I. Erfolgsaussichten eines Antrages gegen die Auflage gemäß 80 V S. 1 VwGO

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1 1 (Hinweis: Die vorgeschlagene Lösung ist lediglich eine von mehreren Möglichkeiten. Sie sollte den Examenskandidaten eine Orientierung darüber geben, was im Examen von ihnen verlangt wird und innerhalb der 5 Stunden Bearbeitungszeit geleistet werden kann. Daher wurde auf umfangreiche theoretische Ausführungen verzichtet.) A: Mandantenbegehren Der Mandant möchte zum einen die Vollziehbarkeit der versammlungsrechtlichen Auflage verhindern. Zum anderen möchte er wissen, ob das in Aussicht gestellte Versammlungsverbot im Falle der Nichtbefolgung der Auflage rechtmäßig ist oder insoweit vorrangig andere Maßnahmen des Polizeipräsidenten in Betracht kommen. B: Vermerk I. Erfolgsaussichten eines Antrages gegen die Auflage gemäß 80 V S. 1 VwGO 1. Zulässigkeit des Antrags Der Rechtsweg ist gemäß 40 I VwGO eröffnet. Denn die streitentscheidende Norm ( 15 I VersG) ist öffentlich-rechtlicher Natur. Statthaft ist hier der Antrag gemäß 80 V VwGO. Denn in der Hauptsache wäre die statthafte Klageart die Anfechtungsklage. Bei der Auflage im Bescheid vom handelt es sich um einen selbständigen Verwaltungsakt und nicht um eine Auflage als Nebenbestimmung i.s.d. 36 II Nr. 4 VwVfG i.v.m. 5 VwVfG Berlin, deren Aufhebung der Mandant begehrt. Denn eine Versammlung ist nicht von einer Genehmigung abhängig. Sie muss nur angemeldet werden muss ( 14 VersG). Nach dem Wortlaut des 123 V VwGO sind in den Fällen, in denen in der Hauptsache die Aufhebung eines Verwaltungsaktes begehrt wird, die Regel des 80 V VwGO vorrangig. Da es vorliegend um einen belastenden Verwaltungsakt geht, dessen sofortige Vollziehbarkeit gem. 80 II Nr. 2 VwGO konkret angeordnet wurde, geht es um die Wiederherstellung der Aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs.

2 2 Die Antragsbefugnis gem. 42 II VwGO analog ist gegeben. Es ist nicht ausgeschlossen, dass der angegriffene Verwaltungsakt den Mandanten in seinem Grundrecht aus Art. 8 I GG verletzt. Als eingetragener rechtsfähiger Verein und damit juristische Person des Privatrechts kann sich der Mandant, der die Demonstration veranstaltet, auf Art. 8 I GG berufen. Das Grundrecht ist insoweit seinem Wesen nach auf juristische Personen anwendbar (Art. 19 III GG). Das Rechtsschutzbedürfnis liegt vor. Der Mandant hat gegen den belastenden Verwaltungsakt bereits Widerspruch eingelegt. Insbesondere ist der Widerspruch nicht verfristet. Der Bescheid ist dem Versammlungsleiter am mit PZU zugestellt worden. Mit Schreiben vom wurde Widerspruch eingelegt, der der Versammlungsbehörde am zugegangen ist. Ein Aussetzungsantrag bei der Behörde außer in den Fällen des 80 VI VwGO auf Aussetzung der Vollziehung ist nicht erforderlich. 2. Begründetheit des Antrags Prüfungsmaßstab Der Antrag ist begründet, wenn die vom Gericht vorzunehmende Interessenabwägung ergibt, dass das private Suspensivinteresse schwerer wiegt als das öffentliche Vollzugsinteresse. Dies ist dann der Fall, wenn sich bei einer summarischen Prüfung der angegriffene Verwaltungsakt als rechtswidrig erweist, d.h. die hypothetische Anfechtungsklage Erfolg hätte. Formelle Rechtmäßigkeit der Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit Die formelle Rechtmäßigkeit der Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit liegt vor. Insbesondere wurde diese im Sinne des 80 III VwGO ordnungsgemäß begründet. Hierfür ist eine Begründung erforderlich, die nicht nur den Gesetzeswortlaut wiederholt sondern konkrete Bezüge zum Fall erkennen läst. Sinn und Zweck dieses Erfordernisses ist, dass die Behörde den Ausnahmecharakter ihrer Entscheidung erkennt und diesen durch die Begründung zum Ausdruck bringt. Hier ist die Begründung des Polizeipräsidenten zwar sehr allgemein gehalten und geht kaum

