Fall 6: Parteilos, Fraktionslos, Ratlos

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1 Fall 6: Parteilos, Fraktionslos, Ratlos R ist Bundestagsabgeordneter und sitzt seit der letzten Bundestagswahl im Finanzausschuss, der sich mit Steuerpolitik und dergleichen beschäftigt. Als Mitglied der F-Partei hat er stets das Versprechen mitgetragen, das bestehende Steuersystem gerechter zu gestalten, um die Leistungsträger der Gesellschaft zu entlasten. Im Laufe der Legislaturperiode nimmt die F-Partei, die bei der Bundestagswahl ein gutes Ergebnis erzielen konnte und sodann mit der C-Partei koalierte, jedoch immer mehr Abstand von ihren früheren Forderungen. Schließlich ist nichts mehr zu hören von den ursprünglichen Plänen, was den R zunehmend erzürnt. Als er sodann beginnt, in den internen Beratungen auf die Einlösung der gegebenen Versprechen zu drängen, wird es immer einsamer um ihn. Nachdem die Differenzen stetig wachsen, beschließt R, aus der F-Partei auszutreten, woraufhin man ihn aus der Bundestagsfraktion der F-Partei ausschließt. Dies teilt die Fraktion sodann dem Bundestagspräsidenten mit. Daneben soll S den Platz des R im Finanzausschuss übernehmen. R scheidet somit aus dem Finanzausschuss aus. R ist aber der Ansicht, dass er nicht hätte aus dem Finanzausschuss ausgeschlossen werden dürfen. So würden nämlich seine Rechte als freier Abgeordneter und Volksvertreter verletzt. Es könne nicht sein, dass er als Abgeordneter im Bundestag sitzt, aber an keinem Ausschuss mitwirken dürfe, nur weil er fraktionslos sei: In den Ausschüssen wird doch die maßgebliche Arbeit des Parlaments erledigt. Sollte sich der Ausschluss aus der GeschOBT ergeben, dann sei diese verfassungswidrig. Schließlich führt R an, dass, würde man die Sitze in allen Ausschüssen addieren, diese Zahl diejenige der Bundestagsabgeordneten übersteige. Somit ist für ihn doch noch Platz vorhanden. R reicht deshalb vor dem BVerfG einen Antrag gegen den BT und seine frühere Fraktion ein, um feststellen zu lassen, dass ihn die entsprechenden Vorschriften der Geschäftsordnung in seinen verfassungsmäßigen Rechten als Abgeordneter verletzten. Daneben möchte er wissen, ob er sich einen Ausschuss zur Mitarbeit frei wählen kann und ob seine Abberufung aus dem Finanzausschuss rechtmäßig war. Wird der Antrag des R Erfolg haben? Abwandlung: Auch für S, der nunmehr im Finanzausschuss sitzt, ist nicht alles rosarot. Kurz vor einer wichtigen Abstimmung im Bundestag vertritt er einen anderen Standpunkt, als die Koalition. Dabei hofft er, auch ohne einen Partei- bzw. Fraktionsausschluss seinem Gewissen treu bleiben zu können und fragt, inwiefern er verpflichtet werden könnte, entgegen seiner Ansichten zu stimmen. 1

2 Lösung Prüfung Organstreitverfahren nach Art. 93 I Nr. 1 GG, 13 Nr. 5, 63 ff. BVerfGG Der Antrag des R hat Aussicht auf Erfolg, wenn er zulässig und begründet ist. 1. Zulässigkeit a. Beteiligtenfähigkeit des Antragstellers, 63 BVerfGG: Kreis der Antragsberechtigten = Teile der aufgeführten Bundesorgane, die vom GG oder GeschO mit eigenen Rechten ausgestattet sind; R ist Abgeordneter des BT ua aus Art. 38 I 2 GG und 13 GeschOBT mit eigenen Rechten ausgestattet b. Beteiligtenfähigkeit des Antragsgegners, 63 BVerfGG: als Antragsgegner kommt einerseits BT in Betracht, der die GeschO mit den von R beanstandeten Vorschriften erlassen hat, Art. 40 Abs. 1 Satz 2 GG, zum anderen die F- Fraktion, die die Abberufung des R einleitete; im Hinblick darauf, dass bei der Abberufung des R aus dem Finanzausschuss die genannten Vorschriften von Fraktion und Bundestagspräsident nur schematisch angewandt wurden, sprechen die besseren Gründe dafür, allein im BT den Antragsgegner zu sehen, in 63 BVerfGG ausdrücklich genannt; tauglicher Antragsgegner ggb. (beachten Sie insofern, dass dem R nicht damit geholfen ist, sich gg die Fraktion oder den BT-Präsidenten zu wenden, ohne Rücksicht darauf, ob dann überhaupt das Organstreitverfahren einschlägig wäre diese halten sich an die 