Rechtsschutzformen: Die Rechtsformen des Verwaltungshandelns und ihre prozessuale Bedeutung

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1 Rechtsschutzformen: Die Rechtsformen des Verwaltungshandelns und ihre prozessuale Bedeutung Handlungsform Definition Rechtsschutzform im Hauptsacheverfahren (je nach Begehren) Verwaltungsakt hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist, 35 VwVfG. Näher Maurer sowie Richter/Schuppert/Bumke, jeweils 9. vgl. 113 I 4 VwGO öffentlich-rechtlicher Vertrag Realakt (oder schlichtes Verwaltungshandeln/Tathandlung) Rechtsverordnung Satzung Verwaltungsvorschrift Vertrag, der ein Rechtsverhältnis auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts begründet, ändert oder aufhebt, 54 S. 1 HS 1 VwVfG. Näher Maurer, 14; Richter/Schuppert/ Bumke, 10. Verwaltungsmaßnahme, die keine unmittelbaren Rechtsfolgen, sondern bloß tatsächliche Wirkungen herbeiführt (Richter/Schuppert/ Bumke, 11, S. 233) bzw. auf sie gerichtet ist (Maurer, 15 Rn. 1). Rechtsnorm, die von einem Exekutivorgan erlassen wird (Maurer, 4 Rn. 10, 13 Rn. 1) und keine Satzung ist. Näher Maurer, 13; Richter/Schuppert/Bumke, 6. Rechtsnorm, die von einer dem Staat eingeordneten juristischen Person des öffentlichen Rechts im Rahmen der ihr gesetzlich verliehenen Autonomie (BVerfGE 33, 125 [156]) zur Regelung ihrer Angelegenheiten erlassen wird (Maurer, 4 Rn. 14). Näher Richter/ Schuppert/Bumke, 7. abstrakt-generelle Anordnung einer Behörde an nachgeordnete Behörden oder eines Vorgesetzten an die ihm unterstellten Verwaltungsbediensteten (Maurer, 24 Rn. 1). Näher z.b. Richter/Schuppert/Bumke, 8. - Anfechtungsklage, 42 I, 1. Alt. VwGO - Verpflichtungsklage, 42 I, 2. Alt. VwGO - Nichtigkeitsfeststellungsklage, 43 I, 3. Alt. VwGO - Fortsetzungsfeststellungsklage, - Feststellungsklage, 43 I 1. und 2. Alt. VwGO - Allg. Leistungsklage, vgl. 43 II 1 2. Alt., 111, 113 IV VwGO - Allg. Leistungsklage, vgl. 43 II 1, 2. Alt. VwGO - Feststellungsklage, 43 I 1. und 2. Alt. VwGO - str.: Fortsetzungsfeststellungsklage analog 113 I 4 VwGO (hm: - s.würtenberger, Rn Normenkontrollantrag, 47 I VwGO (eng lesen!) i.v.m. 4 AGVwGO BW - str.: "Normerlaß- und Ergänzungsklage" (nach BVerwG als Feststellungsklage, nach a.a. allg. Leistungsklage oder Normenkontrollantrag) - Normenkontrollantrag, 47 I VwGO (eng nochmals lesen!) i.v.m. 4 AGVwGO BW - wie oben str.: "Normerlaß- und Ergänzungsklage" (nach BVerwG als Feststellungsklage, a.a.: allg. Leistungsklage oder Normenkontrollantrag) - ggf. allg. Leistungsklage - mm: Normenkontrollantrag, 47 I VwGO, wo die Verwaltungsvorschrift ausnahmsweise Außenwirkung hat; vgl. Würtenberger, Verwaltungsprozeßrecht, Rn Vgl. ferner Schenke, Verwaltungsprozeßrecht, Rn. 881 f. Im einstweiligen Rechtsschutz gelten vorrangig (vgl. 123 V VwGO) die 80, 80a VwGO sowie 47 VI VwGO, ansonsten 123 VwGO. 9

