EPOS.NRW als Ansatz zur notwendigen Überwindung der klassischen Handlungslogik öffentlicher Ressourcen- steuerung durch Politik und Verwaltungen

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1 EPOS.NRW als Ansatz zur notwendigen Überwindung der klassischen Handlungslogik öffentlicher Ressourcen- steuerung durch Politik und Verwaltungen Prof. Dr. Dr. h.c. Dietrich Budäus Düsseldorf, 5. Juli 2012

2 A G E N D A Verschuldungsillusion und intransparente Ressourcensituation ein internationales und nationales Problem Institutionelle Transparenz durch Modernisierung des öffentlichen Haushalts- und Rechnungswesens die Funktion von EPOS.NRW EPOS.NRW als Grundlage einer transparenten und wirtschaftlichen Aufgabenerfüllung und Ressourcensteuerung Reformumsetzung/Implementationsmanagement - Soll-Pfad und realisierter Pfad - Einflussgrößen Chancen und Perspektiven 2

3 Intransparenz über d. öffentl. Finanz- und Haushaltswesen - Fehlentscheidungen Euro Krise Es ist hinreichend bekannt, dass eine wesentliche Ursache der Euro-Krise in der Intransparenz des öffentlichen Haushalts- und Finanzwesens einzelner Krisenländer liegt. Wäre der Zustand des Finanz- und Haushaltswesens einzelner Krisenländer vor deren Aufnahme in die Euro- Zone öffentlich bekannt gewesen, wäre eine Aufnahme sehr wahrscheinlich nicht erfolgt Fehlentscheidung keinerlei Schlussfolgerungen hinsichtlich der Aussagefähigkeit, Intransparenz und Reformbedarf des nationalen staatlichen Haushalts- und Rechnungswesens!! Problem: Art der öffentl. Ressourcenerschließung und Transparenz?

4 Öffentliche monetäre Ressourcenerschließung (RE) Öffentliche Ressourcenerschließung / öffentlicher Ressourcenverbrauch Einnahmesteigerung aus Abgaben (Ressourcendeckung bei Ressourcenbedarf) Erhöhung von Abgaben/Einführung neuer Abgaben Explizite Schulden (Kapitalmarkt) Unkontrollierte zeitversetzte Erhöhung der expliziten Schulden Verschuldungstreiber Offene kontrollierte Ressourcenerschließung Verschuldung (Verschiebung der Ressourcendeckung in die Zukunft) Sonstige Schulden Kein Ausweis von Schulden: - Finanzierungsrisiken (z.b. Bürgschaften) - implizite Schulden - Kein Ausweis von Vermögensverbrauch - Unterlassung notwendiger Aufgaben / Instandsetzungen Innovative (dubiose) Finanzprodukte Schattenhaushalte unkontrollierte Kostensteigerungen (insbesondere bei Großprojekten) Entfunktionalisierung der Kontrolle (anschaulich: Kommunalaufsicht) Verdeckter unkontrollierter Ressourcenverbrauch u.a. Problem des Informationssystems 4

5 Mrd. 250 Verschuldung und kumulierter Zinsaufwand NRW: Verschuldung und Verschuldungssillusion Schulden Mrd Zinsausg. kumuliert Mrd 50 Schuldenzuwachs abzg. Zinsausgaben Mrd

6 Konsequenzen von Intransparenz und Verschuldungsillusion. Intransparenz Kombination von Verschuldungsillusion wachsende Abhängigkeit v. Kapitalmarkt u. Bankensystem Existenzielle Gefährdung des demokratischen Gemeinwesens

7 Öffentliches Organisations-/Handlunsgsystem und Ressourcensystem Verwaltung Strukturen Verfahren Personen Technik Welche Aufgaben werden wozu wahrgenommen Politik Repr. Demokratie Instab. Mehrheiten Wie werden die Aufgaben wahrgenommen Ressourcenbedarf/ Ressourcenverbrauch/ Ressourcenfinanzierung Ressourcenknappheit /wirtschaftliche Ressourcensteuerung nicht systemimmanent führt zu intransparentem/verstecktem u. unkontrolliertem Ressourcenverbrauch

8 Grundlage einer transparenten wirtschaftlichen Aufgabenerfüllung und Ressourcensteuerung Verwaltung Politik Strukturen Verfahren Personen Technik Welche Aufgaben werden wozu wahrgenommen 3-E-Modell Ziele Wie werden die Auf- Maßgaben wahrgenommen nahmen Prozess Effektivität Effizienz Prozess Kosteneffizienz Output Outcome Ressourcenbedarf/ Ressourcenverbrauch/ Ressourcenfinanzierung

9 3-E-Modell als konzeptioneller Bezugsrahmen für die Ausgestaltung des Haushalts- und Rechnungswesens EPOS.NRW Planungsebene Ziele Maßnahmen/ Restriktionen Effektivität Effizienz Umsetzungsprozesse Kosteneffiz. Istkosten Min. Kosten Output/ Ressourcenverbrauch Outcome Realisations u. Kontrollebene Quelle: Buchholz, K., Verwaltungssteuerung mit Kosten- und Leistungsrechnung, Wiesbaden 2001.