12 ivm. 57 II GeschO BT, so dass man in jedem Fall dazu käme, diese zu überprüfen; i.e. sinnvoller, direkt den BT zu adressieren, s. a. den folgenden Pkt.) c. Antragsgegenstand, 64 I BVerfGG: Maßnahme oder Unterlassung des Antragsgegners - meint jedes Verhalten (hier: des BT), das rechtserheblich ist; R wendet sich in seinem Antrag gegen die Geschäftsordnung des BT, hierbei handelt es sich um parlamentarisches Innenrecht im Range einer Satzung; der Erlass einer Rechtsvorschrift hat stets eine rechtliche Relevanz, weshalb ein tauglicher Streitgegenstand vorliegt d. Antragsbefugnis, 64 I BVerfGG: nur zulässig, wenn der R geltend macht, durch die Maßnahme des Antragsgegners in seinen verfassungsmäßigen Rechten verletzt oder unmittelbar gefährdet zu sein; die behauptete Verletzung muss zudem möglich sein; R trägt vor, dass die GeschOBT ihm die Mitarbeit in seinem bisherigen Ausschuss verwehre, was ihn in seinen verfassungsmäßigen Rechten als Bundestagsabgeordneter verletze; da die Sacharbeit des Parlaments zu beträchtlichem Teil in die Ausschüsse verlagert wird, erscheint es nicht von vornherein ausgeschlossen, dass R durch die Ge- 2

3 schäftsordnungsvorschriften in seinen verfassungsmäßigen Rechten als Bundestagsabgeordneter, Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG, verletzt ist; R ist demzufolge antragsbefugt. e. Form und Frist, 23, 64 II, 64 III BVerfGG: nur binnen sechs Monaten - Frist beginnt, wenn dem Antragsteller die Maßnahme des Antragsgegners bekannt geworden ist; die GeschOBT wird vom BT stets zu Beginn einer Wahlperiode erlassen, 6 Monate sind seitdem bei lebensnaher Auslegung des Sachverhalts aber bereits verstrichen, weshalb die Frist an sich abgelaufen ist; zu bedenkenbleibt aber, dass Vorschriften der GeschOBT über Ausschussabberufungen (und über Ansprüche fraktionsloser Abgeordneter) erst dann eine Maßnahme im Sinne von 64 Abs. 1 BVerfGG darstellen, wenn sie beim Antragsteller eine tatsächliche, aktuelle rechtliche Betroffenheit auslösen - aktuelle rechtliche Betroffenheit liegt bei R aber erst durch den Ausschluss aus der Fraktion bzw. durch die Abberufung aus dem Ausschuss vor, denn erst in diesem Moment wird die Vorschrift in negativer Weise auf ihn angewandt (nicht zu erwarten, dass Bundestagsabgeordnete, die zunächst einer Fraktion angehören und davon ausgehen, dass dies bis zum Ende der Wahlperiode auch so bleibt, schon zu Beginn der Wahlperiode die Vorschriften der Geschäftsordnung im Hinblick darauf durchzuforsten, ob ihnen mögliche Nachteile entstünden, für den Fall der Fälle); 64 Abs. 3 ist folglich in dieser Hinsicht teleologisch zu reduzieren, der Antrag ist nicht verfristet. R hat die Formvorgaben der 23, 64 Abs. 2 BVerfGG zu wahren. f. Zwischenergebnis: Der Antrag des R ist zulässig. 2. Begründetheit Der Antrag des R ist begründet, wenn R durch die GeschOBT in seinen Abgeordnetenrechten aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG verletzt ist, oder die Abberufung aus dem Finanzausschuss rechtswidrig war, 67 BVerfGG. a. Recht auf gleiche Mitarbeit in einem Ausschuss aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG: Gewährt Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG dem einzelnen Abgeordneten das Recht, in einem Ausschuss des BT mitzuarbeiten? Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG: jeder Abgeordnete ist Vertreter des ganzen Volkes - daraus folgt, dass jeder Abgeordnete grds. die gleichen Rechte und Pflichten hat; soweit der BT seine verfassungsmäßigen Aufgaben und Befugnisse wahrnimmt, müssen alle Abgeordneten grundsätzlich in gleicher Weise an der parlamentarischen Willensbildung teilhaben können; Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG unterscheidet nicht zwischen fraktionsangehörigen und -losen Abgeordneten; beschränkt sich auch nicht auf das Plenum, sondern gilt angesichts der Bedeutung der Ausschüsse für die 3

