Neues Kommunales Finanzmanagement/NKF-Kennzahlenhandbuch

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1 Neues Kommunales Finanzmanagement/NKF-Kennzahlenhandbuch Das NKF als konzeptioneller Ansatz zur notwendigen Überwindung der klassischen Handlungslogik des politisch administrativen Systems (PAS) Dietrich Budäus Düsseldorf, 27. April 2012

2 A G E N D A 5 Thesen zum aktuellen Kennzahlenset von NRW Aktuelle Diskussions- und Entwicklungsstränge für die Reform des öfftl. Haushalts- u. Rechnungswesen Das klassische Dilemma wirtschaftlicher Ressourcensteuerung im politisch administrativen System (PAS) Intransparenter Ressourcenverbrauch und Verschuldungsillusion Systematische Verknüpfung von PAS und Ressourcensystem durch das NKF

3 Thesen zum aktuellen Kennzahlenset von NRW Ein standardisiertes Kennzahlensystem abgeleitet aus einem standardisierten Haushalts- und Rechnungswesen im Sinne der IVR (des NKF) auf Basis der Doppik ermöglicht eine einheitliche Bewertung der finanzwirtschaftlichen und leistungswirtschaftlichen Lage einer Gebietskörperschaft. Ein standardisiertes Kennzahlensystem ebenso wie eine reformiertes Haushaltsund Rechnungswesen - fällt nicht vom Himmel. Es ist in einem kontinuierlichen Lern- und Diskussionsprozess zu entwickeln und zu verbessern. (Das privatwirtschaftliche Rechnungswesen hat sich in diesem Sinne über mehr als 80 Jahre entwickelt). Standardisierte Kennzahlen führen immer zu einer mehr oder minder intensiven Steuerungswirkung über zwischenzeitliche und zwischenkommunale Vergleiche (Benchmarking ) derartige Vergleiche schaffen Begründungszwänge. Standardisierte Kennzahlen in Verbindung mit einem systematischen Benchmarking ermöglichen die Vorgabe von Sollwerten etwa in Form von Medianen und damit eine direkte und konsequente Steuerungswirkung Der Reformprozess und der erreichte Reformstand in NRW (auf kommunaler Ebene) hat Vorbildcharakter. Beide waren und sind für die Reform des öfftl. Haushalts- und Rechnungswesens in Deutschland gegen alle bisherigen Widerstände und auch Schwachstellen ganz entscheidende konstruktive Reformmaßstäbe.

4 Für das Haushalts- Rechnungswesen dominante Entwicklungs- u. Diskussionsstränge Maßnahmen zur Krisenhandhabung Rettungsschirme auf EU-Ebene Staatliche Schuldenbremse Kommunale Rettungsschirme Basel III Institut. Transpar. Neue Steuerg. Transparenz öfftl. Ressourcensituation Transparenz als Demokratieproblem Transparenz und Int. Gerechtigkeit Intransparenz u. Finanzkrise - Reinhart/Rogoff - IFAC - Mittelstand. Konkrete Reformansätze Staatl. Ebene - HGrmoG - Hamburg/Bremen - Hessen/ NRW Komm. Ebene NKF Emp. Erhebung KGSt 2008; Gnädinger 2009; Bogumil u.a.2007; NRW 2002/2006/ 2008;Mühlenkamp/ Glöckner 2009; PWC /Deutscher Städtetag2011; Jagalla/Becker/ Weber 2011; Burth/ Hilgers 2012; Burth Kritik/ Reform- -rückbau Kapitalismus-/ Systemkritik Kritik der Ökonomisierung Kritik des Unternehmensbezugs öfftl. Vwltg. Kritik: NPM/NKF fakt. gescheitert Rückbau maßnahmen Staatl. Ebene - Bund - Hamburg - Hessen/ NRW? Komm. Ebene - Baden Württemb.

