Geleitwort Lösungsansätze zu verschiedenen Punkten und kann insoweit als positive Diskussionsgrundlage

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1 Geleitwort Die europäische Dienstleistungsrichtlinie ein knappes Jahr nach ihrem Inkrafttreten ist der Begriff weitgehend geläufig. Gleiches lässt sich allerdings und bedauerlicherweise mit Blick auf den Inhalt nicht sagen. Unverändert herrscht hier auf vielen Feldern häufig Ahnungslosigkeit vor. Bestenfalls ist bekannt, dass die Richtlinie umfangreiche Änderungen insbesondere des Wirtschaftsverwaltungs- und Verwaltungsverfahrensrechts erfordert. Dieses Wissen kann und darf nicht ausreichen. Denn insgesamt hat die EU nur ein Zeitfenster von drei Jahren für die Umsetzung der Richtlinie gesetzt. Umso wertvoller dieses Buch. Anerkannte Experten vom Lorenz-von-Stein-Institut haben mit wissenschaftlicher Präzision eine Studie erarbeitet, die sich konkret und umfassend mit den Vorgaben der EU-Kommission auseinandersetzt. Bedeutet die europäische Dienstleistungsrichtlinie nun tatsächlich das Ende der deutschen Verwaltung, wie provokativ gefragt wird? Ganz sicher nicht. Gleichwohl zeigt die Arbeit durchaus kritische Ansätze auf und sieht sich insoweit sicher einig mit Fachleuten aus Verwaltung, Wirtschaft und Politik. Vielen scheint die EU-Dienstleistungsrichtlinie in einem föderalen Land wie Deutschland inkompatibel zur Verwaltungsstruktur. Die Umsetzung der Richtlinie durch 16 Bundesländer mit teils unterschiedlichen Verwaltungsverfahren ist zumindest problematisch. Dabei weist die Ausgangslage in Deutschland durchaus Parallelen zur gesamteuropäischen Ausgangslage auf. Unbestritten gibt es einiges an rechtlichem und politischem Handlungsbedarf, wenn wir die Forderungen der Richtlinie ihrem Geiste nach umsetzen wollen. Schließlich soll dieses europäische Gemeinschaftswerk mehr bringen als den viel zitierten einheitlichen Ansprechpartner. Wenn in der Lösung dieser Frage die größte Aufgabe gesehen wird, hat die Richtlinie ihre sehr viel tiefer reichenden Ziele verfehlt. Ein weiteres gravierendes Problem liegt darin, dass die IT-Systeme und Infrastrukturen unserer Verwaltungseinheiten separiert entstanden sind, daher inkompatibel und in aller Regel nicht vernetzt sind. Auch hier ist dringend Handlungsbedarf gefordert. Es gilt, die Behördenprozesse zielgerichtet zu unterstützen, um letztlich die Forderungen der Dienstleistungsrichtlinie erfüllen zu können. Ist die EU-Dienstleistungsrichtlinie also doch zum Scheitern verdammt? Keineswegs. Auch das zeigt die vorliegende Schrift auf. Denn sie skizziert nicht nur die Entstehungsgeschichte und gibt wesentliche Inhalte wieder. Sie präsentiert auch V

2 Geleitwort Lösungsansätze zu verschiedenen Punkten und kann insoweit als positive Diskussionsgrundlage dienen. Politiker und Verwaltungsexperten sind jetzt gleichermaßen gefordert. Denn noch wartet einiges an Anstrengungen, wenn es darum geht, gewachsene Barrieren in den unterschiedlichen Verwaltungen der Bundesrepublik zu überwinden. Hier kann die EU-Dienstleistungsrichtlinie über ihren eigentlichen Zweck hinaus ein Treibsatz werden für eine positive Weiterentwicklung der öffentlichen Verwaltung. Wiesbaden, im Dezember 2007 Harald Lemke Staatssekretär Bevollmächtigter für E-Government und Informationstechnik der hessischen Landesregierung Vorstandsvorsitzender ISPRAT e.v. VI