3 3 über die Begründung des Verwaltungsaktes hinaus. Allerdings kann die Begründung ausnahmsweise auf die Begründung des Verwaltungsaktes Bezug nehmen, wenn sich daraus die besondere Dringlichkeit ergibt. So liegt der Fall hier. Denn Sinn und Zweck der Auflage ist, Gefahren für die öffentliche Sicherheit zu verhindern. Dieser Zweck kann nur dann erreicht werden, wenn die Auflage sofort vollzogen werden kann, d.h. wenn die aufschiebende Wirkung der Rechtsbehelfe bei der in Kürze stattfindenden Demonstration ausnahmsweise aufgehoben wird. Erfolgsaussichten der hypothetischen Anfechtungsklage Die hypothetische Anfechtungsklage wird Erfolg haben, wenn die angegriffene versammlungsrechtliche Auflage rechtswidrig ist. Rechtsgrundlage ist 15 I VersG. Formelle Rechtmäßigkeit Die versammlungsrechtliche Auflage ist formell rechtmäßig. Der Polizeipräsident ist gemäß 4 II AZG i.v.m. 2 IV S.1 ASOG i.v.m. Nr. 23 III ZustKatOrd. Die gemäß 28 I VwVfG erforderliche Anhörung hat im Rahmen des Kooperationsgespräches stattgefunden. Materielle Rechtmäßigkeit Gemäß 15 I VersG kann die zuständige Behörde die Versammlung von bestimmten Auflagen abhängig machen, wenn nach den zur Zeit des Erlasses der Verfügung erkennbaren Umständen die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bei der Durchführung der Versammlung unmittelbar gefährdet ist. Das Versammlungsgesetz ist anwendbar. Denn vorliegend handelt es sich um eine öffentliche Versammlung unter freiem Himmel i.s.d. 1 VersG. Die Veranstaltung des Mandanten ist eine Versammlung. Denn bei der angemeldeten Demonstration handelt es sich um die Zusammenkunft einer Mehrheit von Personen an einem gemeinsamen Ort als Ausdruck gemeinschaftlicher, auf Kommunikation angelegter Entfaltung zum Zwecke der gemeinsamen Meinungsäußerung. Diese Versammlung

4 4 ist öffentlich, weil sie nicht durch Einladung oder in sonstiger Weise auf einen bestimmten Teilnehmerkreis beschränkt ist. Sie findet auch unter freiem Himmel statt. Fraglich ist, ob nach den zur Zeit des Erlasses der Verfügung erkennbare Umstände für eine unmittelbare Gefährdung der öffentlichen Sicherheit bei der Durchführung der Versammlung vorlagen. Die öffentliche Sicherheit umfasst die Integrität der Rechtsordnung, die Individualrechtsgüter sowie den Bestand und die Funktionsfähigkeit des Staates und seiner Einrichtungen. Hier könnte die objektive Rechtsordnung deswegen gefährdet sein, weil das Tragen der Polizeiuniform während der Versammlung gegen 3 I VersG verstoßen könnte. Hiernach ist es verboten in einer Versammlung Uniformen oder Uniformteile zu tragen. Unter uniform i.s.d. Vorschrift sind nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts gleichförmige Kleidungsstücke als Ausdruck einer gemeinsamen politischen Gesinnung gemeint, die potentielle Unfriedlichkeit erzeugen. Sinn und Zweck der Regelung ist, das Erzeugen suggestiv-militante Effekte bei der kollektiven Meinungsäußerung wie z.b. Einschüchterung, zu unterbinden. Zwar sind vorliegend die Polizeiuniformen auf Grund ihrer Farbe, Schnitt und sonstiger Aufmachung gleichförmige Kleidungsstücke. Jedoch werden sie nicht als Ausdruck einer gemeinsamen politischen Gesinnung getragen. Denn sie werden bei der Versammlung lediglich für die Durchsetzung von berufsbezogenen Interessen verwendet. Der Eindruck einer Unfriedlichkeit oder Einschüchterung ist hier nicht zu erwarten. Die objektive Rechtsordnung ist somit nicht gefährdet. Die öffentliche Sicherheit könnte deswegen gefährdet sein, weil das Tragen der Polizeiuniform während der Versammlung die Funktionsfähigkeit der Polizei als eine Einrichtung des Staates beeinträchtigen könnte. Eine Gefährdung liegt dann vor, wenn die Prognose an Hand der vorliegenden Tatsachen und Erkenntnissen bei der Entscheidung ergibt, dass bei ungehindertem Weiterverlauf zu einem Schaden kommen kann. Dies bedeutet, dass die Behörde Tatsachen und insbesondere Erkenntnisse aus vorangegangenen vergleichbaren Veranstaltungen vortragen muss, die ihre Prognoseentscheidung rechtfertigen. Bloßer Verdacht oder Vermutungen reichen nicht aus. Ausgehend von diesem Grundsatz ist zu fragen, ob