5 Überwiegend bürokratisches Organisations-/Handlungssystem der Öfftl. Verwaltung Bürokratiemodell von Max Weber Prägt nach wie vor Handlungssystem von Politik und Verwaltungen Idealtypisches Organisationsmodell zur effizienten Ausübung legaler Herrschaft Effizienzkriterium: Herrschaftsausübung (nur im historischen Kontext erklärbar) Ressourcen/ Ressourcenknappheit ist kein Problem (statischer) Bürokratie Überlagert von Systemmechanismen /Strategien der Machterhaltung/ Machtgewinnung der politischen Akteure/Institutionen Klassische Systemlogik: Ressourcensystem folgt dem Organisations- und Handlungssystem 5

6 Öffentliches Organisations-/Handlunsgsystem und Ressourcensystem Verwaltung Strukturen Verfahren Personen Technik Welche Aufgaben werden wozu wahrgenommen Wie werden die Aufgaben wahrgenommen Ressourcenbedarf/ Ressourcenverbrauch/ Ressourcenfinanzierung Politik Repr. Demokratie Instab. Mehrheiten M E D I E N individuelle/ emotionale (Ir)Rationalität Bürger/ Souverän kollektive Informationsasymmetrie/ Verschuldungsillusion Ressourcenbedarf/ -steuerung folgt Handlungs- und Organisationssystem

7 Auswirkungen der Schuldenbremse auf die kommunale Ebene Quelle: Commerzbank/ Lenk u.a., Auswirkungen der Schuldenbremse auf die kommunale Ebene, Leipzig 2012

8 Öffentliches Organisations-/Handlunsgsystem und Ressourcensystem Verwaltung Strukturen Verfahren Personen Technik Welche Aufgaben werden wozu wahrgenommen Wie werden die Aufgaben wahrgenommen Ressourcenbedarf/ Ressourcenverbrauch/ Ressourcenfinanzierung Politik Repr. Demokratie Instab. Mehrheiten M E D I E N individuelle/ emotionale (Ir)Rationalität Bürger/ Souverän kollektive Informationsasymmetrie/ Verschuldungsillusion Ressourcenbedarf/ -steuerung folgt Handlungs- und Organisationssystem Ressourcenknappheit /wirtschaftliche Ressourcensteuerung nicht systemimmanent führt zu intransparentem/verstecktem u. unkontrolliertem Ressourcenverbrauch

9 Verdeckte/unkontrollierte Ressourcenbeschaffung/-verbrauch Öffentliche Ressourcenerschließung / öffentlicher Ressourcenverbrauch Einnahmesteigerung aus Abgaben (Ressourcendeckung bei Ressourcenbedarf) Erhöhung von Abgaben/Einführung neuer Abgaben Explizite Schulden (Kapitalmarkt) transparente kontrollierte Ressourcenerschließung/ -verbrauch Verschuldung (Verschiebung der Ressourcendeckung in die Zukunft) Sonstige Schulden Kein Ausweis von Schulden: - implizite Schulden - Finanzierungsrisiken (z.b. Bürgschaften) - Unterlassung notwendiger Aufgaben Innovative (dubiose) Finanzprodukte Schattenhaushalte unkontrollierte Kostensteigerungen (insbesondere bei Großprojekten) Entfunktionalisierung der Kontrolle (anschaulich: Kommunalaufsicht) Verdeckter unkontrollierter Ressourcenverbrauch u.a. Problem des Informationssystems 9

10 Intransparente Finanzierungsinstrumente Cross Border Leasing strukturierte Derivate Sale and lease back Verfahren Vermögenswirkungen?? Risiken?? Information über tatsächlichen Ressourcenverbrauch und dessen zukünftige Finanzierung??

11 Schattenhaushalte der Kommunen Kreditmarktschulden und tatsächliche Schulden (einschließlich verdeckte Schulden) Quelle: Junkernheinrich u.a. 11

12 Schattenhaushalte der Kommunen Kreditmarktschulden und tatsächliche Schulden (einschließlich verdeckte Schulden) Quelle: Junkernheinrich u.a. 12

13 Beispiele unkontrollierte Kostensteigerungen/Ressourcenverbrauch Projekt: Klinikum Aachen (1980er Jahre) Baukosten - geplant: 597 Mio. DM ( 304 Mio. Euro) - realisiert: 2, 6 Mrd. DM 1,32 Mrd Euro Kostenüberschreitung: ca. 440%