10 EPOS-NRW als Grundlage einer transparenten wirtschaftlichen Aufgabenerfüllung und Ressourcensteuerung Verwaltung Strukturen Verfahren Personen Technik Welche Aufgaben werden wozu wahrgenommen Politik 3-E-Modell Ziele Wie werden die Auf- Maßgaben wahrgenommen nahmen Prozess Effektivität Effizienz Prozess Kosteneffizienz Output Outcome Aufgabenerfüllung E P O S. N R W Steuerung Ressourcenbedarf/ Ressourcenverbrauch/ Ressourcenfinanzierung Ressourcenverbrauch Grundlage einer transparenten wirtschaftlichen Ressourcensteuerung 7

11 9 Zielsetzung von EPOS.NRW Zielsetzungen Fundierte Entscheidungsgrundlagen für die politische Ebene - Informationen über die Kosten der Aufgabenerfüllung - Informationen über die Leistungen (Aufgaben, Qualität, Quantität, Wirkung) Neustrukturierung fachlicher und finanzwirtschaftlicher Zuständigkeit - Integration von Fach- und Ressourcenverantwortung - Delegation von Entscheidungsverantwortung Grundlagen für ein regelmäßiges Verwaltungs- und Finanzcontrolling Beitrag zur Haushaltskonsolidierung Nachhaltigkeit des Verwaltungshandelns (Intergenerative Gerechtigkeit)

12 Implementationsprozesse komplexer Haushaltsreformen wie EPOS-NRW Implementationsgrad Angestrebter Sollzustand Reform-/ Nutzungslücke realisierte Reform I Einstieg L II Kritik-/Widerstand III Verzögerung / Neuorientierung e r n p r o z e s s e IV Fortsetzung Implementation/ erste Nutzung V Zeit/ Phasen Verbesserung/ erfolg. Nutzung 10

13 Wesentliche Determinanten d. erfolgreichen Fortsetzung von Implementation und Nutzung von EPOS.NRW Situative Rahmenbedingungen. Reformerfolg Kommunikation/ Erlebtes /Erfolgserlebnisse Strukturen Konzeption/ Verfahren / Instrumente Personen/ Kultur Technik Nutzenvermittlung gegenüber Akteuren/Betroffenen Politik Verwltg. - Vorhanden - gut entwickelt Richtlinien - Grad d. Kodifizierung? - halbherzige Nutzung 11

14 EPOS-NRW als Grundlage einer transparenten wirtschaftlichen Aufgabenerfüllung und Ressourcensteuerung Verwaltung Strukturen Verfahren Personen Technik Welche Aufgaben werden wozu wahrgenommen Politik 3-E-Modell Ziele Wie werden die Auf- Maßgaben wahrgenommen nahmen Prozess Effektivität Effizienz Prozess Kosteneffizienz Output Outcome Aufgabenerfüllung E P O S. N R W Steuerung Ressourcenbedarf/ Ressourcenverbrauch/ Ressourcenfinanzierung Ressourcenverbrauch Grundlage einer transparenten wirtschaftlichen Ressourcensteuerung 7

15 Determinante Konzeption/Verfahren/Instrumente : Grundstruktur der inhaltlichen Ausgestaltung des 3-E-Modells/ EPOS.NRW Input Politische Zielsetzungen - Ressourcenbedbedarf - verfügbare Ress. - Ressourcenverbr. Rechtsrahmen Funktions u. Rollenverständnis P l a n u n g Ressourcen Leistungsprogramm -Produktbereiche -Produktgruppen -Produkte U m s e t z u n g s p r o z e s s e Ressourcenbewirtschaftung/ Leistungserstellung Ressourcenverbrauch Outcome/ Output Operatives Controlling Dokumentation d. Ressourcenverbrauchs/ Abweichungsanalysen Ableitung v. Sollgrößen Dokumentation der Leistung/ Zielerreichung/Abweichungsanalysen Ableitung v. Sollgrößen 12