5 5 der Polizeipräsident zu Recht eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des Staates angenommen hat. Bei der Entscheidung lagen dem Polizeipräsidenten vor allem Erkenntnisse und Erfahrungen anlässlich der am an der derselben Stelle und aus gleichem Grund durchgeführten Demonstration vor. Die Bewertung des Polizeipräsidenten, dass es bei ähnlichen Veranstaltungen in der Vergangenheit den Delegierten, Medienvertretern oder unbeteiligten Dritten nicht möglich sei, zwischen Einsatzkräften und Versammlungsteilnehmern auf Grund der Gleichartigkeit der Kleidung zu unterscheiden und diese Situation sich zu wiederholen droht, ist nachvollziehbar. Denn würden die Versammlungsteilnehmer wieder in Uniform erscheinen, werden sie erneut von den Einsatzkräften nicht zu unterscheiden sein. Die Funktionsfähigkeit der Polizei als stattliche Institution wird nicht gewährleistet sein, so dass es zu ähnlichen Vorfällen wie in den anderen Großstädten kommen wird. Damit ist die Prognoseentscheidung in Bezug auf die unmittelbare Gefahr für die Funktionsfähigkeit der Polizei als eine Einrichtung des Staates nicht zu beanstanden. Der Mandant ist als Veranstalter i.s.d. 1 I 1. Var. VersG der richtige Adressat der Maßnahme. Denn er hat die Verpflichtungen aus der Verfügung, die sich aus der Vorbereitung, Organisation und Durchführung der Versammlung ergeben, zu erfüllen. Die Auflage ist auch hinreichend bestimmt i.s.d. 37 I VwVfG. Denn für den Adressaten ist erkennbar, was von ihm verlangt wird. Für den Veranstalter ist ohne weiteres erkennbar, dass die an der Versammlung teilnehmenden uniformierten - Polizeibeamten durch entsprechende Maßnahmen (Tragen von Baseballkappen oder Leibchen) äußerlich von den Einsatzkräften zu unterscheiden sein müssen. Mit der Auflage wird von dem Mandanten nicht Unmögliches verlangt. Die Erfüllung dieser Hinweispflicht ist ihm durch Bekanntmachungen auf der Hompage und durch entsprechende Aushänge an den Polizeidienststellen möglich. Rechtsfolge

6 6 Die Rechtsgrundlage eröffnet der Versammlungsbehörde Ermessen. Von dem Hintergrund der besonderen Bedeutung von Art. 8 GG muss die Maßnahme insbesondere verhältnismäßig sein. Die Auflage ist geeignet. Denn durch die angeordneten Maßnahmen wird die angestrebte Unterscheidung zwischen den in Uniform demonstrierenden Polizeikräften und den Einsatzkräften gewährleistet. Fraglich ist, ob die Maßnahme auch erforderlich war. Erforderlich bedeutet, dass es keine mildere Maßnahme gibt, die in gleicher Weise effektiv ist. Weniger belastende Maßnahmen, die die gleiche Effektivität bieten, sind nicht ersichtlich. In dem Bescheid wurde zu Recht darauf hingewiesen, dass die Unterscheidbarkeit nicht hinreichend gewährleistet werden kann, wenn die demonstrierenden Polizeibeamten lediglich die Dienstmützen oder die Waffen nicht tragen. Durch Baseballkappen und Leibchen wäre aus Laiensicht deutlich, wer Versammlungsteilnehmer und wer im Einsatz ist. Ferner handelt es sich nach dem Wortlaut der Verfügung Möglichkeiten, wie eine deutliche Unterscheidbarkeit herbeizuführen ist. Diese könnte auch z.b. durch das Tragen eines bunten Schals oder eines Tuches erreicht werden. Diese Alternativen sind weniger belastend als ein generelles Uniformverbot für die Versammlungsteilnehmer. Soweit der Mandant erhebliche finanzielle Belastungen bei der Befolgung der Auflage befürchtet, erscheint dies nicht überzeugend. Denn es ist davon auszugehen, dass nahe zu jeder Versammlungsteilnehmer über die entsprechenden Kleidungsstücke verfügt. Die Kosten für die Benachrichtigung der Versammlungsteilnehmer wird zwar der Mandant selbst tragen müssen. Jedoch sind diese nicht hoch. Mittels moderner Kommunikationsmittel lassen sich alle Versammlungsteilnehmer schnell und kostengünstig erreichen. Die Auflage ist auch verhältnismäßig. Sie schränkt nur geringfügig das Recht des Mandanten aus Art. 8 GG, die Modalitäten der Versammlung zu bestimmen. Denn die Auflage greift nicht in die wesentlichen Modalitäten der Versammlung wie Zeit, Ort und Inhalt ein. Dieser Kernbereich wird durch die Auflage nicht tangiert. Zwar wird die Versammlung in Uniform dem Anliegen der Polizeibeamte eine größere