3 Vorwort Die EU-Dienstleistungsrichtlinie stellt Gesetzgebung und Verwaltung in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union vor die Aufgabe, grundlegende Paradigmenwechsel bis Ende 2009 zu vollziehen. Allein die mit Hilfe des Instituts einheitlicher Ansprechpartner begründete Verpflichtung, die Verwaltungsorganisation strikt aus Sicht des Bürgers zu denken, oder die gemeinschaftsrechtlich fundierte Pflicht zur vollständigen elektronischen Abwicklung von Verwaltungsverfahren über Zuständigkeits- und Staatsgrenzen hinweg erfordern ein ambitioniertes und stringentes Umsetzungsprogramm. Es hat aber den Anschein, dass sich Politik, Verwaltungspraxis und Wissenschaft dieser Herausforderung noch gar nicht richtig bewusst sind vor allem die Konsequenzen für Grundpfeiler des Verwaltungsrechts und der Verwaltungsorganisation werden oftmals nicht erkannt. Bevor aber konkrete Umsetzungsmaßnahmen ergriffen werden, müssen zunächst die rechtlichen Grundlagen geklärt und zum Teil neu vermessen werden. Dieser Aufgabe nimmt sich der hiermit vorgelegte Band an. Das Buch dokumentiert die ersten Arbeitsergebnisse des Forschungsprojekts Die Umsetzung der EU-Dienstleistungsrichtlinie in der deutschen Verwaltung, das dank der großzügigen Förderung durch den ISPRAT e.v. (Interdisziplinäre Studien zu Politik, Recht, Administration und Technologie e.v.) als Drittmittelprojekt am Lorenz-von-Stein-Institut für Verwaltungswissenschaften an der Christian- Albrechts-Universität zu Kiel durchgeführt werden kann. Ziel des Projekts ist die Erarbeitung rechtlicher und verwaltungspraktischer Modelle zur organisatorischen und verfahrensrechtlichen Umsetzung der EU-Dienstleistungsrichtlinie unter Einbeziehung der IT. Der Dank an ISPRAT e.v., allen voran dem Vorstandsvorsitzenden, Herrn Staatssekretär Harald Lemke, Herrn Geschäftsführer Horst Westerfeld und dem Sprecher des Wissenschaftlichen Beirates, Herrn Dr. Dirk Graudenz, umfasst neben der Projektförderung auch einen großzügigen Druckkostenzuschuss für die Herstellung dieses Buches. Als Leiter des Forschungsprojekts möchte ich überdies dem gesamten Vorstand sowie den Forschungspartnern im ISPRAT e.v. für die Ermöglichung dieses Wissenschaft und Praxis verbindenden Projekts, insbesondere aber auch für anregenden Gedankenaustausch danken. Ein drittes Dankeschön geht schließlich an die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des Lorenz-von- Stein-Instituts; namentlich seien die Projektmitarbeiter, Frau Wiss. Mitarb. Ass. iur. Anne Neidert, Frau Wiss. Mitarb. Dipl. iur. Anika D. Luch, Herr Wiss. Mitarb. Dipl. iur. Sönke E. Schulz und Herr Wiss. Mitarb. Freddy Altmann genannt. Die gemeinsame Arbeit in dem Projekt hat nicht nur wie ich meine ansehnliche Ergebnisse erbracht, sondern bereitet in einer kollegialen und freundschaftlichen Atmosphäre trotz einer hohen Arbeitsbelastung sehr viel Freude. Der Band begründet zugleich die neue Reihe Schriften zur Modernisierung von Staat und Verwaltung, in der bedeutsame verwaltungswissenschaftliche Forschungsergebnisse publiziert werden sollen, die im Sinne Lorenz von Steins die Idee der Verwaltung präzisieren und weiterentwickeln. Staat und Verwaltung müssen sich angesichts der supra- und internationalen Einbindung der Bundesrepublik VII

4 Vorwort Deutschland sowie insbesondere der rasanten Veränderungsprozesse in Gesellschaft und Wirtschaft an veränderte Rahmenbedingungen anpassen, wollen sie nicht langfristig ihrer Funktionen in einem demokratisch und rechtsstaatlich verfassten Gemeinwesen beraubt werden. Kiel, im Dezember 2007 Utz Schliesky Geschäftsführendes Vorstandsmitglied des Lorenz-von-Stein-Instituts für Verwaltungswissenschaften an der Christian- Albrechts-Universität zu Kiel VIII