2 Handlungsformen und Rechtsschutzformen 1. Behörde B vereinbart mit der Unternehmerin U, daß sie zur Schaffung neuer Arbeitsplätze Subventionen erhalte. Konkurrent K will dagegen vorgehen. 2. Der Bundestag hebt die Immunität des Abgeordneten L auf, um ein Strafverfahren wegen Steuerhinterziehung zu ermöglichen. L will dies nicht hinnehmen. 3. Das Straßenbauamt führt aufwendige Instandsetzungsarbeiten an der Straße vor dem Haus des A durch. A möchte den dadurch verursachten wochenlangen Lärm nicht länger hinnehmen. 4. C möchte zur Planung ihrer beruflichen Zukunft vom Verfassungsschutz erfahren, ob dort etwas gegen sie vorliegt. Nach Verweigerung der Auskunft möchte sie diese gerichtlich erzwingen. 15 BundesverfassungsschutzG: (1) Das Bundesamt für Verfassungsschutz erteilt... Auskunft, soweit (der Betroffene) hierzu auf einen konkreten Sachverhalt hinweist und ein besonderes Interesse an einer Auskunft darlegt. (2) Die Auskunftserteilung unterbleibt, soweit Dem D wird von einer Behörde aufgegeben, bei Glatteis stets den Bürgersteig vor seinem Haus zu streuen. D will dagegen vorgehen. 6. Das Landratsamt teilt dem Baulustigen E auf einen entsprechenden Antrag hin mit, daß es als zuständige Behörde zwar die Erteilung einer Baugenehmigung an E befürworte, die beantragte Genehmigung jedoch nicht erteilen könne, da die Gemeinde G das Einvernehmen verweigere. E möchte aber bauen. 36 Abs. 1 S. 1 Baugesetzbuch (BauGB): Über die Zulässigkeit von Vorhaben nach den 31, 33 bis 35 wird im bauaufsichtlichen Verfahren von der Baugenehmigungsbehörde im Einvernehmen mit der Gemeinde entschieden. 7. Im Zuge des Hormonskandals ordnet das zuständige Ministerium an, daß jeder betroffene Züchter diejenigen Tiere schlachten zu lassen habe, bei denen übermäßige Hormonrückstände festgestellt worden waren. a) Diese Anordnung wird an alle betroffenen Züchter verschickt. b) Außerdem muß aus diesem Anlaß fortan jeder Züchter von Schlachtvieh monatlich genauer beschriebene Stichprobenuntersuchungen an seinen Tieren durchführen lassen. Diese Anordnung wird an alle bekannten Züchter verschickt und öffentlich bekanntgemacht. Züchter Z will sich gegen beide auch ihn betreffende Anordnungen wehren. 8. Eine neue Landstraße wird für den Verkehr freigegeben. Das mißfällt Ö. 2 Abs. 1 Straßengesetz für Baden-Württemberg (StrG): Öffentliche Straßen im Sinne des Gesetzes sind Straßen, Wege und Plätze, die dem öffentlichen Verkehr gewidmet sind. Welche Rechtsschutzform kommt jeweils in Betracht? Literatur beispielsweise: Hufen, Verwaltungsprozessrecht., 13 Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 9, insb. Rn. 6-36a, oder Richter/Schuppert/Bumke, Casebook Verwaltungsrecht, 9, S Fehling, JA 1997, S (vertiefende Wiederholungsfragen und -antworten) 10

3 Lösungshinweise: 1. Verwaltungsrechtsweg, 40 I 1 VwGO? Öffentlich-rechtliche Streitigkeit, da U von der Behörde Subventionen für öffentliche Zwecke, nämlich zur Schaffung von Arbeitsplätzen, erhält. Rechtsschutzform: Widerspruchsverfahren/Anfechtungsklage (AK), 68 ff., 42 I 1. Alt. VwGO? Setzt Verwaltungsakt ( 35 I VwVfG/LVwVfG) voraus. Problem: Hoheitlichkeit der behördlichen Maßnahme. Zu verneinen, da eine vertragliche Regelung und somit nicht einseitig (Anders Maurer ( 9 Rn. 6): Keine Regelung is einer Anordnung). Widerspruch und AK sind damit unstatthaft. In Betracht kommen allgemeine Leistungsklage in der Form der Unterlassungsklage und Feststellungsklage ( 43 I VwGO).! Die FK ist ausnahmsweise dann nicht subsidiär gegenüber einer LK (s. 43 II VwGO), wenn Klagegegner ein Träger öffentlicher Gewalt ist. Denn von diesem erwartet man, dass er sich an gerichtliche Feststellung auch hält und es einer Vollstreckung - ein Feststellungstitel ist nicht vollstreckbar - nicht bedarf. Welche der beiden somit grundsätzlich möglichen Klagearten nun konkret vorliegt bzw. statthaft ist, richtet sich nach dem konkreten Klagebegehren (s. 88 VwGO). 