Der Antrag auf Durchführung eines Organstreitverfahrens hat Erfolg, wenn er zulässig und begründet

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1 AG Grundkurs Öffentliches Recht I Lehrstuhl Prof. Dr. Rossi Staatsorganisationsrecht Universität Augsburg Probeklausur WS 2010/2011 Hinweis: Bei der Klausur handelt es sich um die Original-Vorlesungsabschlussklausur aus dem WS 2008/2009. Die Lösungsskizze orientiert sich an den Lösungshinweisen für die Korrektoren und ist daher sehr ausführlich. Eine derart ausführliche Lösung (insbesondere im Rahmen der Angemessenheitsprüfung) wurde von den Klausurbearbeitern nicht erwartet. Probeklausur: Lösung Da sich der Antrag gegen Vorschriften des Abgeordnetengesetzes (AbgG) richtet, kommt hier zunächst eine abstrakte Normenkontrolle in Betracht. Allerdings richten die Abgeordneten ihren Antrag gegen den Deutschen Bundestag und rügen die Verletzung des Grundsatzes des freien Mandats (Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG). Es wird daher ein kontradiktorisches Verfahren angestrebt, in Betracht kommt also das Organstreitverfahren. Hinweis: Es ist dennoch nicht falsch, die abstrakte Normenkontrolle zu prüfen, folgerichtig müsste der Antrag aber an der Antragsberechtigung der acht Antragssteller scheitern, da sie nicht das notwendige Quorum von einem Viertel der Abgeordneten erfüllen, Art. 93 Abs. 1 Nr. 2, 13 Nr. 6, 76 Abs. 1 BVerfGG. Der Hinweis im Bearbeitervermerk, notfalls hilfsgutachterlich weiter zu prüfen, dient dazu, Bearbeitern, die den auf das Organstreitverfahren gerichteten Antrag nicht erkennen, die Weiterbearbeitung der Klausur zu ermöglichen. Dieser Fehler sollte nicht allzu streng gewertet werden, wenn eine ordentliche Zulässigkeitsprüfung der abstrakten Normenkontrolle erfolgt. Der Antrag auf Durchführung eines Organstreitverfahrens hat Erfolg, wenn er zulässig und begründet ist. A. Zulässigkeit Der Antrag ist zulässig, wenn die Sachurteilsvoraussetzungen gegeben sind. I. Zuständigkeit Das BVerfG ist gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG, 13 Nr. 5, 63 ff BVerfGG zuständig für die Entscheidung über Organstreitigkeiten. II. Parteifähigkeit der Beteiligten Antragsteller und Antragsgegner müssten im Organstreitverfahren parteifähig sein. Die Parteifähigkeit richtet sich dabei nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG und 63 BVerfGG. Nach 63 BVerfGG sind der Bundespräsident, der Bundestag, der Bundesrat, die Bundesregierung sowie Teile dieser Organe, soweit sie im Grundgesetz oder in den Geschäftsordnungen des Bundestags oder des Bundesrats mit eigenen Rechten ausgestattet, antragsberechtigt. Der einzelne Abgeordnete stellt zunächst kein in 63 BVerfGG genanntes Verfassungsorgan dar, vielmehr gehört er dem Verfassungsorgan Bundestag an. Fraglich ist daher, ob ein Abgeordneter ein Teil des Organs Bundestag im Sinne des 63 BVerfGG darstellt. Gegen eine solche Auslegung spricht der 22 Abs. 1 Satz 2 BVerfGG, der zwischen gesetzgebenden Körperschaften, Teilen von ihnen und deren Mitgliedern differenziert. Zudem könnte der Abgeordnete als Organteil im Sinne des 63 BVerfGG Rechte des Bundestages auch gegen dessen Willen geltend machen. Dies erscheint bei einem einzelnen Abgeordneten unverhältnismäßig. Ein Streitentscheid könnte hier jedoch dahinstehen, wenn der einzelne Abgeordnete ein anderer Beteiligter im Sinne des Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG ist. Das ist der Fall, wenn er Rechte geltend macht, die sich aus seinem besonderen verfassungsrechtlichen Status ergeben. Vorliegend berufen sich die Antragsteller auf den Grundsatz des freien Mandats aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG.