5 Inhaltsübersicht Inhaltsübersicht Geleitwort Staatssekretär Harald Lemke... V Vorwort Prof. Dr. Utz Schliesky... VII Das Ende der deutschen Verwaltung? Die Europäische Dienstleistungsrichtlinie Anstoß zur Verwaltungsmodernisierung und Zwang zur Verwaltungsreform Prof. Dr. Utz Schliesky... 1 Der personelle Anwendungsbereich der EU-Dienstleistungsrichtlinie Verpflichtung zur einheitlichen Umsetzung der Vorgaben für inländische und grenzüberschreitende Sachverhalte Anika D. Luch / Sönke E. Schulz Der sachliche Anwendungsbereich der EU-Dienstleistungsrichtlinie Zur Abgrenzung von dienstleistungsspezifischen Genehmigungen und solchen allgemeiner Natur Anika D. Luch / Sönke E. Schulz Einheitlicher Ansprechpartner: Umsetzungsmodell zum Ablauf des Verwaltungsverfahrens Anne Neidert Die Schaffung des einheitlichen Ansprechpartners unter Berücksichtigung der Verteilung der Verbandskompetenzen in der Bundesrepublik Überlegungen zur Einpassung in den föderalen Staat Anika D. Luch IX

6 Inhaltsübersicht Die bundesweite Geltung von Genehmigungen nach der EU-Dienstleistungsrichtlinie Art. 10 Abs. 4 DLR als Herausforderung für die Verbandskompetenz Sönke E. Schulz Die Verwaltungszusammenarbeit nach der Dienstleistungsrichtlinie und das Verhältnis zu den nationalen Amtshilfevorschriften Prof. Dr. Utz Schliesky X

7 Inhaltsverzeichnis Geleitwort... V Vorwort... VII Das Ende der deutschen Verwaltung? Die Europäische Dienstleistungsrichtlinie Anstoß zur Verwaltungsmodernisierung und Zwang zur Verwaltungsreform... 1 A. Einleitung... 2 B. Entstehungsgeschichte und Hintergrund der Richtlinie... 6 I. Ausgangssituation: Bestehende Defizite bei der Realisierung eines europäischen Binnenmarktes für Dienstleistungen Ausgestaltung des Verwaltungsverfahrens als formelle Hürde Genehmigungsverfahren und staatliche Berufsreglementierung als materielle Behinderung der Dienstleistungsfreiheit... 7 II. Kompetenz der Gemeinschaft zur Beseitigung dieser Hemmnisse?... 8 III. Umfassender Ansatz der Dienstleistungsrichtlinie als Resultat der gemeinschaftsrechtlichen Lösungskompetenz C. Wesentliche Inhalte der Richtlinie I. Umfassender Anwendungsbereich der Richtlinie II. Verwaltungsvereinfachung Einheitlicher Ansprechpartner (Art. 6 Abs. 1 DLR) a) Ansiedlungsoptionen aa) Vorgaben der Richtlinie bb)verortung in Deutschland ein föderales Dilemma? b) Aufgabenprofil aa) Vorgaben der Richtlinie bb)weiterentwicklung des VwVfG Elektronische Verfahrensabwicklung (Art. 8 Abs. 1 DLR) Genehmigungsfristen und -fiktion Die bundesdeutsche Verbandskompetenz als Spielverderber kundenorientierter Richtlinienumsetzung? XI