16 Instrumentelle und verfahrensmäßige Ausgestaltung des 3-E-Modells/EPOS.NRW (Steuerungspyramide) systematische Integration des Ressourcensystem R Ü C K K O P P L U N G Ergebnis Vollzug Ressourcenebene des 3 - E - Modells Planung Finanz - rechnung Input Leitbild / Grundorientierung / Restriktionen / Rechtliche Vorgaben / Politische Zielsetzungen Ressourcen (Input) Mittelfristige Finanzplanung Funktions - u. Rollenverständn. ä ndnis von Staat u. Verwaltung Leistungen (Output) (strategische) Aufgaben - / Programmplanung Budgetierung Produkt -/ Ma ß nahmenplanung Finanz und - und Ergebnishaushalt Produktplan / Ergebnishaushalt Produktorientierter Haushalt Finanz- - Haushaltsvollzug (Mittelbewirtschaftung) (Mittelbewirtschaftung) Erfassung des Inputs (Ressourcen) Verm ö gens - rechnung Funktions- v. Staat u. Verwaltung Restriktionen / Rechtliche Vorgaben / Politische Zielsetzungen Leistungsebene des 3 - E - Modells Budgetierung Produkt - / Ma ßnahmenplanung Realisationsprozess/Haushaltsvollzug Ressourceneinsatz Aufwands - rechnung Kosten - rechnung rechng. Ma ß nahmenvollzug/ Realisationsprozess Leistungserstellung (Produktrealisation/ Maßnahmenvollzug) Leistungs - rechnung rechng. KLR Ergebnisrechnung Integrierte Verbundrechnung Erfassung des Output / Outcome Ertrags - rechnung rechng. Outcome/Output Wirkungs Planung Wirkungs - Evaluanalyse Evaluation ation (Indikatoren) Vollzug Ranking/ Bench - marking R Ü C K K O P P L U N G Ergebnis Kennzahlen - Benchmarks Sollvorgaben Schaffung von Begründungszwängen 13

17 Drei-Komponenten-Rechnung Aktiva (Kapitalverwendung) Vermögensrechnung Vermögen Passiva (Kapitalherkunft) Eigenkapital Kasse Fremdkapital Summe d. Vermögens = Summe d. Kapitals Finanzrechnung Einnahmen Ausgaben Ergebnisrechnung Aufwendungen Erträge Kosten - Leistungsrechnung

18 Umsetzungsstand: Staatsebene

19 Was ist Doppik erkenne dich selbst und belaste andere

20 Was ist Doppik Statisch komparative Rechnung (Zeitpunktevergleich) doppelte/zweifache Ergebnisermittlung Dynamische Rechnung (Zeitraumrechnung) Vergleich des Vermögens am Anfang einer Periode mit dem am Ende Erfassung der Ursachen der Vermögensänderung während der Periode Vergleich des Vermögens mit dem Vermögen Erträge u. Aufwendungen V 1 V 2 = Ergebnis < Bilanz E A = Ergebnis Ergebnisrechnung

21 Integrierte Verbundrechnung (IVR) als doppischer Verbund Haushalt (Planung) Rechnungslegung (Ist-Dokumentation) theoretisch Plan- Vermögensrechnung Vermögensrechnung Doppischer Verbund Finanzhaushalt Finanzrechnung Doppischer Verbund Ergebnishaushalt Ergebnisrechnung K L R