14 Beispiele unkontrollierte Kostensteigerungen bei Großprojekten Projekt: Umzug des BND nach Berlin: Projekt: Elbphilharmonie Geplant: Jüngste Angaben d.. Bundesrg: 500 Mio. Euro 1,3 Mrd. Euro Vorsitzender Eher bei 2 Mrd. Euro d. Innenaus- als bei 1 Mrd. Euro schusses d. Bundestages: Kostenüberschreitung: Voraussichtlich ca. 200% Geplant: ca. 70 Mio. Euro aktuell: ca. 400 Mio. Euro Kostenüberschreitung: Voraussichtlich %

15 Öffentliche monetäre Ressourcenerschließung (RE) Öffentliche Ressourcenerschließung / öffentlicher Ressourcenverbrauch Einnahmesteigerung aus Abgaben (Ressourcendeckung bei Ressourcenbedarf) Erhöhung von Abgaben/Einführung neuer Abgaben Explizite Schulden (Kapitalmarkt) Unkontrollierte zeitversetzte Erhöhung der expliziten Schulden Verschuldungstreiber Offene kontrollierte Ressourcenerschließung Verschuldung (Verschiebung der Ressourcendeckung in die Zukunft) Sonstige Schulden Kein Ausweis von Schulden: - Finanzierungsrisiken (z.b. Bürgschaften) - implizite Schulden - Unterlassung notwendiger Aufgaben / Instandsetzungen Innovative (dubiose) Finanzprodukte Schattenhaushalte unkontrollierte Kostensteigerungen (insbesondere bei Großprojekten) Entfunktionalisierung der Kontrolle (anschaulich: Kommunalaufsicht) Verdeckter unkontrollierter Ressourcenverbrauch u.a. Problem des Informationssystems 15

16 Mrd. 250 Verschuldung und kumulierter Zinsaufwand NRW: Verschuldungsillusion Schulden Mrd Zinsausg. kumuliert Mrd 50 Schuldenzuwachs abzg. Zinsausgaben Mrd Quelle: Grafische Darstellung auf Basis des Datenmaterials des Institut sfür den öffentlichen Sektor, Runter vom Schuldenberg-Plädoyer für eine nachhaltige und transparente Finanzpolitik, Berlin 2011, S. 40

17 Vermeidung der Verschuldungsillusion/ des verdeckten Ressourcenverbrauchs Problem: Verdeckte unkontrollierte Ressourcenerschließung/-verbräuche (Schattenhaushalte, implizite Schulden etc.) Führt zu unkontrollierten steigenden expliziten Schulden /Kapiatmarktschulden u. steigende Abgaben Voraussetzung für Lösung: Verdeckten/ unkontrollierten Ressourcenverbrauch aufdecken! und verhindern Problem des öffentlichen Haushalts- und Rechnungswesens Traditionelle Kameralistik Erweiterte Kameralistik NKF (inkl. IVR) Institutionelle Transparenz Prozesssteuerung Kooperation Kontrolle/Anreize Finanzierung Gegensteuern möglich

18 Systematische Verknüpfung d. öfftl. Org.-/Handlungssystems mit dem Ressourcensystem institutionelle Transparenz u. Neue Steuerung Verwaltung Strukturen Verfahren Personen Technik Welche Aufgaben werden wozu wahrgenommen Politik Repr. Demokr. Instab. Mehrh. - Wie Institutionelle werden die Transparenz Auf- - gaben Neue Steuerung wahrgenommen Prozess Haushalts- und Rechnungswesen - NKF - Ressourcenbedarf/ Ressourcenverbrauch/ Ressourcenfinanzierung Grundlage einer transparenten wirtschaftlichen Ressourcensteuerung

19 3-E-Modell als konzeptioneller Bezugsrahmen für die Ausgestaltung des Haushalts- und Rechnungswesens Planungsebene Ziele Maßnahmen/ Restriktionen Effektivität Effizienz Prozesse Kosteneffiz. Istkosten Min. Kosten Output/ Ressourcenverbrauch Outcome Realisations u. Kontrollebene Quelle: Buchholz, K., Verwaltungssteuerung mit Kosten- und Leistungsrechnung, Wiesbaden 2001.