8 III. Rückkehr zum Idealbild der Gewerbefreiheit im Sinne des 1 der Gewerbeordnung IV. Diskriminierungsfreiheit und nationale Verteilungsverfahren V. Verbraucherschutz und Qualitätssicherung VI. Europäische Amtshilfe D. Fazit: Die Umsetzung der Dienstleistungsrichtlinie als Katalysator einer umfassenden Verwaltungsmodernisierung Der personelle Anwendungsbereich der EU-Dienstleistungsrichtlinie Verpflichtung zur einheitlichen Umsetzung der Vorgaben für inländische und grenzüberschreitende Sachverhalte A. Einleitung B. Inländerdiskriminierung im Anwendungsbereich der Dienstleistungsrichtlinie C. Einheitliche Geltung von Rechtsangleichungs- und Harmonisierungsregelungen D. Vereinbarkeit der umgekehrten Diskriminierung mit dem Gemeinschaftsrecht E. Vereinbarkeit der Inländerdiskriminierung mit nationalem Verfassungsrecht I. Anwendbarkeit des Art. 3 Abs. 1 GG Keine unterschiedlichen Normgeber Vergleichbarkeit nationaler und gemeinschaftsrechtlicher Sachverhalte Verhältnis zu Art. 12 Abs. 1 GG II. Rechtfertigung von Engriffen in Art. 3 Abs. 1 und Art. 12 Abs. 1 GG Art. 9 Abs. 1 DLR: Präventive Genehmigungen als Ausnahme Art. 6 DLR: Einheitlicher Ansprechpartner Art. 8 DLR: Elektronische Abwicklung der Verfahren Art. 13 Abs. 4 DLR: Genehmigungsfiktion Art. 10 Abs. 4 DLR: Geltung für das gesamte Staatsgebiet III. Schlussfolgerungen XII

9 F. Rechtspolitische Gebotenheit einer einheitlichen Umsetzung G. Zusammenfassung und Ausblick Der sachliche Anwendungsbereich der EU-Dienstleistungsrichtlinie Zur Abgrenzung von dienstleistungsspezifischen Genehmigungen und solchen allgemeiner Natur A. Einleitung B. Dienstleistungen im Sinne der Richtlinie I. Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit II. die von einem in einem Mitgliedstaat niedergelassenen Dienstleistungserbringer erbracht wird (Art. 2 Abs. 1 DLR).. 64 III. Bereichsausnahmen des Art. 2 Abs. 2 DLR Nichtwirtschaftliche Dienstleistungen von allgemeinem Interesse Finanzdienstleistungen Netze der elektronischen Kommunikation Verkehrsdienstleistungen Leiharbeitsagenturen Dienstleistungen des Gesundheitswesens Audiovisuelle Dienste und Rundfunk Glücksspiele Ausübung öffentlicher Gewalt Soziale Dienstleistungen Sicherheitsdienste Notare und Gerichtsvollzieher Zusammenfassung IV. Weitere den Anwendungsbereich beschränkende Regelungen Art. 1 Abs. 6 DLR: Arbeits- und Sozialrecht Art. 1 Abs. 5 DLR: Strafrecht Art. 2 Abs. 3 DLR: Steuerrecht Art. 3 Abs. 2 DLR: Internationales Privatrecht und Verbraucherschutz C. Erfasster Verwaltungskontakt und erfasste Vorgaben des nationalen Rechts: Anforderungen, Verfahren, Formali- XIII

10 täten und Genehmigungen I. Abgrenzung der Begrifflichkeiten und Anwendungsbereiche II. Begriffsverständnis der Richtlinie Anforderungen (vgl. beispielsweise Art. 14 bis 16 DLR) Verfahren und Formalitäten (vgl. Art. 5 Abs. 1, Abs. 1 lit. a), 8 Abs. 1 DLR) Genehmigungen (vgl. Art. 6 Abs. 1 lit. b), 9 Abs. 1 DLR) III. Nachträgliche Kontrollverfahren und Rechtsbehelfsverfahren als Verfahren und Formalitäten im Sinne der Richtlinie / Abwicklung über den einheitlichen Ansprechpartner IV. Gelten, Betreffen, Erforderlichkeit D. Abgrenzung der dienstleistungsspezifischen Verfahren, Formalitäten und Genehmigungsregelungen zu Regelungen allgemeiner Natur I. Allgemeine Vorüberlegungen Einschränkung über Kausalitätserwägungen Unterschiedliche Kriterien der Ermessensausübung kein tauglicher Abgrenzungsmaßstab Sonderbetroffenheit der Dienstleistungserbringer als Abgrenzungskriterium Keine pauschale Herausnahme bestimmter Normkomplexe aus dem Anwendungsbereich der Richtlinie Exemplarische Nennung von dienstleistungsspezifischen Anforderungen in der Richtlinie (Art. 14 bis 16 DLR) II. Entwicklung von Abgrenzungsmodellen Tätigkeitsbezug als Abgrenzungskriterium (Modell 1) Eingrenzung über den Adressatenkreis einer Norm (Modell 2) Erstreckung auf typischerweise abzuwickelnde Verfahren (Modell 3) Weitere Modelle zur Eingrenzung Tabellarische Übersicht zu den Abgrenzungsmodellen III. Bewertung der Abgrenzungsmodelle IV. Erweiterung des Anwendungsbereich in die Tiefe E. Anwendung auf exemplarische Regelungsmaterien I. Erfasste Regelungen und Regelungsbereiche Gewerberecht , 6 ArchIngKG SH XIV

