Verwaltungsrecht I. 5. Vorlesung. Handlungsformen der Verwaltung I Überblick und Einführung in den Verwaltungsakt. Wintersemester 2015/16

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1 Verwaltungsrecht I Wintersemester 2015/16 5. Vorlesung Handlungsformen der Verwaltung I Überblick und Einführung in den Verwaltungsakt Priv.-Doz. Dr. Ulrich Jan Schröder

2 Programm für heute Handlungsformen der Verwaltung im Überblick Einführung in den Verwaltungsakt 2

3 Programm für heute Handlungsformen der Verwaltung im Überblick Normsetzung Einzelakte In den Innenraum der Verwaltung: Verwaltungsvorschriften, Satzungen Satzungen (zb der Gemeinden, vgl. 5 HGO) Rechtsverord nungen (zb 71 ff. HSOG) Innenrechtsakte: Organisationsakte, Einzelweisungen Handeln nach außen Planung zb Bebauungsplan, 10 I BauGB 3

4 Einzelakte nach außen (dh gegenüber dem Bürger oder einem anderen Verwaltungsträger) Einseitig verbindlich Verwaltungsakt Willenserklärungen Auf Abschluss eines Vertrags gerichtet Gestaltungsakte (zb Aufrechnung, Kündigung etc.) Faktisches/Schlichtes Verwaltungshandeln Wissenserklärungen (Informationen, Warnungen) Tatsächliche Verrichtungen (einschl. Gewaltanwendung) Bis auf VA: Handeln in Privatrechtsform möglich! 4

5 Legaldefinition des Verwaltungsaktes: 35 VwVfG Begriff des Verwaltungsaktes. Verwaltungsakt ist jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Allgemeinverfügung ist ein Verwaltungsakt, der sich an einen nach allgemeinen Merkmalen bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis richtet oder die öffentlich-rechtliche Eigenschaft einer Sache oder ihre Benutzung durch die Allgemeinheit betrifft. 5

6 Beispiele für die Handlungsformen Zur Unterbringung von Flüchtlingen schließt die städtische Ordnungsbehörde mit der Immobiliengesellschaft Wohnungsbau GmbH eine Vereinbarung. Geregelt wird die Unterbringung einer bestimmten Anzahl von Personen in einzeln benannten Wohnungen für zunächst sechs Monate. Auch der Mietzins, den die Stadt an die Wohnungsbau GmbH zu zahlen hat, wird festgelegt. à Handlungsform? Vertrag privatrechtlicher Mietvertrag ( 535 BGB) oder Verwaltungsvertrag ( 54 ff. VwVfG)? Kriterien zur Unterscheidung - Gegenstand des Vertrags hier: Bedarfsdeckung à Privatrecht 6

7 Beispiele für die Handlungsformen Die städtische Ordnungsbehörde findet keinen Vermieter. Sie hat auch keine eigenen Räumlichkeiten zur Verfügung. Daher richtet sie an die Wohnungsbau GmbH ein Schreiben folgenden Inhalts: Zur Unterbringung von Flüchtlingen nehmen wir zehn Wohneinheiten Ihres Objekts in der Tulpenstraße12 vom in Anspruch. Als Entschädigung wird der ortsübliche Mietzins in Höhe von Euro pro Quadratmeter/Kaltmiete von der Stadtkasse entrichtet. à Handlungsform? Verwaltungsakt 7

8 35 VwVfG Begriff des Verwaltungsaktes. Verwaltungsakt ist jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. zur Regelung: verbindliche Beschlagnahme der Wohnungen hoheitlich: dem öffentlichen Recht zuzuordnen (meist: Vollzug öff.- rechtl. Normen) à Subordination, 9 HSOG Einzelfallregelung: hier konkret-individuelle Regelung Behörde: 1 II HVwVfG à 85 I 1 HSOG:Oberbürgermeister auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet: nicht innerdienstlich (Verwaltungsinternum) 8

9 35 VwVfG Begriff des Verwaltungsaktes zur Regelung - Willenserklärung, nicht Wissenserklärung - Rechtsbindungswille (str. bei Zusage [bes.zusicherung], 38 VwVfG)) - Begründung, Änderung, Aufhebung oder verbindliche Feststellung von Rechten und Pflichten - keine Realakte - keine vorbereitenden Handlungen/Akte bzw. Teilakte zb Verfahrenshandlungen (Ladung zur mündlichen Prüfung, Einzelnoten eines Zeugnisses, aber: uu Rechtserheblichkeit von Einzelnoten im Abitur: VA oder Teil-VA) -keine rechtserheblichen Willenserklärungen ohne anordnenden Charakter zb Aufrechnung, Stundung, Fristsetzung 9

