Finanzierung öffentlicher Infrastrukturinvestitionen unter der Schuldenbremse

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1 Finanzwissenschaftliches Forschungsinstitut an der Universität zu Köln FiFo Institute for Public Economics, University of Cologne Finanzierung öffentlicher Infrastrukturinvestitionen unter der Schuldenbremse Anmerkungen aus finanzwissenschaftlicher Perspektive Dr. Michael Thöne Geschäftsführer FiFo Köln Workshop Öffentliche Infrastrukturinvestitionen am 17. Dezember 2013 im Bundesministerium für Wirtschaft und Energie, Berlin

2 Anlagevermögen (preisbereingt, 1991 = 100) Infrastrukturbestand (D) sinkt Handlungsbedarf? Bruttoanlagevermögen Staat (preisbereinigt, 1991 = 100) Nettoanlagevermögen Staat (preisbereinigt, 1991 = 100) 123, ,5 107, Der Erhalt des Nettovermögens ist kein Selbstzweck. Das Absinken des Nettoanlagevermögens ist gleichwohl ein Warnsignal (und außerdem ein Zeichen, dass eine strenge Neuverschuldung nach goldener Regel seit 2002 Haushaltsüberschüsse generiert hätte). Quelle: StBA, eigene Berechnungen. Michael Thöne,

3 Fiskalrahmen staatlicher Investition Einst und, ausklingend, heute Investitionsorientierte Neuverschuldung Bund u. Länder (Art. 115 GG a.f.) Defizite zulässig im Rahmen der Bruttoinvestitionsausgaben. Maastricht-Defizit: 3% des BIP in Deutschland zumeist nicht die härtere Restriktion. Morgen Schuldenbremse (Art. 109 und 115 GG) Bund ab 2016 strukturelles Defizit max. 0,35% des BIP. Länder ab 2020 keine strukturelle Neuverschuldung. Fiskalpakt: Gesamtstaat ab 2013 strukt. Defizit max. 0,5% des BIP. Michael Thöne,

4 Die Goldene Regel: Pay as you use Goldene Regel: Kreditfinanzierung von Staatsinvestitionen ist geboten: Sie ist Intergenerativ gerecht Schafft Waffengleichheit zu konsumtiven Ausgaben im Haushaltsprozess Das gilt selbstredend nur für Nettoinvestitionen. Abgleich mit dem geltenden Reglement: Die alte Defizitregel ließ eindeutig zu viel Neuverschuldung zu. Lässt die neue Regel zu wenig Neuverschuldung zu? Hemmt die Schuldenbremse ausgerechnet wachstumsfreundlichen Investitionen? Also: Funktioniert ausreichende Investitionsfinanzierung unter dieser Schuldenbremse? Michael Thöne,

5 Neuer Schwung für Finanzierungs-Privatisierung? Staatlicher Investitionsbedarf, aber wenig Mittel. Privates Kapital zur Finanzierung öffentlicher Investitionen: Ein Traumpaar? Private Mittel suchen sichere Anlagemöglichkeiten. Dr. Michael Thöne 5

6 Privates Geld Die opportunistische Lösung (I) Sonstige öffentl. Fonds, Einrichtungen, Unternehmen Extrahaushalte Öffentlicher Gesamthaushalt Kernhaushalte Bund, Länder, Gemeinden/GV, Sozialversicherungen Quelle. Statistisches Bundesamt 2013 Öffentlicher Bereich Schalenkonzept des Statistischen Bundesamtes Nach h.m. gelten die Vorschriften des Art. 109 III GG zwingend nur für die Kernhaushalte von Bund und Ländern, einschließlich ihrer (zukünftigen) rechtlich unselbstständigen Sondervermögen (Kube, 2011; Pinkl, 2012). Verlagerung von Investitionen in die äußere Schale Raus aus der Schuldenbremse Michael Thöne,

7 Privates Geld Die opportunistische Lösung (II) Finanzielle Transaktionen Veränderungen innerhalb der finanziellen Aktiva sind defizitunschädlich. Erwerb von Beteiligungen und Vergabe von Darlehens darf kreditfinanziert werden (denn ihnen stehen Forderungen gegenüber). Das gilt auch für 100% staatliche eigene Körperschaften. EK-Erhöhungen bis hin zu Defizit- und Liquidationssituationen zulässig. Darlehensgabe auch zinslos und bei unbefristeter Stundung möglich (wie der Bundeszuschuss von 5,5 Mrd. an Arbeitsagentur 2011). Temporäre bis z.t. dauerhafte Verschuldung jenseits der Schuldenbremse möglich. Auslagerung von Infrastrukturen: Verwaltungs- statt Kreditmarktschulden Neue Infrastrukturen/Bauten über eine Vielzahl von PPP- und Vorfinanzierungskonstruktionen, auch Sale-andlease-or-rent-back. Private Finanzierungen ersetzen defizitrelevante Eigenfinanzierungen: Laut Finanzstatistik nie im Finanzierungssaldo. Laut VGR/ESVG im Falle von staatlichem Projektrisiko mit im Finanzierungssaldo. Auslagerung von Aktivitäten an (teil-)staatliche Agenturen Nicht-hoheitliche Aktivitäten (Schulen, Universitäten usw.) können formal privatisiert werden. Gewisse Verschuldungsfähigkeit z.b. Kassenkredite ist hier ohne Rücksicht aus Schuldenbremse möglich. In Kombination mit finanziellen Transaktionen (s.o.) sehr potent. Quelle. Fuest und Thöne, Michael Thöne,