22 Nachrichtlich: Integrierte Verbundrechnung Finanzrechnung Einzahlungen./. Auszahlungen Verwaltungstätigkeit Investitionstätigkeit Finanzierungstätigkeit Veränderung liquider Mittel Aktiva Anlagevermögen Bilanz Passiva Eigenkapital Rücklagen - Jahresergebnis - Sonderposten Umlaufvermögen Fremdkapital Vorräte Verbindlichkeiten - Liquide Mittel /Kasse - Rückstellungen Akt-.Rechnungsabg. - Pass. - Rechnungsabg. AUFWANDS-/ KOSTEN - und LEISTUNGSRECHNUNG Ergebnisrechnung Verwaltungserträge./. Verwaltungsaufwendungen = Verwaltungs - (Betriebs- )ergebnis Finanzerträge./. Finanzaufwendungen = Finanzergebnis = ordentliches Ergebnis a.o. Erträge a.o. Aufwendungen = a.o. Ergebnis Jahresergebnis Aufwand/Kosten (Ertrag) REFORMIERTERS RECHNUNGSWESEN PRODUKT - KATALOG Bestimmung der Produkte (Leistungen) der Verwaltung Produkte Wirkungen Finanzhaushalt (Geplante Finanzrechnung) Kostenträger Bauantrag Feuerwehreinsatz Bürgerberatung etc. geplante Einnahmen geplante Ausgaben (Zahlungswirksame Erträge/Aufwendungen; Des-/ Investitionen; Aufnahme/Tilgung von Krediten etc.) Kostenstellen Feuerwache Standesamt Schwimmbad etc. Einzelkosten Aufwands-/ Kostenverrechnung Globale / output-/ressourcenorientierte Budgetierung Gemeinkosten Kostenarten Personalkosten Sach - und Dienst - leistungskosten Kosten für Transfer - leistungen etc. Ergebnishaushalt (Geplante Aufwendungen /Geplante Erträge) geplanter Aufwand für geplante Leistungen / Produkte / Produkt- und Verantwortungsbereiche Kostenerfassung geplanter Ertrag REFORMIERTERS HAUSHALTSWESEN Tatsächliche Schulden und Vermögen Neue Informationen für die Politik Ziele (Outcome) Leistungen (Output/Produkte) Ressourcenverbrauch Intergenerative Gerechtigkeit 14

24 Determinante Personen / Kultur 15 Personen / Kultur Verwaltung Tendenz tradierter Handlungsmuster/ Altersstruktur EPOS als Element d. Mikropolitik Karrieremuster/ individueller Nutzen Diskrepanz d. Ressourcensteuerung Mikroebene - Makroebene Isolierte Lösung /Ressortegoismus/ Negativkoordination Steuerungsrelevanz / Controlling? Anreize /Sanktionspotenzial? Zu geringe Technikeuphorie? Transparenz Politik aber Handlungsspielraum EPOS.NRW nicht Medien wirksam/ keine Politikattraktivität Wenig Interesse am Königsrecht des Parlaments Demokratiedefizit EPOS-NRW wird als technisches Buchungssystem angesehen (vgl. z.b. Koalitionsvertrag) Aussagen im Koalitionsvertrag!

25 Nordrhein-Westfalen Ehrliche, transparente und nachhaltige Haushaltspolitik

26 Zentrale Aussagen im Koalitionsvertrag zum Haushaltswesen (S. 84 ff) Ehrliche, transparente und nachhaltige Haushaltspolitik (ETNH) Transparenz Benchmarking mit anderen Bundesländern Verbessertes Controlling Flächendeckende Kosten- und Leistungsrechnung Aufgabenkritik Effizienzsteigerung Intelligentes Sparen Steuerungsinformationen Im Vergleich: Sachsen- Anhalt Baden Württemberg (kommunale Ebene) Modulare Erweiterungsmöglichkeiten zur Modernisierung der Landes IT Bürgernähe u. Transparenz bei der Haushaltsaufstellung Buchungssystem auf modernes und leistungsfähiges Rechnungsw. umstellen 17

27 Aktuelle Entwicklungen (politisch induziert) Koalitionsvertrag vom (S. 46) Die Koalitionspartner sind sich einig, dass sich das doppische System als Verfahren in der kommunalen Buchführung etablieren soll. Die Angemessenheit der Abschreibung ist zu prüfen. Im Rahmen der kommunalen Selbstverwaltung soll den Gemeinden und Landkreisen allerdings ein dauerhaftes Wahlrecht zwischen doppischen System und erweiterter Kameralistik eingeräumt und die Gemeindeordnung dahingehend geändert werden.

28 Aktuelle Entwicklungen (politisch induziert) Baden-Württemberg Koalitionsvertrag vom (S. 61, 55) Zahlreiche Kommunen stellt es vor erhebliche Probleme, ihre Buchführung mit beträchtlichem finanziellem und personellem Aufwand den derzeitigen gesetzlichen Vorgaben entsprechend von der Kameralistik auf die Doppik umzustellen. Wir werden ihnen ein Wahlrecht zwischen beiden Systemen einräumen. Wir werden mit einem Kassensturz die tatsächliche finanzielle Situation des Landes ungeschminkt darlegen und den neuen Landtag unverzüglich über diese finanziellen Vorbelastungen und Risiken informieren. [ ] Wir streben an, dass künftig mit einer Vermögensrechnung als Teil der künftigen Landeshaushalte die finanziellen Vorbelastungen und vor allem auch der Vermögensverzehr aufgrund des Sanierungsstaus bei Liegenschaften und Landestraßen offen gelegt werden.