2 Probeklausur Seite 2 von 6 Diese Rechte stehen ihn nur in ihrer Eigenschaft als gewählte Abgeordnete zu, es handelt sich um sogenannte organschaftliche Rechte. Damit sind die Abgeordneten nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG parteifähig. Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG steht in der Normenhierarchie über 63 BVerfGG, so dass letzterer entsprechend verfassungskonform auszulegen ist. Der Bundestag ist als oberstes Bundesorgan gem. 63 BVerfGG bzw. Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG tauglicher Antragsgegner. III. Antragsgegenstand Weiterhin müsste ein tauglicher Antragsgegenstand vorliegen. Antragsgegenstand können Maßnahmen oder Unterlassungen des Antragsgegners sein, 64 I BVerfGG. Nach der gebotenen teleologischen Auslegung müssen diese Maßnahme bzw. Unterlassungen konkret und rechtserheblich sein. Hier hat der Bundestag das Abgeordnetengesetz geändert, also eine konkrete und rechtserhebliche Maßnahme getroffen. Ein Gesetz kann dann tauglicher Antragsgegenstand eines Organstreitverfahrens sein, wenn es auf die geltend gemachten Statusrechte einwirkt. Auch dies ist hier der Fall, da 44a AbgG zumindest auf den Grundsatz des freien Mandats aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG einwirkt. IV. Antragsbefugnis Schließlich müssten die Antragsteller auch antragsbefugt sein. Dafür müssen sie die Verletzung eigener organschaftlicher Rechte geltend machen, es muss also die Möglichkeit einer Verletzung eigener Rechte und Pflichten aus dem Grundgesetz bestehen, 64 Abs. 1 BVerfGG. Hier berufen sich die Antragssteller auf den Grundsatz des freien Mandats, der in Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG normiert ist und den Abgeordnetenstatus schützt. Eine Verletzung der Abgeordneten in diesem Recht ist weder in rechtlicher noch tatsächlicher Hinsicht von vornherein ausgeschlossen. V. Form und Frist Der Antrag wurde gem. 23 Abs. 1, 64 Abs. 2 BVerfGG formgemäß und gem. 64 Abs. 3 BVerfGG innerhalb von sechs Monaten gestellt. VI. Zwischenergebnis Der Antrag ist zulässig. B. Begründetheit Der zulässige Antrag ist begründet, wenn die acht Antragsteller um A durch die Einfügung des 44a Abs. 4 AbgG tatsächlich in ihren organschaftlichen Rechten aus Art. 38 GG verletzt sind oder eine unmittelbare Gefährdung derselben droht, vgl. 64 Abs. 1 BVerfGG. Dies ist dann der Fall, wenn 44a Abs. 4 AbG formelle oder materielle Vorschriften verletzt. Ein Verstoß gegen Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG liegt vor, wenn der Gewährleistungsbereich des Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG eröffnet ist, in diesen eingegriffen wurde und dieser Eingriff nicht verfassungsrechtlich gerechtfertigt ist. I) Gewährleistungsbereich Gemäß Art. 38 Abs. 1 Satz 2 sind die Abgeordneten Vertreter des ganzen Volkes, an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen. Damit wird der Grundsatz des freien Mandats umschrieben. Dieser gewährleistet, dass die Abgeordneten über die Art und Weise der Ausübung des Mandats grundsätzlich frei und in ausschließlicher Verantwortlichkeit gegenüber dem Wähler entscheiden können. Im vorliegenden Fall geht es um Offenlegung von beruflichen und sonstigen Verpflichtungen des Abgeordneten, sowie die dadurch erzielten Einkünfte. Der Gewährleistungsbereich des Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG ist damit eröffnet.