7 7 Aussagekraft verleihen, wenn sie auf die Benachteiligung einer Berufsgruppe aufmerksam machen wollen. Gleichwohl gibt Art. 8 GG keinen Anspruch auf maximale Aussagekraft einer Veranstaltung. Außerdem wird trotz des Tragens von zusätzlichen Kleidungsstücken wie Baseballkappen, Leibchen oder Schals die Identifizierung der Demonstranten als Angehörige der Polizei möglich sein. Denn die Polizeiuniform wird dennoch deutlich zu erkennen sein. Das uneingeschränkte Tragen von Dienstuniform ist für die Erreichung des Zwecks der Versammlung nicht von tragender Bedeutung. Die Auflage verhältnismäßig. Der Bescheid vom ist rechtmäßig. Interessenabwägung Ein berechtigtes Interesse des Mandanten, das es gebieten würde, das öffentlichen Interesse an der Vollziehung der rechtmäßigen Auflage zurücktreten zu lassen, ist nicht ersichtlich. Ergebnis Ein Antrag nach 80 V VwGO hätte keine Aussicht auf Erfolg. II. Rechtmäßigkeit des (in Aussicht gestellten) Verbots der Versammlung Rechtsgrundlage für das angedrohte Versammlungsverbot ist ebenfalls 15 I VersG. Es setzt voraus, dass tatsächliche Umstände für eine Gefährdung der öffentlichen Sicherheit vorliegen. Diese tatbestandlichen Voraussetzungen sind nach den dem Polizeipräsidenten liegenden Erkenntnissen erfüllt (s.o.). Ein Versammlungsverbot gegen die geplante Demonstration wäre vorliegend jedoch ermessensfehlerhaft. Denn es wäre unverhältnismäßig. Das Versammlungsverbot ist zwar zweckmäßig. Denn das Ziel des Vorgehens des Polizeipräsidenten ist, die Aufrechterhaltung der Funktionsfähigkeit der Polizei als staatlicher Einrichtung, kann durch das Verbot der Demonstration erreicht werden.

8 8 Hierbei ist zu berücksichtigen, dass der Polizeipräsident eine Auflage bereits erteilt und der Mandant in seinem Widerspruchsschreiben vom angekündigt hat, für die Befolgung der Auflage keine Sorge zu tragen, insbesondere keinerlei organisatorische Maßnahmen zu ergreifen. Jedoch kann diese Sachlage kein Versammlungsverbot rechtfertigen. Denn auch unter diesen Umständen können mildere Mittel eingesetzt werden. Es könnte erwogen werden, zunächst Zwangsmaßnahmen zur Durchsetzung der Auflage zu ergreifen bevor es zum Erlass eines Versammlungsverbotes kommt. Hierfür wäre noch eine konkretisierende Verfügung erforderlich, durch die dem Mandanten konkret aufgegeben wird, welche Schritte er zur Gewährleistung der Unterscheidbarkeit zu unternehmen hat. Sodann ist eine konkrete Zwangsmaßnahme zu bestimmen (z.b. Zwangsgeld der Ersatzvornahme). Sie ist auch anzudrohen. Das Versammlungsverbot ist nicht erforderlich. Denn die Funktionsfähigkeit der Polizeiwährend der Versammlung am als Einrichtung des Staates kann durch mildere und gleichermaßen effektive Mittel erreicht werden. Mildere Mittel, die gleicher Weise effektiv sind, sind z.b. eine Auflage, Ausschluss einzelner Störer oder eine Auflösung im Falle von Störungen. < Gemäß 18 III VersG können einzelne uniformierte Versammlungsteilnehmer, die während der Versammlung gegen die Auflage verstoßen, gemäß 18 III VersG von der Versammlung ausgeschlossen werden. Nicht zuletzt käme auch die Auflösung der Versammlung gem. 15 II VersG als milderes Mittel in Betracht. Liegen die Voraussetzungen für ein Verbot vor, ergibt aber eine Prognose, dass im Gefährdungsfall die spätere Auflösung ausreicht und möglich ist, darf die Versammlung nicht verboten werden. Das Versammlungsverbot muss stets das letzte Mittel bleiben. Der Sachverhalt bietet keine Anhaltspunkte dafür, dass eine spätere Auflösung nicht möglich oder nicht ausreichend wäre. Zweck der Versammlung ist, friedlich zu demonstrieren und auf sozialpolitische Umstände wie z.b. Kürzungsmaßnahmen, Verlängerung der Lebens- und Wochenarbeitszeiten aufmerksam zu machen. Es ist davon auszugehen, dass die teilnehmenden Polizeibeamten, die mit Gefährdungssituationen vertraut sind, den Ernst einer Gefährdungslage erkennen und sich besonnen verhalten werden.