20 3-E-Modell als konzeptioneller Bezugsrahmen für die Ausgestaltung des Haushalts- und Rechnungswesens (NKF) Planungsebene Ziele Maßnahmen/ Output orientierte Budgetierung - Anreize/ - Steuerung/ - Kontrolle Wirt schaftlichkeit Prozesse Kosteneffiz. Istkosten Min. Kosten Output/ Outcome Realisations u. Kontrollebene Quelle: Buchholz, K., Verwaltungssteuerung mit Kosten- und Leistungsrechnung, Wiesbaden 2001.

21 Systematische Verknüpfung d. öffentlichen Organisations-/ Handlunsgsystems mit dem Ressourcensystem und mit Ress.knappheit Verwaltung Strukturen Verfahren Personen Technik Welche Aufgaben werden wozu wahrgenommen Politik Ziele Wie werden die Auf- Maßgaben wahrgenommen nahmen Prozess Effektivität Effizienz Prozess Kosteneffizienz Outcome Output Ressourcenbedarf/ Ressourcenverbrauch/ Ressourcenfinanzierung Grundlage einer transparenten wirtschaftlichen Ressourcensteuerung

22 Grundstruktur der inhaltlichen Ausgestaltung des 3-E-Modells Input Politische Zielsetzungen - Ressourcenbedbedarf - verfügbare Ress. - Ressourcenverbr. Rechtsrahmen Funktions u. Rollenverständnis P l a n u n g Ressourcen Leistungsprogramm -Produktbereiche -Produktgruppen -Produkte U m s e t z u n g s p r o z e s s e Ressourcenbewirtschaftung/ Leistungserstellung Ressourcenverbrauch Outcome/ Output Operatives Controlling Dokumentation d. Ressourcenverbrauchs/ Abweichungsanalysen Ableitung v. Sollgrößen Dokumentation der Leistung/ Zielerreichung/Abweichungsanalysen Ableitung v. Sollgrößen

23 Instrumentelle und verfahrensmäßige Ausgestaltung des 3-E-Modells (Steuerungspyramide) systematische Verknüpfung von Handlungs- und Ressourcensystem R Ü C K K O P P L U N G Ergebnis Vollzug Ressourcenebene des 3 - E - Modells Planung Finanz - rechnung Input Leitbild / Grundorientierung / Restriktionen / Rechtliche Vorgaben / Politische Zielsetzungen Ressourcen (Input) Mittelfristige Finanzplanung Funktions - u. Rollenverständn. ä ndnis von Staat u. Verwaltung Leistungen (Output) (strategische) Aufgaben - / Programmplanung Budgetierung Produkt -/ Ma ß nahmenplanung Finanz und - und Ergebnishaushalt Produktplan / Ergebnishaushalt Produktorientierter Haushalt Finanz- - Haushaltsvollzug (Mittelbewirtschaftung) (Mittelbewirtschaftung) Erfassung des Inputs (Ressourcen) Verm ö gens - rechnung Funktions- v. Staat u. Verwaltung Restriktionen / Rechtliche Vorgaben / Politische Zielsetzungen Leistungsebene des 3 - E - Modells Budgetierung Produkt - / Ma ßnahmenplanung Realisationsprozess/Haushaltsvollzug Ressourceneinsatz Aufwands - rechnung Kosten - rechnung rechng. Ma ß nahmenvollzug/ Realisationsprozess Leistungserstellung (Produktrealisation/ Maßnahmenvollzug) Leistungs - rechnung rechng. KLR Ergebnisrechnung Integrierte Verbundrechnung Erfassung des Output / Outcome Ertrags - rechnung rechng. Outcome/Output Wirkungs Planung Wirkungs - Evaluanalyse Evaluation ation (Indikatoren) Vollzug Ranking/ Bench - marking R Ü C K K O P P L U N G Ergebnis Kennzahlen - Benchmarks Sollvorgaben Schaffung von Begründungszwängen

24 Neue Steuerung: F ( Instrumenten; Personen; Strukturen; Systembedingungen/Politik) Systembedingungen Instrumente/ Verfahren Institutionelle Transparenz Neue Steuerung Personen Strukturen Politik

25 Düsseldorf, 27. April