11 3. 38 GewO: Überwachungsbedürftige Gewerbe Friedhofssatzung Kiel: Zulassung gewerblicher Tätigkeit auf Friedhöfen Abs. 1 S. 1, 2 BImSchG: Genehmigung genehmigungsbedürftiger Anlagen Abs. 3 S. 3 LNatSchG SH: Gewerbsmäßiges Sammeln wild lebender Tiere und Pflanzen PflSchG: Anzeige der Anwendung von Pflanzenschutzmitteln Fleischhygienegesetz (FlHG) II. Nicht erfasste Regelungen und Regelungsbereiche Melderecht LBauO SH: Baugenehmigung a.f. LNatSchG SH: Genehmigung von Tiergehegen Abs. 1 S. 1 StrWG SH: Sondernutzungserlaubnis III. Zweifelsfälle LBauO SH: Werbeanlagen PflSchG: Anforderungen an Verwender von Pflanzenschutzmitteln F. Zusammenfassung und Ausblick G. Tabellarische Zusammenfassung der Ergebnisse zum sachlichen Anwendungsbereich Einheitlicher Ansprechpartner: Umsetzungsmodell zum Ablauf des Verwaltungsverfahrens A. Einführung B. Mindestanforderungen der Dienstleistungsrichtlinie an den einheitlichen Ansprechpartner I. Organisationsformen II. Entscheidungskompetenzen und Aufgabenumfang Verfahrensabwicklung Zuständigkeitsübertragung Elektronische Verfahrensabwicklung Auskunft und Akteneinsicht Informationspflichten C. Ablauf des Verwaltungsverfahrens unter einem einheit- XV

12 lichen Ansprechpartner I. Regelungsort und Anwendungsbereich II. Verfahrensmanager Verfahrensabwicklung a) Grundregel b) Durchsetzungsmöglichkeiten des einheitlichen Ansprechpartners Antragskonferenz Beschleunigung, Bearbeitungsfrist und Genehmigungsfiktion Informationspflichten a) Einheitlicher Ansprechpartner und zuständige Behörde b) Zusätzliche genehmigungsbezogene Informationen III. Minimalmodell IV. Verfahrenskonzentration V. Verfahrenskoordination VI. Rechtsbehelfe D. Umsetzungsvorschlag E. Zusammenfassende Würdigung Die Schaffung des einheitlichen Ansprechpartners unter Berücksichtigung der Verteilung der Verbandskompetenzen in der Bundesrepublik Überlegungen zur Einpassung in den föderalen Staat A. Problemstellung B. Im Allgemeinen Verbandskompetenz im nationalen Recht C. Im Besonderen Schaffung des einheitlichen Ansprechpartners I. Denkbare Ausgestaltungen der Position des einheitlichen Ansprechpartners Enges Modell Bloße Vermittlertätigkeit Weite Modelle Allumfassende Entscheidungskompetenz oder umfassende Außenkompetenz Modell der Mitte Verfahrensmittler (formelle Ver- XVI