2. Verwaltungsrechtsweg? Doppelte Verfassungsunmittelbarkeit. Statthaft Organstreit, Art. 93 I Nr. 1 GG. Hinweis: Im übrigen liegt kein VA vor: Zwar hoheitliche Maßnahme, aber wohl keiner "Behörde": 35 VwVfG setzt die Anwendbarkeit des VwVfG/LVwVfG nach dessen 1 I voraus, also die Verwaltungstätigkeit einer Behörde. Das ist nach 1 Abs. 4 (B)VwVfG "jede Stelle, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt." Die Aufhebung der Immunität ist aber keine Maßnahme der Verwaltung, sondern eine Maßnahme im Zusammenhang mit der Gesetzgebung. 3. Verwaltungsrechtsweg, wenn (naheliegenderweise) öffentlich-rechtlicher Abwehranspruch gewählt. Klageart? AK setzt "hoheitliche Maßnahme... zur Regelung eines Einzelfalls" ( 35 S. 1 VwVfG) voraus. Problem: Regelung? Sie ist eine "Willenserklärung, die auf die Setzung einer Rechtsfolge gerichtet ist". Bauarbeiten nicht auf Setzung einer Rechtsfolge gerichtet, sondern allein auf Erzielung eines tatsächlichen Erfolges - instandgesetzte Straße. Also kein VA. Statthaft danach die allgemeine Leistungsklage in der Form der Unterlassungsklage. 4. Verwaltungsrechtsweg? P.: nichtverfassungsrechtlicher Art? Doppelte Verfassungsunmittelbarkeit würde erfordern, daß C unmittelbar am Verfassungsleben beteiligt. Trifft nicht zu. Daher 40 I 1 VwGO +. Rechsschutzform? Anfechtungsklage setzt VA voraus: "Zur Regelung" eines Falles? Die Auskunft selbst ist Wissens-, nicht Willenserklärung. Die Behörde muß freilich darüber entscheiden, ob die Auskunft erteilt wird, ob also die Voraussetzungen für die Auskunftserteilung vorliegen. Sie hat die Interessen, die für bzw. gegen eine Auskunftserteilung sprechen, gegeneinander abzuwägen, und teilt dem Bürger das Produkt dieser Abwägung entweder explizit durch Versagung des Begehrens oder konkludent durch Erteilung der begehrten Auskunft mit. Daher streitig, ob Widerspruch und Verpflichtungsklage (auf VA) oder allgemeine Leistungsklage (auf Realakt). Vgl. Maurer, 9 Rn. 62, 15 Rn. 7, und Hufen, 14 Rn. 26 einerseits; Schenke, Rn. 202, andererseits. 5. Widerspruch und Anfechtungsklage? Problematisches Tatbestandsmerkmal beim VA: "Einzelfall" = bestimmter Lebenssachverhalt, also ein Lebenssachverhalt, der zumindest durch Bestimmung des Adressaten oder des Lebenssachverhalts (Regelungsgegenstand des VA) eingegrenzt ist. Drei Konstellationen denkbar: a) konkret-individuelle Regelung: richtet sich an eine best. Person für eine best. Situation (so in 35 S. 1) Hier: eine best. Person, aber wiederkehrende Sachverhalte b) konkret-generelle Regelung: Für eine best. Situation, ein best. Ereignis, wobei die Adressaten durch Teilnahme an bzw. Betroffenheit durch das Ereignis bestimmt werden (anders in 35 S. 2 Alt. 1, dort zumindest Bestimmbarkeit, hier gänzlich unbestimmt: Einzelfall kann also allein durch die Konkretheit des für einen best. Sachverhalt ausgesprochenen Ge- bzw. Verbotes gegeben sein, nicht