Herausforderungen der Finanzpolitik

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1 Herausforderungen der Finanzpolitik Wirtschaftspolitik nach der Krise: Zukunftsperspektiven für die Schweiz PD Dr. Christoph A. Schaltegger Mitglied der Geschäftsleitung Gerzensee, 19. November 2009 economiesuisse

2 Inhaltsübersicht Finanzpolitik am Scheideweg Anforderungen an eine nachhaltige Finanzpolitik Finanzperspektiven Schweiz Schuldenbremse als adäquater institutioneller Rahmen Prozess der Haushaltskonsolidierung Schlussfolgerungen economiesuisse Seite 1

3 Finanzpolitik am Scheideweg Fiskalpolitik im Dienste der Konjunkturstabilisierung Quelle: OECD Economic Outlook No.85 (2009) economiesuisse Seite 2

4 Impulsprogramme und Bruttoschulden Quelle: OECD March Interim Report, OECD Economic Outlook No.85 (2009), Ortiz (2009) economiesuisse Seite 3

5 Finanzpolitik am Scheideweg Stabilisierungspolitik mit Folgen für die Öffentliche Finanzen Bemerkung: OECD-Durchschnitt; Gewichtete Werte Quellen: OECD Economic Outlook, IMF World Economic Outlook Database, Prognosen für 2009 und 2010 gemäss OECD economiesuisse Seite 4

6 Finanzpolitik am Scheideweg Ausganglage jedoch unterschiedlich (IMF, 2009) Länder mit strukturellen Haushaltsungleichgewichten unabhängig von der Krise (Japan, USA) Länder mit strukturellen Haushaltsungleichgewichten verursacht durch die Krise (Irland, Spanien, UK) Länder mit strukturellen Haushaltsungleichgewichten bereits vor der Krise (Griechenland, Portugal) Länder mit strukturellen Haushaltsungleichgewichten fast ausschliesslich durch Politik vor der Krise verursacht (Belgien, Italien) economiesuisse Seite 5

7 Ist die Entwicklung langfristig problematisch? Staatsschulden sind ökonomisch weder gut noch schlecht Ermöglichen stetige Finanzpolitik (Tax smoothing; Barro, 1979) Kredit- ist Steuerfinanzierung nicht zwingend überlegen (Ricardianische Äquivalenz vs. These der Lastenverschiebung) entscheidend sind Ausmass und Verwendungszweck Öffentliche Investitionen oder Konsum/Transfer? (D: Goldene Regel im Grundgesetz: Einnahmen aus Krediten dürfen veranschlagten Ausgaben für Investitionen nicht überschreiten) Verschuldungsgrenze von vielen Faktoren abhängig (Struktur und Fälligkeit der Schulden, Bonität, Währungsstabilität, ) economiesuisse Seite 6

8 Anforderungen nachhaltige Finanzpolitik Erkenntnis aus dem Domar-Modell (1944): stabile Schuldenquote Staatliche Ausgaben können langfristig nicht grösser sein als alle Einnahmen aus Steuern und Abgaben Staatsschulden verringern infolge der Verpflichtung zur Zinszahlung den Entscheidungsspielraum im Budget Staatsschuld kann langfristig nicht schneller wachsen als Sozialprodukt Nicht zunehmende Staatsschuldenquote gestattet dann Primärdefizite, wenn reale Wachstumsrate des BIP höher als Realzinssatz Bemerkungen: Seignorage und Inflationssteuer bleiben in dieser Betrachtung unberücksichtigt economiesuisse Seite 7

9 Zwei Megatrends als langfristige Herausforderung Globalisierung Verschärfung des internationalen Steuerwettbewerbs Hohe Mobilität der Steuerbasis (ε=3.7 bei FDI; OECD 2007) Einnahmenquote in der OECD konstant bei 37-39% Demografie Alterung der Gesellschaft, steigende Lebenserwartung Sozialversicherungen/Gesundheit: Starker Ausgabendruck Konsequenzen: Ausgabendruck steigt, Steuerzugriff erschwert sich economiesuisse Seite 8

10 Intensiver Steuerwettbewerb Kombinierte Steuersätze auf Unternehmensgewinne in Prozent ( ) Quelle: OECD (2009) economiesuisse Seite 9

11 Starker langfristiger Ausgabendruck Zusätzliche Staatsausgaben in BIP-Prozentpunkten bis 2050 gegenüber Jahr 2005 economiesuisse Seite 10

12 Dilemma der Gegenmassnahmen Ausgabenkürzungen Grosser Anteil der Ausgaben per Gesetz festgelegt, insbesondere soziale Wohlfahrt und Schuldendienst, keine kurzfristigen Anpassungen möglich In der Krise beschlossene diskretionäre Massnahmen sind schwierig wieder zurückzufahren Starker Ausgabendruck aufgrund der demographischen Entwicklung: Ausgaben für Altersvorsorge, Langzeitpflege und Gesundheit werden deutlich ansteigen Steuererhöhungen Höchst unpopulär, vor allem während und unmittelbar nach schweren Rezessionen Internationaler Steuerwettbewerb und die Zunahme der Mobilität von Produktionsfaktoren setzt Steuererhöhungen Grenzen Viele Industriestaaten haben schon heute eine hohe steuerliche Belastung ( 37-39% des BIP in der OECD) Rückgang des verfügbaren Einkommens hätte einen Anstieg der Schattenwirtschaft und der Steuerhinterziehung zur Folge economiesuisse Page 11