10 35 VwVfG Begriff des Verwaltungsaktes zur Regelung Arten von Regelung Gebot à polizeilicher Platzverweis Verbot à Parkverbot Erlaubnis à Gaststättenerlaubnis Rechtsgestaltung à Baugenehmigung (Baufreigabe) rechtsverbindliche Feststellung à Baugenehmigung (Feststellung der Übereinstimmung mit geprüftem öff. Recht) 10

11 35 VwVfG Begriff des Verwaltungsaktes hoheitlich - öffentlich-rechtlich, also nicht: privatrechtlich privatrechtliche Gestaltungsakte (Aufrechnung, Kündigung usw.) - Zwei-Stufen-Theorie : Entscheidung über Grundverhältnis ( Ob ): öff-rechtlich Entscheidung über Abwicklung ( Wie): privatrechtlich Beispiele in der Praxis: Subventionsvergabe, Nutzung öff-re Einrichtungen, (str.:) Auftragsvergabe 11

12 35 VwVfG Begriff des Verwaltungsaktes Einzelfallregelung - Abgrenzung zur Rechtsnorm - warum nötig? andere Zuständigkeiten (Gesetzgeber, RVO) andere Fehlerfolgen (bei Rechtswidrigkeit) anderer Rechtsschutz (gegen VA: Anfechtungsklage) - jedenfalls Einzelfall: eine konkret-individuelle Regelung konkret ( abstrakt) à ein Lebenssachverhalt individuell ( generell) ein einziger Adressat ein bestimmter bzw. (zum Erlasszeitpunkt) bestimmbarer Personenkreis - Versammlungsauflösung ( 15 III VersG) 12

13 35 VwVfG Begriff des Verwaltungsaktes Einzelfallregelung - jedenfalls Einzelfall: eine konkret-individuelle Regelung - konkret-generelle Regelungen? Versammlungsverbot für morgen Verbot des Verkaufs von Endiviensalat (zw.) Problem: Seuche (nur) Anlass für abstrakte Regelung entscheidet Individualität der Adressaten oder Konkretheit des Sachverhalts über Einzelfallregelung? str. für letzteres spricht 35 S. 2 VwVfG 13

14 Einzelfallregelung - konkret-generelle Regelungen 35 S. 2 VwVfG Allgemeinverfügung ist ein Verwaltungsakt, der sich 1. an einen nach allgemeinen Merkmalen bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis richtet oder Adressatenbezogene Allg.verf., z.b. Versammlungsverbot für morgen 2. die öffentlich-rechtliche Eigenschaft einer Sache oder Sachbezogene Allg.verf., z.b. Widmung einer Straße, vgl. 4 HStrG 3. ihre Benutzung durch die Allgemeinheit betrifft. Benutzungsregelung (Hausordnungen für Schwimmbäder, Museen etc.); Verkehrszeichen nach StVO 14

15 35 VwVfG Begriff des Verwaltungsaktes Einzelfallregelung - jedenfalls Einzelfall: eine konkret-individuelle Regelung - auch: konkret-generelle Regelungen (ggf. über 35 S. 2 VwVfG - abstrakt-individuelle Regelungen? Verfügung an einen Anwohner, Gehweg von Schnee freizuhalten Dauerwirkung erfasst wiederkehrende Ereignisse individueller Adressatenbezug = keine Norm bloße Arabeske theoretischen Durchdeklinierens (Maurer) 15

16 35 VwVfG Begriff des Verwaltungsaktes Behörde - Legaldefinition in 1 II HVwVfG (funktioneller Begriff) (Präsident des LG bei Hausverbot) - nicht der Rechtsträger selbst - Private im Falle einer Beleihung (Erteilung der Prüfplakette nach 29 StVZO durch KfZ-Sachverständigen) 16

17 35 VwVfG Begriff des Verwaltungsaktes auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet - gegenüber einer anderen (natürlichen/juristischen) Person - interpersonale Wirkung zwischen Rechtsträger und Adressaten - innerdienstliche Weisungen grds. im Innenverhältnis - Problem: das Innere des Staates ist nicht mehr nur Internum zwischen versch. Verwaltungsrechtsträgern Maßnahmen der Rechtsaufsicht ggü. Gemeinden = Außenwirkung Maßnahmen der Fachaufsicht ggü. Gemeinden = Innenwirkung gegenüber Beamten, Soldaten, Schülern, Gefangenen etc. (kein besonderes Gewaltverhältnis, Grundrechte!, aber: Sonderrechtsverhältnis) 17

18 35 VwVfG Begriff des Verwaltungsaktes auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet - innerdienstliche Weisungen - Problem: das Innere des Staates ist nicht mehr nur Internum (alte Impermeabilitätstheorie) gegenüber Beamten Berührung des Rechtsstatus des Beamten bzw. seiner Grundrechte (früher: Grundverhältnis) = Außenwirkung Regelungen über Arbeitsablauf etc. (früher: Betriebsverhältnis) - Umsetzung eines Beamten innerhalb Behörde - Gebot, einen Zopf abzuschneiden (str.) 18

