteuer: Ist die nicht schon vergeben? Analogie zum obligatorischen Verbund würde den Ländern mehr Freiheiten geben. Dr. Michael Thöne Methode der Bedarfsmessung 18

19 Finanzwissenschaftliches Forschungsinstitut an der Universität zu Köln FiFo Institute for Public Economics, University of Cologne Vielen Dank Deutscher Fiskalföderalismus Wo hakt es? Dr. Michael Thöne 19