4 parlamentarische Willensbildung auch für die Ausschusstätigkeit - der einzelne Abgeordnete hat also das verfassungsmäßige Recht, in gleicher Weise wie seine Kollegen auch, an der Ausschussarbeit teilzuhaben b. Eingriff in das Recht auf gleiche Mitarbeit: soweit dem R die Mitarbeit in einem Ausschuss versagt wird, wie das hier der Fall ist, liegt ein Eingriff in das Recht aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG vor c. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung des Eingriffs: nicht jeder Eingriff in ein durch GG gewährtes Recht führt dazu, dass man von einer Verletzung sprechen kann, zur Wahrung anderer Verfassungsgüter uu gerechtfertigt; Grenzen finden die Rechte der Abgeordneten in der GeschOBT, die sich der Bundestag aufgrund der ihm vom Grundgesetz in Art. 40 Abs. 1 Satz 2 GG verliehenen Befugnis zur Selbstorganisation gibt; Art. 40 Abs. 1 Satz 2 GG und die auf ihm beruhende GeschO sind von dem Gedanken beherrscht, dass der BT, um funktionstüchtig zu sein, seine Aufgaben effizient wahrnehmen können muss; dies aber kann nicht ohne Folgen für die Mitgliedschaftsrechte der Bundestagsabgeordneten bleiben, weshalb anerkannt ist, dass die Möglichkeiten eines einzelnen Bundestagsabgeordneten, seine Vorstellungen in den Arbeitsprozess des Bundestages einzubringen, gewissen Schranken unterliegen; aber: die Ausschüsse leisten die wesentliche Sacharbeit des Parlaments und sind damit für die tatsächlichen Einflussmöglichkeiten eines Parlamentariers von entsprechender Bedeutung - Rechtfertigung für einen solchen Eingriff strengen Anforderungen unterlegen. Die Bedeutung der Ausschüsse für die parlamentarische Arbeit ergibt sich daraus, dass sich nicht jeder Abgeordnete die speziellen Kenntnisse aneignen kann, die für gute Gesetze unerlässlich sind; in den Ausschüssen Experten, die an Gesetzesentwürfen arbeiten, darüber beraten, etc. = nur in Arbeitsgruppen von überschaubarer Größe effektiv; Gesetzesbeschluss wird am Ende vom Bundestag als Ganzes getroffen und nicht vom Ausschuss, Art. 77 Abs. 1 Satz 1 GG; verbleibt bleibt jedem Abgeordneten (als Vertreter des ganzen Volkes) die Gesamtverantwortung für das Gesetz. Fraglich ist jedoch, ob das Recht der Fraktionen, die Ausschüsse nach ihrem Stärkeverhältnis zu bestimmen, mit der Verfassung in Einklang steht; Fraktionen sind gemäß 10 Abs. 1 GeschOBT Zusammenschlüsse von mindestens fünf Prozent der Bundestagsabgeordneten, die entweder einer Partei angehören oder verschiedenen Parteien, die aufgrund gleichgerichteter politischen Ziele in keinem Bundesland miteinander in Wettbewerb stehen (CDU/CSU- Klausel) Fraktionen eine Konsequenz daraus, dass als Parteivertreter gewählte Abgeordnete beim Zusammentritt des Bundestages nach Parteizuge- 4

5 hörigkeit wieder zusammen finden, um ihre mehr oder weniger gleichgerichteten politischen Ziele vereint besser durchsetzen zu können; bei Gesetzesvorhaben, die zwischen Parlamentsmehrheit und -minderheit streitig sind, muss beachtet werden, dass eine Entlastung des Parlaments durch die Ausschussarbeit nur dann eintreten kann, wenn die Ausschussempfehlungen und -beschlüsse den politischen Vorstellungen der Bundestagsmehrheit entsprechen; würden die Beschlussempfehlungen nicht den Vorstellungen der Regierungsfraktionen entsprechen, müssten die jeweiligen Experten der Mehrheitsfraktionen sich außerhalb des Ausschusses auf Änderungsvorschläge einigen, die in zweiter Lesung zu stellen wären - ein Entlastungseffekt zugunsten des Plenums ginge vom Ausschuss nicht mehr aus; dementsprechend müssen Ausschüsse ein verkleinertes Abbild des Parlaments darstellen, d. h., ihre Besetzung muss spiegelbildlich zu der des Bundestagsplenums erfolgen - wenn fraktionslose Abgeordnete ein Stimmrecht im Ausschuss bekämen, würde dieses überproportional wirken; ein fraktionsloser Abgeordneter macht in einem aus 598 Abgeordneten bestehenden Bundestag 1/598 aller Bundestagsabgeordneten aus, in einem beispielsweise aus fünfundzwanzig Abgeordneten bestehenden Ausschuss 1/25, da ein fraktionsloser Abgeordneter mangels einer Fraktionszugehörigkeit