19 35 VwVfG Begriff des Verwaltungsaktes auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet - verwaltungsinterne Mitwirkungsakte eine andere Behörde muss vor Erlass eines VA ihre Zustimmung, Genehmigung, Einvernehmen erteilen - in der Regel keine Außenwirkung - außer: ausschließliche Wahrnehmung bestimmter Aufgaben durch die zustimmungsberechtigte Behörde Beispiel: Über einen Antrag des B auf Baugenehmigung entscheidet der Landrat. Gem. 36 I 1 BauGB muss er das Einvernehmen der Gemeinde einholen. Die Gemeinde verweigert das Einvernehmen. 19

20 auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet Beispiel: Über einen Antrag des B auf Baugenehmigung entscheidet der Landrat. Gem. 36 I 1 BauGB muss er das Einvernehmen der Gemeinde einholen. Die Gemeinde verweigert das Einvernehmen. - Verpflichtungsklage( 42 I VwGO) gegen die Gemeinde VA?, Außenwirkung der Einvernehmensverweigerung Prüfungsprogramm nicht ausschließlich (-) - wenn kein VA, dann Leistungsklage auf Einvernehmen? 44 a VwGO, kein Rechtsschutz gegen unselbstständige Verfahrenshandlungen - Verpflichtungsklage gegen den Landrat Gericht ersetzt das Einvernehmen ggf., Landrat darf Genehmigung erlassen (durchgericht verpflichtet) 20

21 Bedeutung und Funktion des Verwaltungsaktes Konkretisierung des Gesetzes Ausspruch, der dem Untertan im Einzelfall bestimmt, was für ihn Rechtens sein soll (Otto Mayer) Effektivität des Verwaltungshandelns Fehlerunabhängige Wirksamkeit ( 44 VwVfG): rechtswidriger, aber wirksamer VA Anfechtungslast des Belasteten ( Holschuld ) Bestandskraft nach Ablauf der Fristen für Widerspruch und Klage ( 70, 74 VwGO) verwaltungseigene Vollstreckbarkeit (vgl. 68 ff HessVwVG) 21

22 Bedeutung und Funktion des Verwaltungsaktes Rechtssicherheit für Bürger (Adressaten und Dritte) für die Verwaltung/Gerichte - Bindungswirkung - Bestandskraft Rechtsschutz früher: Verwaltungsaktabhängigkeit des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes - zum Teil gewaltsame Umdeutung in einen VA BVerwG, Schwabinger Krawalle: Dem Hieb mit dem Polizeiknüppel geht eine konkludente Duldungsverfügung voraus heute nicht mehr nötig (Leistungs- und Feststellungsklage) 22

23 Bedeutung und Funktion des Verwaltungsaktes Vorbehalt des Gesetzes für die Handlungsform Verwaltungsakt? Handlungsform als solche enthält belastende Wirkungen aa Hausgut der Verwaltung (BVerwG) Auslegungsbedürftigkeit vgl. 11 HSOG Die Gefahrenabwehr- und die Polizeibehörden können die erforderlichen Maßnahmen treffen, um eine im einzelnen Falle bestehende Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung (Gefahr) abzuwehren.. 23

24 Inanspruchnahme der Wohnungsbau GmbH Rechtmäßigkeit des Verwaltungshandelns? I. Ermächtigungsgrundlage a) erforderlich? (+) b) grds. gegeben? 9 HSOG (+) II. Formelle Rechtmäßigkeit a) Zuständigkeit b) Verfahren c) Form III. Materielle Rechtmäßigkeit a) Liegt der Tatbestand der EGL vor? b) Wurde eine richtige Rechtsfolge gewählt? 24

25 Inanspruchnahme der Wohnungsbau GmbH 9 HSOG Die Gefahrenabwehr- und die Polizeibehörden können Maßnahmen gegen andere Personen als die nach den 6 oder 7 Verantwortlichen richten, wenn 1. eine gegenwärtige erhebliche Gefahr abzuwehren ist, 2. Maßnahmen gegen die nach 6 oder 7 Verantwortlichen nicht oder nicht rechtzeitig möglich sind oder keinen Erfolg versprechen, 3. die Gefahrenabwehr- oder die Polizeibehörden die Gefahr nicht oder nicht rechtszeitig selbst oder durch beauftragte Dritte abwehren und 4. die Personen ohne erhebliche eigene Gefährdung und ohne Verletzung höherwertiger Pflichten in Anspruch genommen werden können. 25

26 Literaturhinweise Zum Verwaltungsakt: Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 18. Aufl., 2011, S Ruffert, in: Erichsen/Ehlers, Allgemeines Verwaltungsrecht, 14. Aufl., 2010, Zu den Handlungsformen im Übrigen: Maurer, a.a.o., S