3 Probeklausur Seite 3 von 6 II) Eingriff Den Abgeordneten werden in der Wahrnehmung ihrer repräsentativen Pflichten Verhaltensregeln auferlegt, die sie zu beachten haben. Dies stellt eine Beeinträchtigung des Grundsatzes des freien Mandats aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG dar. III) Verfassungsrechtliche Rechtfertigung Dieser Eingriff in Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG könnte jedoch verfassungsrechtlich gerechtfertigt sein. Denn auch die Rechte aus dem Grundsatz des freien Mandats gemäß Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG werden nicht schrankenlos gewährleistet, sondern können durch formell und materiell verfassungsgemäße Gesetze eingeschränkt werden. 1) Formelle Verfassungsmäßigkeit des 44a AbgG Das Änderungsgesetz zum AbgG ist formell verfassungsgemäß, wenn der zuständige Gesetzgeber gehandelt hat und das Gesetz in dem dafür vorgesehenen Verfahren und in der ordnungsgemäßen Form erlassen wurde. a) Bundeskompetenz zur Regelung des Abgeordnetenstatus Das AbgG regelt den Rechtsstatus der Abgeordneten des Deutsche Bundestages. Eine Kompetenz hierzu ergibt sich nicht aus den Art. 72 ff. GG. Allerdings gewährt Art. 38 Abs. 3 GG dem Bund die Kompetenz, das Nähere zu bestimmen. Da Art. 38 Abs. 1 GG nicht nur die Wahlrechtsgrundsätze aufstellt, sondern vielmehr auch den Status der Abgeordneten regelt, vgl. Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG, kann davon ausgegangen werden, dass die Bundeskompetenz in Art. 38 Abs. 3 GG weit zu verstehen ist und auch das AbgG mit einschließt. Damit besteht eine Gesetzgebungskompetenz. b) Gesetzgebungsverfahren aa) Verfahren im Bundestag (a) Gesetzesinitiative Das Gesetzgebungsverfahren ist in Art. 76 ff. GG geregelt. Gemäß Art. 76 Abs. 1 GG können Gesetzesvorlagen aus der Mitte des Bundestages eingebracht werden. Die Wendung wird in 76 GOBT dahingehend ausgeformt, dass ein Unterschriftenquorum von 5 von Hundert der gesetzlichen Mitgliederzahl gefordert wird. Hier wird der Gesetzesentwurf durch zwei Fraktionen eingebracht. Nach 10 GOBT sind Fraktionen Vereinigungen von mindestens 5 von Hundert der Mitglieder des Bundestages. Daher entsprechen Gesetzesvorlagen von Fraktionen stets den Anforderungen des 76 Abs. 1 GOBT. Damit ist hier eine zulässige Gesetzesvorlage gegeben. (b) Verfahren Weiterhin ist das Verfahren bis zur Beschlussfassung durch den Bundestag in der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages (GOBT) geregelt. Die Gesetzesvorlage wird grundsätzlich in 3 Beratungen bzw. Lesungen behandelt, vgl. 78 ff. GOBT. Nach dem Ende der Beratung findet die Schlussabstimmung statt, Art. 77 Abs. 1 GG. Fraglich ist, wie es sich auswirkt, dass vorliegend nur eine Lesung stattgefunden hat, an die sich die Beschlussfassung angeschlossen hat. Nach Art. 82 Abs. 1 Satz 1 GG müssen Gesetze nach den Vorschriften dieses Grundgesetzes zustande gekommen sein, die GOBT wird dort nicht genannt. Zudem handelt es sich bei der GOBT lediglich um Parlamentsinnenrecht mit Satzungscharakter, das dem Gesetz in der Normenhierarchie nachrangig ist. Daher sind Verstöße gegen Vorschriften der GOBT grundsätzlich unerheblich. Etwas anderes muss jedoch gelten, wenn Inhalt der verletzten Norm aus der GOBT auch im Grundgesetz Ausdruck findet, es sich also nicht um eine bloße Ordnungsvorschrift handelt. Bei den hier einschlägigen 78 ff. GOBT handelt es sich jedoch um reine Ordnungsvorschriften, so dass deren Verletzung keinen Einfluss auf die Gültigkeit des Gesetzes hat.