erforderlich ist die Individualität der Adressaten) Hier: Nicht eine Situation, sondern viele Situationen, nicht viele, sondern ein best. Adressat c) abstrakt-individuelle Regelung: Richtet sich an eine bestimmte Person für bestimmte wiederkehrende Sachverhalte, also genau genommen nicht für eine konkrete Situation, sondern viele Situationen. Ebenfalls nach wohl h.m. von S. 1 erfaßt, denn man könnte auch sagen, dass hier nur ein umfassenderer Lebenssachverhalt in Bezug auf eine Person geregelt werden soll. Dann aber ist der VA im Gegensatz zur Rechtsverordnung das besser geeignete Instrument (s. auch mit etwas anderer 11

4 Begründung Maurer, 9, Rn. 20). So hier! Damit VA. Statthaft sind also Widerspruch und Anfechtungsklage. Abstrakt-generelle Regelungen dienen (i.d.r.) nicht der "Regelung eines Einzelfalls", sind daher Normen. 6. Außenwirkung? Einvernehmen erfolgt nicht ggü. dem Bürger, sondern ggü. der Baurechtsbehörde. Selbständiger VA oder bloß interner Mitwirkungsakt? Die Erteilung des Einvernehmens ist zwingende Voraussetzung für die Erteilung der Baugenehmigung, wirkt daher durchaus gegen den Bürger. Allerdings nur mittelbar, nämlich vermittelt durch die Baurechtsbehörde. Das Einvernehmen ist demgemäß bloß behördeninterner Mitwirkungsakt, gegen den sich der Bürger nicht zur Wehr setzen kann. Daher keine Klagemöglichkeit gegen die Gemeinde. Der Bürger muss vielmehr Klage gegen die Baurechtsbehörde auf Erlass der Baugenehmigung erheben. Diese ist aber ein VA. Statthaft ist dementsprechend Widerspruch ( 68 II VwGO) und Verpflichtungsklage in Form der Versagungsgegenklage gegen das Land BW vertreten durch das Landratsamt. Im Verwaltungsprozess wird dann die Gemeinde notwendig beigeladen, 65 II VwGO, da das Gericht das gemeindliche Einvernehmen ersetzen kann. Vgl. zur klausurträchtigen Konstellation bspw. Maurer, 9 Rn. 30; Hufen, 7, Rn. 31 f. 7. a) Einzelfall? Siehe zunächst Fall 5: Hier wird eine Regelung, die sich an eine nach allgemeinen Merkmalen bestimmten Kreis von Personen richtet ( jeder Züchter : generell), für eine Vielzahl von Sachverhalten - alle Fälle, in denen übermäßige Hormonrückstände festgestellt wurden - aufgestellt, die aber alle gleich gelagert sind. Damit Problem: Richtet sich die Anordnung an die jeweils angeschriebenen Züchter, so daß eine Vielzahl von VA vorliegt, oder handelt es sich um einen an einen nach allgemeinen Merkmalen bestimmten Personenkreis gerichteten Verwaltungsakt i.s.v. 35 S. 2 Alt. 1 VwVfG und damit eine Allgemeinverfügung? Wahlrecht der Behörde, ob eine AV oder viele EinzelVA'e. Hier Indiz, daß an alle Betroffenen individuell adressierte Bescheide ergingen, auch wenn der Text eher in die andere Richtung deutet. Daher wohl eine Vielzahl von Bescheiden, sog. Sammelverfügung, also viele VA. Statthaft so oder so AK. b) Einzelfall? Richtet sich dem Wortlaut nach an eine Vielzahl von Personen, die nach allgemeinen Merkmalen bestimmbar sind (damit generell). Andererseits wurde auch individuell adressiert, was für die Annahme einer Sammelverfügung (viele VA) spräche. Es wurde aber auch eine Bekanntgabeform gewählt, die für AV ( 35 S. 2 Alt 1) typisch ist, 41 Abs. 3 S. 2 VwVfG. Hier fand also eine Kombination von individueller