13 fahrensleitung) II. Vereinbarkeit der Minimalausgestaltung mit der Richtlinie III. Kollision der Minimalausgestaltung mit der Verteilung von Verbandskompetenzen IV. Kollision der formellen Verfahrensleitung durch den einheitlichen Ansprechpartner mit der Verteilung von Verbandskompetenzen Erteilung von fristgebundenen Arbeitsanweisungen an back offices Erteilung von Bescheinigungen über die Vollständigkeit der eingereichten Unterlagen Möglichkeit der Anrufung der Aufsichtsbehörden Erteilung einer Empfangsbestätigung Verbindliche Terminvereinbarung V. Wichtige Grundsätze des Verwaltungsverfahrens im Lichte der Etablierung einheitlicher Ansprechpartner Zugang: Ingangsetzen und Wahren von Fristen a) Minimalausgestaltung: Zugang bei der zuständigen Behörde als maßgeblicher Zeitpunkt (Vereinbarkeit mit der Richtlinie) b) Zugang beim einheitlichen Ansprechpartner als maßgeblicher Zeitpunkt (Kollision mit der Verteilung der Verbandskompetenz) Ingangsetzen von Fristen: Bekanntgabe Möglichkeit des Dienstleistungserbringers alle Verfahren über den ersten einheitlichen Ansprechpartner abzuwickeln Richtige Widerspruchsbehörde und richtiger Klagegegner a) Allumfassende Entscheidungskompetenz / Umfassende Außenkompetenz b) Minimalausgestaltung c) Formelle Verfahrensleitung Haftungsfragen Exkurs: Zum Dogma des Verbots der Mischverwaltung und die Parallelität zur Amtshilfe VI. Ergebnis Die bundesweite Geltung von Genehmigungen nach der EU-Dienstleistungsrichtlinie Art. 10 Abs. 4 DLR als Herausforderung für die Verbandskompetenz XVII

14 A. Einleitung B. Räumliche Geltung von Genehmigungen nach der derzeitigen Rechtslage in der Bundesrepublik Deutschland I. Gleichlauf von Gesetzgebungs- bzw. Rechtssetzungskompetenz und räumlicher Genehmigungsgeltung II. Auseinanderfallen von Vollzugs- und Gesetzgebungskompetenz III. Zusammenfassung C. Vorgaben der Dienstleistungsrichtlinie I. Erfasste Genehmigungen II. Grundsatz: Bundesweite Geltung III. Ausnahme: Räumliche Beschränkung/ Genehmigung für jede Betriebsstätte IV. Einschränkende Auslegung Teleologische Reduktion des Anwendungsbereichs des Art. 10 Abs. 4 DLR Zuordnung raumbezogener Genehmigungen zum Ausnahmetatbestand des Art. 10 Abs. 4 DLR Stellungnahme V. Zusammenfassung D. Vereinbarkeit der Anforderungen der Richtlinie mit den bundesdeutschen Verbandskompetenzen / Gesetzgeberischer Anpassungsbedarf E. Exemplarische Darstellung des bestehenden Anpassungsbedarfs I. Erlaubnispflichten nach der Gewerbeordnung II. Eintragung in die Handwerksrolle III. Gaststättenerlaubnis IV. Ausnahmeregelungen gem. 29 Abs. 3 StVO und 70 StVZO V. Architektengesetze der Länder VI. Gewerbliche Tätigkeit auf Friedhöfen F. Zusammenfassung und Ausblick XVIII

15 Die Verwaltungszusammenarbeit nach der Dienstleistungsrichtlinie und das Verhältnis zu den nationalen Amtshilfevorschriften A. Einführung: Renaissance der Amtshilfe B. Realität der grenzüberschreitenden Behördenzusammenarbeit I. Sozialrecht II. Lebensmittel- und Veterinärrecht III. Kartellrecht C. Europäisierung der Amtshilfe durch die EU-Dienstleistungsrichtlinie I. Die Amtshilferegelungen der Art. 28 bis 36 DLR II. Modifizierung der 4 ff. VwVfG Exkurs: Zuständiger Gesetzgeber Begriff der Amtshilfe Voraussetzungen und Grenzen D. Folgen einer Europäisierung der Amtshilfe I. Verantwortung für die Rechtmäßigkeit des Verwaltungshandelns II. Rechtsschutz gegenüber Amtshilfehandlungen III. Positivierung des Netzwerkmodells IV. Zwang zur Realisierung der elektronischen Verwaltung E. Fazit XIX

16 XX Inhaltsverzeichnis