8 Private Fähigkeit Die ehrliche Lösung Public-Private-Partnerships (i.w.s.) sollten immer in die defizitrelevanten Budgetabgrenzungen gerechnet werden*, Raum für Einbindung Privater bei staatlichen Investitionen um opportunistischen Missbrauch von PPP zu bannen Vollständige Privatisierung: Leistungen verlassen den Staat. und um den sinnvollen Gebrauch von PPP zu gewährleisten. PPP bei Mautgütern: Umstieg auf Gebührenfinanzierung. * Vgl. z.b. die klare Empfehlung in OECD (2013). PPP bei staatlicher Leistungsfinanzierung: Nur wenn schneller und kostengünstiger als Public-Sector-Comparator (PSC). Dr. Michael Thöne 8

9 Welche Privatisierung wo? 80,6 39,7 Hochbauten 256,6 485,7 Tiefbauten außer Straßen Straßen (ohne BAB) Bundesautobahnen 291,5 Ausrüstungen und sonstige Anlagen Nettoanlagevermögen Gesamtstaat zur Wiederbeschaffungspreisen in Mrd. (2012). [Quelle: StBA] Welche Privatisierung wo? PPP für Bemautung: Vor allem BAB und ggf. Bundesstraßen, ansonsten eher beschränkt. Tiefbau: Schienen und Versorgungsnetzwerke: Heute schon vielfach gebührenfinanziert. PPP bei Hochbauten: Möglich; ob effizienter als Public-Sector-Comparator (PSC) entscheiet sich im Einzelfall. Private Potenziale sind begrenzt und können daher allenfalls eine Partiallösung bieten. Michael Thöne,

10 Fazit: Budgetäre Investitionsfinanzierung Tragfähigkeit der Finanzpolitik mit Blick auf 2030verlangt heute die Bildung von Rücklagen, mit denen Spitzen des demografischen Wandels abgefedert werden. Fiskalpakt Rückkehr der Verschuldung auf 60% des BIP, also ebenfalls Tilgung. Das heißt, wir müssen so oder so Mechanismen zur Priorisierung von Investitionsausgaben innerhalb laufender Budgets finden. Ansätze: Getrennte Investitionsbudgets wie z.b. im Spending review-prozess in UK; (OECD 2010); WNA-Budget: Priorisierung Wachstums- und Nachhaltigkeitswirksamer Aufgabenfelder (inkl. Investitionen) (vgl. Thöne 2005); Effizienz- statt Proporzentscheidungen bei Verkehrsinfrastrukturen. Weitere Mechanismen? Hier muss man weiterdenken. Das alles idealiter in Kombination mit periodengerechten Haushalten ( Vermögensrechnung; Doppik). In der langen Frist (ca ff.), können makroprudentielle Nachhaltigkeitsregeln für öffentliche Haushalte ins Auge gefasst werden, die eine Kreditfinanzierung von Nettoinvestitionen wieder zulassen. Zum Beispiel objektgebunden und wenn die gesamtstaatliche Schuld unter 60% des BIP liegt (oder, mit Sicherheitsabstand, unter 50 oder 40%) Michael Thöne,

11 Finanzwissenschaftliches Forschungsinstitut an der Universität zu Köln FiFo Institute for Public Economics, University of Cologne Vielen Dank Finanzierung öffentlicher Infrastrukturinvestitionen unter der Schuldenbremse Dr. Michael Thöne Geschäftsführer Dr. Michael Thöne

12 Quellen Burger, Philippe and Ian Hawkesworth (2011), How To Attain Value for Money: Comparing PPP and Traditional Infrastructure Public Procurement, OECD Journal on Budgeting Volume 2011/1, p Fuest, C. und M. Thöne (2013), Durchsetzung der Schuldenbremse in den Bundesländern, Bayerisches Staatsministeriums für Wirtschaft, Infrastruktur, Verkehr und Technologie, Köln/Oxford/München. Kube, H. (2011): Kommentierung des Art. 109 GG.; in: Maunz, T. / Düring G. (Hrsg.) Grundgesetz, Kommentar, München: Beck. OECD (2010): Value for Money in Government Public Administration after New Public Management, Paris. OECD (2013), Better Regulation of Public-Private Partnerships for Transport Infrastructure, Paris. Pinkl, J. (2012), Umgehungsgefahren für die neue Schuldenbremse Auslegung der Ausnahmetatbestände, Sondervermögen und Nebenhaushalte, Belastung der Kommunen; in: Hetschko, C. et al. (Hrsg): Staatsverschuldung in Deutschland nach der Föderalismuskommission II eine Zwischenbilanz. Hamburg, S Statistisches Bundesamt (2013), Fachbegriffe der Finanz- und Personalstatistiken, Wiesbaden. [Zum Schalenkonzept.] Statistisches Bundesamt (2013), Volkswirtschaftliche Gesamtrechnung 2012, Anlagevermögen nach Sektoren, Wiesbaden. Thöne, M. (2005): Wachstums- und nachhaltigkeitswirksame öffentliche Ausgaben (WNA), FiFo-Berichte Nr. 2, Köln Dr. Michael Thöne 12