und öffentlicher Bekanntgabe statt. Jedoch sollte gegenüber allen Betroffenen gleich ob bekannt oder nicht eine einheitliche Regelung getroffen werden. Daher liegt es näher, Generalität anzunehmen und insoweit die Voraussetzungen einer AV i.s.v. 35 S. 2 Alt. 1 VwVfG anzunehmen. Weiteres Problem innerhalb der Bestimmung eines Einzelfalles ist die Frage der Konkretheit. Aufgestellt wird hier ein Verhaltensgebot für eine Vielzahl von Situationen, die hinsichtlich ihrer Anzahl nicht bestimmbar sind. Es ist bei Erlaß der Regelung nicht absehbar, auf wieviele Lebenssachverhalte sie Anwendung findet. Grund für die Regelung ist hingegen ein konkreter Anlaß. Problem also: Sind die Vielzahl der Sachverhalte (dann möglicherweise abstrakt, auch wenn nicht so klar, da Zahl bestimmbar bzw. sogar bestimmt) oder der Anlaß (dann konkret) maßgeblich? Wenn letzteres, Einzelfall. Sonst abstrakte Regelung und also kein VA, sondern Rechtsnorm. Maurer ( 9 Rn. 17): Geregelt wird nicht ein Anlaß, sondern eine Vielzahl von Sachverhalten. Ersterer ist nur Grund für die Aufstellung einer Regelung für die Vielzahl der Sachverhalte. Daher nicht konkret, sondern abstrakt. Anders freilich das BVerwG (E 12, 87): Maßgeblich ist der Anlaß, nicht die unbestimmte Anzahl der Sachverhalte. So auch diverse Stimmen in der Literatur: Geregelt wird aus einem konkreten Anlaß heraus, zur Bewältigung desselben wird eine Regelung erlassen. Es gibt daher kein einzig-richtiges Ergebnis. Maßgeblich sind damit (wie so oft) Problemerkennung und Argumentation. Klausurtaktisch wohl von Vorteil, Rspr. und h.m. zu folgen. Demnach hier Allgemeinverfügung (VA) und nicht RVO anzunehmen. Statthaft Widerspruch und Anfechtungsklage. 8. Hoheitliche Maßnahme? Ja, Straße wird durch die öffentliche Gewalt für den öffentlichen Verkehr freigegeben. Regelung? Willenserklärung auf Setzung einer Rechtsfolge? Freigabe an sich ist bloßer Realakt. Aber Widmung! Mit dieser gehen bestimmte Rechtswirkungen einher. Doch ist diese erfolgt? Ja, konkludent. Einzelfall? Eine bestimmte Straße, daher konkreter Anlaß wie auch konkreter zu regelnder Lebenssachverhalt. Problem: wo sind die Adressaten? 35 S. 2 Alt. 1 VwVfG? Adressatenkreis allein durch Verkehrsteilnehmer beschreibbar, damit aber weder bestimmt noch bestimmbar: jedermann hat sich daran zu halten bzw. ist 12

5 davon betroffen. Überdies soll nicht die Benutzung durch die Verkehrsteilnehmer durch die Widmung, sondern ihr öffentlich-rechtlicher Zustand bestimmt werden; ersteres ist nur mittelbare Folge des letzteren. Damit sachbezogene Zustandsregelung; Frage aber: 35 S. 2 Alt. 2 oder Alt. 3? Alt. 2: Sache? Ja, maßgeblich ist nicht 90 S. 1 BGB, sondern die Verkehrsanschauung. Landstraße daher Sache. Widmung ist Regelung, die die Straße dem öffentlichen Sachenrecht unterstellt, indem sie sie wegen ihrer besonderen Zweckbestimmung zu einer öffentlichen Sache machen, sie also einem öffentlich-rechtlichen Herrschaftsregime dinglicher Art unterstellen, einer Dienstbarkeit des öffentlichen Rechts, welche die sachenrechtlichen Regelungen des Zivilrechts ganz oder teilweise überlagert (zur Widmung vgl. überblicksweise Maurer, 9 Rn. 33). Daher sind Widerspruch und danach Anfechtungsklage statthaft. 13