30 Determinante Technik Technik (IT) Potenzial, Funktion, Wirkung u. Attraktivität zu wenig erkannt /genutzt unproduktive Ressort spezifische Konkurrenz von IT Systemen/Besitzstandswahrung Zukünftige technische Entwicklungsperspektive Funktion von Informationstechnik System steuernde Funktion System bildende Funktion Bürgerbeteiligung Open government attraktive / benutzerfreundliche Datenaufbereitung Selektion / Verdichtung von Daten /Kennzahlen Steuerungsrelevanz Struktur-/Finanzdaten ressort- abteilungs- fachspezifische Kennzahlen

31 19 Konkreter Nutzen von EPOS.NRW Beispiele eines erkennbaren Nutzens von EPOS.NRW in Anlehnung an Erfahrungen anderer Gebietskörperschaften: Transparenz über Vermögen des Landes (Eröffnungsbilanz)/ keine Vermögensmobilisierung aus politischen Gründen (z.b.grundstücksübertragung für Sportförderung) oder aus kurzfristigen Konsolidierungserwägungen Transparenz über Risiken im Beteiligungsbereich (regelmäßige Werthaltigkeitsprüfungen z.b. Abschreibungen auf Beteiligungen (Banken) im Zuge der Finanzkrise) Personalplanung unter Berücksichtigung sämtlicher, auch kameral zunächst versteckter Kosten (insb. Einbezug von Pensionsverpflichtungen) Bereinigung des Investitionsbegriffs keine Veranschlagung reiner Erhaltungsmaßnahmen als Investitionen Verkaufsentscheidungen von Beteiligungen auf besserer, in der Beteiligungsbilanzierung vorgehaltener Datengrundlage Transparenz von Quasi Finanzierungen (sale-lease-back) Schaffung einer Datenbasis für eine zukunftsorientierte vorausschauende Politik und nicht Politik nach Kassenlage, z.b. Abschätzung des zukünftigen Investitionsbedarfs für Gebäude und Straßen durch den bewerteten Verfall. Transparenz über Risiken, die wirtschaftlich dem laufenden Geschäftsjahr zuzuordnen sind und einen Einfluss auf zukünftige Jahre haben (z.b. Altlasten Rückstellung für belastete Flächen)

32 Chancen und Perspektiven des Landes NRW Reform auf kommunaler Ebene von NRW ist am weitesten in Deutschland entwickelt (Einzelabschluss / Gesamtabschluss) EPOS.NRW Chance auf ein integratives Gesamtkonzept Land/ Kommune 1. Orientierungs- und Vorreiterfunktion von NRW Fiskalpakt erfordert auf EU-Ebene standardisiertes Haushaltswesen / Projekt EURO-STAT (- Österreich; Schweiz) NRW kann sich hier rechtzeitig an unabdingbare zukünftige Entwicklung anpassen 2. Orientierungs- und Vorreiterfunktion von NRW Das klassische Haushalts- und Rechnungswesen steht aufgrund seiner Intransparenz für ein nicht unerhebliches Demokratiedefizit in entwickelten Gesellschaften (Budgetrecht als Königsrecht des Parlaments). EPOS.NRW bedeutet eine wesentliche Korrektur dieses Demokratiedefizits 3. Orientierungs- und Vorreiterfunktion von NRW

33 Individuelle Chancen und Perspektiven Ehrliche, transparente und nachhaltige Haushaltspolitik (Koalitionsvertrag): EPOS.NRW wird für jeden Einzelnen zu ETNH.NRW ETNH.NRW Verpflichtung des einzelnen Beamten/Politiker auf das langfristige Wohl des Gemeinwesen (Amtseid) 1. Vorbild- und Vorreiterfunktion d. einzelnen Beamten/Politikers von NRW ETNH.NRW liefert Transparenz für den eigenen Arbeitsbereich mit entsprechender Steuerungs- und Gestaltungsverpflichtung ETNH.NRW bietet für den Einzelnen die Chance, den eigenen Verantwortungsbereich zum Wohl des Gemeinwesens zu steuern 2. Vorbild- und Vorreiterfunktion d. einzelnen Beamten/Politikers von NRW ETNH.NRW steht für die Überzeugung jedes Einzelnen Beamten/Politikers dass es so wie bisher nicht weitergehen kann. Es wird zur Grundlage eines neuen Aufgaben- und Gesellschaftsverständnisses. ETNH.NRW bedeutet ein neues Verständnis für individuelle Verantwortung öffentlicher Ressourcensteuerung 3. Vorbild- und Vorreiterfunktion d. einzelnen Beamten/Politikers von NRW

34 Düsseldorf, 5. Juli