4 Probeklausur Seite 4 von 6 (c) Beschlussfassung Erforderlich für den Gesetzesbeschluss ist die einfache Abstimmungsmehrheit, Art. 42 Abs. 2 GG, nicht etwa die ( Mitglieder- )Mehrheit der Mitglieder des Deutschen Bundestages i.s.d. Art. 121 GG, die nur dort erforderlich ist, wo es das Grundgesetz ausdrücklich anordnet. 45 Abs. 1 GOBT setzt durch die Beschlussfähigkeitsvoraussetzung der Anwesenheit von der Hälfte der Mitglieder des Bundestages eine Untergrenze, die hier zwar unterschritten wurde (es waren nur 300 von 622 Abgeordneten anwesend), deren Rechtsfolge Beschlussunfähigkeit jedoch nicht wie vorgesehen gerügt wurde ( 45 Abse. 2, 3 GOBT), so dass hier ein wirksamer Mehrheitsbeschluss zustande kam. bb) Verfahren im Bundesrat Der Bundestagspräsident leitet den Gesetzesbeschluss unverzüglich weiter an den Bundesrat, der, je nachdem, ob es sich um ein Einspruchs- oder Zustimmungsgesetz handelt, Einspruch erheben kann oder seine Zustimmung erteilen muss, Art. 77 Abs. 2 Satz 2, Abse. 2a, 3 GG. Die Zustimmung des Bundesrates ist dann erforderlich, wenn das GG es ausdrücklich bestimmt. Dies ist hier nicht der Fall, so dass es sich um ein Einspruchsgesetz handelt. Der Bundesrat hat vorliegend jedoch keinen Einspruch innerhalb der Zwei-Wochen-Frist des Art. 77 Abs. 3 Satz 1 GG eingelegt. Damit ist auch das Verfahren im Bundesrat beachtet worden. c) Gegenzeichnung, Ausfertigung und Verkündung Das Gesetz ist laut Sachverhalt auch ordnungsgemäß von Bundeskanzlerin und Bundespräsident gegengezeichnet und anschließend vorschriftsgemäß ausgefertigt und verkündet worden. d) Zwischenergebnis: Das Gesetz ist formell verfassungsgemäß. 2. Materielle Verfassungsmäßigkeit des 44a AbgG Das Änderungsgesetz zum AbgG müsste auch in materieller Hinsicht mit dem Grundgesetz vereinbar sein. Die Vorschrift könnte gegen den Grundsatz des freien Mandates aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG, der organschaftliche Rechte der Abgeordneten enthält, verstoßen. In Betracht kommt insbesondere ein Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. a) Legitimer Zweck Zunächst muss die Regelung der Erreichung eines legitimen Zweckes dienen. Durch die Transparenzpflicht aus 44a AbgG sollen berufliche und sonstige Verpflichtungen des Abgeordneten neben dem Mandat und daraus erzielte Einkünfte den Wählern sichtbar gemacht werden, damit diese ihre Wahlentscheidung entsprechend treffen können. Außerdem dient das Gesetz dazu, das gesunkene Vertrauen der Bürger in die Fähigkeit des Parlaments, in der Gesetzgebungstätigkeit einen fairen Interessenausgleich zu finden, wiederherzustellen. Das Interesse des Bürgers, Informationen zu erhalten, die für seine Wahlentscheidung von Bedeutung sein können, wird von Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG geschützt und auch die Wiederherstellung der politischen Vertrauenswürdigkeit der Abgeordneten stellt ein legitimes Ziel dar. b) Geeignetheit und Erforderlichkeit Die Transparenzpflichten müssten zur Erreichung dieser legitimen Ziele auch geeignet und erforderlich sein. Eine Regelung ist geeignet, wenn mit ihrer Hilfe das angestrebte Ziel erreicht oder die Zielerreichung gefördert werden kann. Hier sind die Transparenzpflichten jedenfalls dazu geeignet, dem Wähler entsprechende Informationen für seine Wahlentscheidung zu verschaffen. Fraglich erscheint jedoch, ob durch die Transparenzpflichten auch die politische Vertrauenswürdigkeit der Abgeordneten wiederhergestellt werden kann. Durch die pauschale Veröffentlichung der Nebeneinkünfte, ohne auf Versteuerung, investierte Arbeitszeit und den Hintergrund der Einnahmequelle einzugehen, könnte der eine Nebentätigkeit ausübende Abgeordnete unter Generalverdacht gestellt werden, ohne dass ein Interessenkonflikt wirklich bewiesen ist. Zudem entsteht die Gefahr von Fehleinschätzungen durch den Bürger. Dem kann jedoch entgegenge-

5 Probeklausur Seite 5 von 6 halten werden, dass nur solche Tätigkeiten und Einkünfte anzuzeigen sind, die geeignet sind, mögliche Interessenverknüpfungen erkennbar zu machen. Außerdem wird durch die mit der Veröffentlichung bewirkte Transparenz das Misstrauen der Bürger gerade gesenkt. Daher ist hier von der Geeignetheit der Regelung auszugehen. Die Novellierung des 44a AbgG ist auch erforderlich, wenn es kein anderes Mittel gibt, welches unter geringeren Belastungen des Betroffenen zur Zielerreichung ebenso geeignet ist. Hier sind keine milderen, gleich geeigneten Mittel ersichtlich, sodass die Regelung auch erforderlich ist. c) Angemessenheit Schließlich müssten die beim Betroffenen eintretenden Nachteile in einem angemessenen Verhältnis zu dem bezweckten Ziel der Regelung stehen. Im vorliegenden Fall ist dabei ein