13 Folgen der steigenden Staatsverschuldung Ausgaben für Schuldzinsen in Prozent der gesamten Staatseinnahmen Land USA 13% 9% 8% 20% Japan 10% 8% 9% 21% Deutschland 7% 7% 6% 12% Frankreich 7% 7% 6% 11% Italien 28% 15% 11% 19% Grossbritannien 10% 6% 6% 16% Schweiz 6% 6% 4% 7% Durchschnitt 12% 8% 7% 15% Quelle: OECD Economic Outlook No.85, IMF World Economic Outlook October 2009, eigene Berechnungen economiesuisse Seite 12

14 Folgen der steigenden Staatsverschuldung Steigende Zinsen und tieferes Wirtschaftswachstum Sinkendes Vertrauen der Bürger und Unternehmen Unsicherheit führt zu tieferen Investitionen Ardagna et al. (2004): 16 OECD Staaten Primärbilanz um 1% erhöht Zinsen um 10 Bp. Thomas/Wu (2009): USA, erwartete Defizite in 5 Jahren Primärbilanz um 1% erhöht Zinsen um Bp. economiesuisse Seite 13

15 Mittelfristige Finanzperspektiven Schweiz Schuldenbremse wird ab 2011 nicht mehr eingehalten Stark verschuldete Sozialversicherungen Schulden IV bis Ende 2010: ca. 15,5 Mrd. Franken Schulden ALV bis Ende 2010: ca. 10 Mrd. Franken Kantone (2010): Schuldenanstieg von 3,4 Mrd. Gemeinden (2010): Zunahme von 1,0 Mrd. economiesuisse Seite 14

16 Schuldenbremse als adäquater institutioneller Rahmen Institutionelle Regeln, um politische Akteure auf nachhaltige Finanzpolitik zu verpflichten Good games depend on good rules more than they depend on good players Brennan und Buchanan, 1985 Quantitative Beschränkungen und verfahrensmässige Beschränkungen (Poterba, 1997; Besley und Case, 2003) Beispiel Schuldenbremse CH economiesuisse Seite 15

17 Prozess der Haushaltskonsolidierung Frage der richtigen Haushaltskonsolidierung Traditionelle Lehrmeinung: Konsolidierung wirkt rezessiv Giavazzi/Pagano (1990): Wachstum trotz Konsolidierung Dänemark : Reales Wachstum von 3.7% pro Jahr Irland : Reales Wachstum von 5.2% pro Jahr economiesuisse Seite 16

18 Haushaltskonsolidierung in der Schweiz Erfolgreiche, wachstumsfördernde Haushaltskonsolidierungen umfassen Massnahmen auf Ausgabenseite (Ardagna, 2004) (Realität: Steuererhöhungen derzeit in ESP, IRL, ISL, GB, USA) Herausforderung Sozialversicherungen (Vortrag M. Bütler) Herausforderung Finanzausgleich: Aufgabenentflechtung nach Prinzip der fiskalischen Äquivalenz bisher hinter den Erwartungen Bildungspolitik, Familienpolitik, Herausforderung Umbau Steuersystem economiesuisse Seite 17

19 Finanzausgleich im Überblick (2010) 694 Mio Mio. 347 Mio. 347 Mio Mio Mio. Quellen: EFD (2006), EFV (2009) economiesuisse Seite 18

20 Finanzausgleich: Umbau zu Trennsystem Zwischenstand Zielerreichung: Ressourcenindex unabhängig von Steuergesetzgebung und Ausgabenverhalten Wegfall zweckgebundener Transfers: Falsche Anreize Keine wesentliche Aufgabenentflechtung (plus Aufgabenausbau des Bundes, insbesondere Bildung) Marginale Abschöpfungsrate: Kein Anreiz zur Pflege der Steuerbasis, weil Ausgleichszahlungen ansteigen Vorläufiges Fazit: Ausgleichselement des NFA dominiert, Prinzip der fiskalischen Äquivalenz vernachlässigt economiesuisse Seite 19

21 Finanzausgleich: Umbau zu Trennsystem Quelle: EFV (2007), Öffentliche Finanzen der Schweiz economiesuisse Seite 20

22 Umbau der Einnahmen Breite Bemessungsgrundlage, stärkere Konsumorientierung Mehrwertsteuer als relativ effiziente Steuer Weniger verzerrend als andere Steuern (Tax occulte) Most successful fiscal innovation of the last half-century vs. VAT as a money machine Tiefere Grenzsteuersätze Zu starke Progression bzw. hohe Belastung vermeiden Trend: Anhebung der Spitzensteuersätze (GB, ISL, IRL) Keine schädliche Besteuerung der Substanz Vermögensteuern, Transaktionssteuern economiesuisse Seite 21

23 Schlussfolgerungen: The very best of all plans of finance is to spend little, David Ricardo, 1817 Finanz- und Wirtschaftskrise belastet Haushalte stark Fokus von der Konjunktur- zur Haushaltsstabilisierung lenken Nachhaltigkeit der Finanzpolitik als grosse Herausforderung Internationaler Standortwettbewerb Ausgabendruck bei Sozialversicherungen und Gesundheit Schweiz steht dank Regeln vergleichsweise gut da Mittelfristiger Handlungsbedarf auch in der Schweiz Bundeshaushalt und Sozialversicherungen Steuerreformen und Finanzausgleich economiesuisse Seite 22