9 9 Unter diesen Umständen erscheint das in Aussicht gestellt Versammlungsverbot als unverhältnismäßig und rechtswidrig.> 1 C: Taktische Überlegungen 1. Die Auflage im Bescheid vom ist rechtmäßig. Dem Mandanten ist insoweit zu raten, die Auflage zu befolgen und ihm gleichzeitig die Konsequenzen aus der Nicht-Befolgung der Auflage zu erörtern. Ferner ist ihm von einem Antrag gemäß 80 V VwGO abzuraten. Der bereits eingelegte Widerspruch soll zurückgenommen werden. Dem Mandanten ist ferner zu empfehlen, organisatorische Maßnahmen zur Erfüllung der Auflage zu treffen. Der Vorsitzende ist vorsorglich auf die Strafvorschrift des 25 Nr. 2 VersG bei Missachtung der Auflage hinzuweisen. 2. Das Versammlungsverbot ist rechtswidrig. Es sollte ein Schreiben an den Polizeipräsidenten gefertigt werden, in dem dargelegt wird, dass der Mandant die Auflage befolgen wird, so dass von einem Erlass eines Versammlungsverbotes abzusehen ist und dass ein Versammlungsverbot unter Berücksichtigung der konkreten Umstände rechtswidrig wäre. D. Praktischer Teil Schreiben an den Polizeipräsidenten in Berlin An den Polizeipräsidenten in Berlin LKA 572 Versammlungsbehörde Platz der Luftbrücke Berlin Berlin, den Betr: Ihr Schreiben vom Sehr geehrte Damen und Herren,

10 10 hiermit zeige ich unter Vorlage der Originalvollmacht an, dass ich mit der Wahrnehmung der rechtlichen Interessen des Verbandes Deutscher Polizeibeamter beauftragt bin. Zu Ihrem Schreiben vom nehme ich wie folgt Stellung: Der Versammlungsveranstalter erklärt sich bereit, für die Erfüllung der Auflage aus dem Bescheid vom Sorge zu tragen. Er nimmt seinen Widerspruch zurück. Aus diesem Grunde besteht auch keine Notwendigkeit, eins Verbot der am geplanten Demonstration auszusprechen. Im Übrigen wäre ein solches Verbot auch rechtswidrig, weil es unverhältnismäßig wäre. Ein Versammlungsverbot ist nur unter ganz engen Voraussetzungen und nur in Ausnahmesituationen als letzte Mittel zulässig, wenn es keine mildere Mittel gibt, die zur Abwehr der Gefahr eingesetzt werden können. Hier kann die Funktionsfähigkeit der Polizei während der Versammlung am durch mildere und gleichermaßen effektive Mittel erreicht werden wie z.b. z.b. durch eine Auflage, Ausschluss einzelner Störer oder eine Auflösung im Falle von Störungen. <1> Mit freundlichen Grüßen Niggemann Rechtsanwalt

11 Geschehensablauf: Anmeldung einer Versammlung Kooperationsgespräch Bescheid/Auflage Zustellung an den Vorsitzenden mit PZU Widerspruch Zugang bei der Versammlungsbehörde Schreiben des Polizeipräsidenten (Versammlungsverbot) Zugang beim Vorsitzenden Mandantengespräch Arbeitsverfügung an die Referendarin neuer Besprechungstermin Versammlung