angemessener Ausgleich zwischen dem berechtigten Informationsinteresse des Wählers, der Funktionsfähigkeit des Bundestages durch unabhängige Mandatsausübung, der politischen Vertrauenswürdigkeit der Abgeordneten einerseits und dem Interesse der Abgeordneten an einer vertraulichen Behandlung von Informationen aus der Sphäre beruflicher Tätigkeiten andererseits, herzustellen. Für die Angemessenheit der Regelung spricht, dass das Interesse des Bürgers, Informationen zu erhalten, die für seine Wahlentscheidung von Bedeutung sein können (hier mögliche Interessenverflechtungen und wirtschaftliche Abhängigkeiten) durch Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG geschützt wird. Außerdem muss berücksichtigt werden, dass der Bundestag nach Art. 20 Abs. 2 GG unabhängig von Beeinflussung das Volk als Ganzes vertreten soll. Des Weiteren könnte man dem Grundgesetz möglicherweise einen allgemeinen Grundsatz der Öffentlichkeit entnehmen. Hierfür sprechen die Regelungen in Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG, wonach die Parteien Auskunft über ihre Mittel und ihr Vermögen geben müssen, sowie die Öffentlichkeit der Sitzungen des Bundestages nach Art. 42 Abs. 1 GG und die Öffentlichkeit der Untersuchungsausschüsse nach Art. 44 Abs. 1 GG. Außerdem ist bei der Frage der Angemessenheit zu berücksichtigen, dass die Abgeordneten des Deutschen Bundestages einen Anspruch auf eine angemessene, ihre Unabhängigkeit sichernde Entschädigung haben, Art. 48 Abs. 3 GG. Daraus lässt sich entnehmen, dass dem Interesse der Abgeordneten, eine Nebentätigkeit auszuüben, ein geringer Stellenwert beigemessen wird, zumal das Grundgesetz schon davon ausgeht, dass die parlamentarische Tätigkeit des Abgeordneten im Mittelpunkt seines Arbeitslebens steht. Weiterhin fordert 44a Abs. 4 AbgG nicht etwa die Veröffentlichung aller Nebeneinkünfte oder gar der gesamten Vermögensverhältnisse, sondern nur solcher Verbindungen, die auf für das Mandat bedeutsame Interessenverknüpfungen hinweisen können. Dadurch wird verhindert, dass die Abgeordneten ihre gesamten privaten Vermögensverhältnisse offenlegen müssen. Abgeordnete sind jedoch ohnehin einem erhöhten öffentlichen Interesse ausgesetzt. Schließlich ließe sich auch das legitime Informationsinteresse der Mitabgeordneten anführen. Bei Kenntnis der Interessenverbindungen der Abgeordneten können deren Argumente in der parlamentarischen Diskussion besser überprüft werden. Gegen die Angemessenheit der Regelung in 44a Abs. 4 GG kann jedoch angeführt werden, dass die Veröffentlichung von den Daten der Abgeordneten durch kein rechtsstaatliches, den Status und die Grundrechte des Abgeordneten schonendes Verfahren vorab geprüft wird. Zudem enthält 44a Abs. 4 GG einen generalisierenden Ansatz, der nur auf abstrakte Gefährdungspotentiale abstellt. Diese weite Fassung der Norm ist geeignet, zu gravierenden Fehleinschätzungen des Bürgers beizutragen. Schließlich erscheint es fraglich, ob dem Grundgesetz tatsächlich ein allgemeiner aus dem Demokratieprinzip zu folgender Grundsatz der Öffentlichkeit zu entnehmen ist. Die zitierten Vor-

6 Probeklausur Seite 6 von 6 schriften zur Öffentlichkeit im Grundgesetz könnten nämlich auch dahingehend ausgelegt werden, dass nur in besonderen Fällen die Öffentlichkeit durch das Grundgesetz vorgeschrieben ist, es also gerade keinen allgemeinen Öffentlichkeitsgrundsatz gibt. Aufgrund des gewichtigen Interesse des Bürgers an Informationen, die für seine Wahlentscheidung von Bedeutung sind, welches von Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG geschützt wird, den im Grundgesetz zu findenden sonstigen Regelungen zur Öffentlichkeit und Transparenz sowie der Beschränkung der Transparenzregelung auf bestimmte Nebeneinkünfte und Tätigkeiten, ist hier von der Angemessenheit der Regelung auszugehen. (a.a. vertretbar) d) Zwischenergebnis: Weder ein Verstoß gegen Art. 38 GG, noch sonstige Verstöße sind ersichtlich. IV) Zwischenergebnis Der Antrag ist unbegründet. C. Ergebnis Der Antrag ist zulässig, aber unbegründet. Er hat daher keinen Erfolg.

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