nur sich selbst repräsentiert; anders ausgedrückt: Vertretung einer Fraktion in einem Ausschuss ist gegenüber der Fraktionsstärke im Parlament stets verkleinert, bei einem fraktionslosen Abgeordneten ist das aber nicht der Fall. Somit grds. verfassungsrechtlich vertretbar, dass Fraktionen die Ausschüsse im Verhältnis ihrer Stärke besetzen, 12 und 57 Abs. 1 und 2 Satz 1 GeschOBT sind demnach verfassungskonform. Dagegen verlangt der Funktionsaspekt aber nicht, dass dem fraktionslosen Abgeordneten die Mitarbeit in den Ausschüssen gänzlich zu versagen ist - zwar wirkt er, wenn er von seinem Rede- und Antragsrecht Gebrauch macht, auch insoweit überproportional mit, Gefahr einer Divergenz zwischen Ausschuss und Bundestag insgesamt besteht aber bei bloßer Beteiligung an der Debatte nicht. Demzufolge hat R einen Anspruch darauf, in zumindest einem Ausschuss mit Rede- und Antragsrecht mitzuarbeiten, 57 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 Satz 2 GeschOBT - sofern eine solche Berufung als beratendes Ausschussmitglied durch den Bundespräsidenten unterbleibt, hat das Bundesverfassungsgericht einen Rechtsverstoß festzustellen; der Antrag wäre insoweit begründet. Der Antrag des R ist aber insoweit unbegründet, als er auf eine (ein Stimmrecht einschließende) Vollmitgliedschaft abzielt; sofern R eine Verletzung sei- 5

6 ner Abgeordnetenrechte darin sieht, dass er als Vertreter der F-Fraktion aus dem Finanzausschuss abberufen wurde, ist der Antrag ebenfalls unbegründet. Fraglich ist schließlich, ob er als fraktionsloser Abgeordneter einen gegenüber dem Bundestagspräsidenten geltend zu machenden Anspruch auf Mitarbeit in einem Ausschuss seiner Wahl hat - würde man dem R einen solchen Anspruch einräumen, würde man ihm jedoch gegenüber den fraktionsangehörigen Mitgliedern des Bundestages einen Vorteil einräumen, da diese sich schließlich untereinander einigen müssen und nicht immer jeder in den von ihm favorisierten Ausschuss kommt; Anspruch hat R nach dem GG (Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG) lediglich darauf, dass seine Präferenzen berücksichtigt werden, soweit es eben geht. Insoweit der Antrag auf die Feststellung abzielt, dass die Abberufung aus dem Ausschuss verfassungswidrig gewesen sei, ist er ebenfalls unbegründet. Die F-Fraktion durfte den H durch ein Fraktionsmitglied ersetzen. 3. Ergebnis: H hat Anspruch auf Berufung in einen Ausschuss als beratendes Mitglied (Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG, 57 Abs. 2 Satz 2 GeschOBT). Im Übrigen ist der Antrag des H unbegründet und wird keinen Erfolg haben. Abwandlung Stimmabgabenlenkung (Art. 21 GG) freies Mandat (Art. 38 I 2 GG) Spannungsverhältnis zwischen dem freien Mandat und der Repräsentation der Partei, für die der Abgeordnete gewählt wurde; Fraktion ist die Partei im Parlament, so dass auch hierbei ein entsprechendes Spannungsfeld besteht; grds. wäre es nicht von vornherein unzulässig, Einfluss auf den S zu nehmen; ist zu unterscheiden zwischen Fraktionsdisziplin (1) und Fraktionszwang (2) (1) um einheitliches Auftreten im Parlament und in der parlamentarischen Arbeit zu erreichen Einwirkung auf einzelne Abgeordnete zulässig, sofern für Loyalität und gemeinsame politische Arbeit erforderlich (2) unzulässig, d.h. keine sanktionsbewehrte Verpflichtung, nach dem Votum seiner Fraktion abzustimmen Verstoß gg. Art. 38 I 2 GG Beispiele: (1) nachdrücklicher Appell an parteipolitische Solidarität, Hinweise auf Nachteile (keine Berücksichtigung mehr bei parteiinternen Positionen/keine Aufstellung mehr bei der nächsten Wahl) Partei kann nicht gezwungen werden, solche Mitglieder, die wesentliche polit. Zielsetzungen nicht mehr mittragen, bei der nächsten Wahl wieder aufzustellen (2) vorherige, d.h. vor Mandatsantritt beschlossene, vertragliche Verpflichtung oder rechtliche Regelungen, wonach in einer bestimmten Weise abgestimmt werden muss (nichtig); Verhinderung der Teilnahme an der Abstimmung; tatsächliche Gewalt (strafbar!) 6