Schriften zum deutschen und europäischen Kommunalrecht Band 7

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1 Schriften zum deutschen und europäischen Kommunalrecht Band 7 Herausgegeben von Professor Dr. Eberhard Schmidt-Aßmann Ruprecht-Karls-Universität Heidelberg Professor Dr. Friedrich Schoch Albert-Ludwigs-Universität Freiburg in Verbindung mit dem Deutschen Landkreistag DEUTSCHER LANDKREISTAG 7

2 Die Selbstverwaltungsaufgaben der Landkreise von Ute Lusche Freiburg i. Br. RICHARD BOORBERG VERLAG Stuttgart München Hannover Berlin Weimar Dresden

3 1 Einführung 15 2 Verfassungsrechtliche Grundlagen zur kommunalen Selbstverwaltung im kreisangehörigen Raum 21 A. Bundesverfassungsrechtlicher Rahmen nach Art. 28 Abs. 2 GG 21 I. Funktion und Bedeutung des Art. 28 Abs. 2 GG 21 II. Die kommunale Selbstverwaltung als institutionelle Garantie Konzeptionen der dogmatischen Struktur des Art. 28 Abs. 2 GG. 23 a) Art. 28 Abs. 2 GG als institutionelle Garantie 23 b) Neue Konzeptionen in der Literatur Institutionelle Garantie und grundrechtsverwandte Schutzbereichsgarantie bzw. subjektives Recht 24 a) Verhältnis zwischen subjektivem Recht und institutioneller Garantie 25 b) Das Verhältnismäßigkeitsprinzip und Art. 28 Abs. 2 GG aa) Das Verhältnismäßigkeitsprinzip im Staatsorganisationsrecht 29 bb) Keine analoge Anwendung des Verhältnismäßigkeitsprinzips auf Art. 28 Abs. 2 GG 29 cc) Geltendes Sicherungssystem der kommunalen Selbstverwaltung Institutionelle und objektive Garantie - Offenheit der inhaltlichen Aussage des Art. 28 Abs. 2 GG Art. 28 Abs. 2 GG als Kompetenz- oder Staatsstrukturnorm Zwischenergebnis 36 III. Das Selbstverwaltungsrecht der Landkreise im Verhältnis zu anderen kommunalen Verwaltungsträgern Wirkungsweise der Selbstverwaltungsgarantie 37 a) Der Gesetzgeber als Adressat des Art. 28 Abs. 2 GG aa) Ausgestaltungsbefugnis 38 a) Ausgestaltung des Aufgabenbestandes kommunaler Selbstverwaltungsträger 38 ß) Ausgestaltung der kommunalen Eigenverantwortlichkeit 40

4 bb) Eingriffsvorbehalt 43 b) Die ( mittelbare") Staatsverwaltung als Adressat des Art. 28 Abs. 2GG 43 aa) Die interkommunale" Geltung des Art. 28 Abs. 2 GG 43 bb) Das Gebot der interkommunalen Rücksichtnahme Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen gesetzlicher Regelungen a) Der Schutz des Kernbereichs 46 aa) Bestimmung des Kernbereichs durch die Rechtsprechung 47 bb) Funktionstauglichkeit des Kernbereichsschutzes oc) Hinreichende Bestimmtheit des Kernbereichsschutzes 49 ß) Relativität des Kernbereichsschutzes 52 b) Der Schutz des sog. Randbereichs 53 aa) Das Aufgabenverteilungsprinzip zwischen Gemeinden und Landkreisen 53 oc) Aussagen der Rastede-Entscheidung 53 ß) Die Leistungsfähigkeit" als Kriterium für die Aufgabenabgrenzung zwischen Landkreisen und Gemeinden 54 (1) Die Leistungsfähigkeit als Definitionsmerkmal des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG 54 (2) Leistungsfähigkeit kein originäres Differenzierungsmerkmal des Art. 28 Abs. 2 GG 55 y) Systematische Einordnung des Aufgabenverteilungsprinzips 58 5) Das verfassungsrechtliche Aufgabenverteilungsprinzip als Ausdruck eines allgemeinen verfassungsrechtlichen Subsidiaritätsprinzips 59 (1) Subsidiarität im Verhältnis Gemeinde/Landkreis. 59 (2) Allgemeines Subsidiaritätsprinzip 60 (a) Bedeutung und verfassungsrechtliche Herleitung ; 60 (b) Das Subsidiaritätsprinzip im Verhältnis staatlicher Funktionsträger zueinander (c) Bedeutung des Art. 23 GG 64 (3) Zusammenfassung 64 bb) Grundsatz des Vorranges kommunaler Eigenverantwortlichkeit 65

5 B. Landesverfassungsrechtücher Rahmen 66 I. Die Aufgabenverteilung zwischen Gemeinden und Landkreisen nach den Landesverfassungen 67 II. Landesverfassungsrechtliche Geltung eines Subsidiaritätsprinzips 69 3 Verfassungsunmittelbare Gewährleistung von Selbstverwaltungsaufgaben der Landkreise 71 A. Bundesverfassungsrechtlicher Befund 71 I. Grundlegende Aussagen über die Selbstverwaltungsaufgaben Die Gebietskörperschaft Landkreis und Allzuständigkeit Der Gemeindeverband Landkreis und ein allgemeiner" Wirkungskreis bzw. eine effektive Universalität" 74 a) Wortlautinterpretation 74 b) Historische Interpretation 75 c) Systematische Interpretation Die Gewährleistung eines Mindestbestands an freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben für die Landkreise 78 II. Vorgaben zur Qualität von Selbstverwaltungsaufgaben Keine Teilhabe der Gemeindeverbände am Gewährleistungsgegenstand Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft" Zur Garantie der historischen" Aufgaben der Landkreise Zur Garantie der sog. Aufgabentrias 83 a) Verankerung übergemeindlicher Aufgaben 84 b) Verankerung der ergänzenden und ausgleichenden Aufgaben 84 aa) Landkreise als Bundkörperschaft 84 bb) Landkreise als Gemeindeverband 86 oc) Ausgleichsaufgaben 86 (1) Aufgabenspezifischer Finanzbedarf als Bestimmungsfaktor für die Kreisumlage (2) Verhältnis der Ausgleichsaufgaben zu staatlichen Finanzzuweisungen 87 (3) Verhältnis der Landkreise zu anderen Gemeindeverbänden 88 ß) Ergänzungsaufgaben 89 (1) Meinungsstand zum Verhältnis interkommunaler Zusammenarbeit und Kreiszuständigkeit

6 (2) Stellungnahme 92 (a) Kein prinzipieller tatbestandlicher Vorrang gemeindlicher Zweckverbände nach Art. 28 Abs. 2S. 1GG 92 (b) Kein prinzipieller Vorrang der Landkreisorganisation 93 (c) Lösung nach dem Prinzip der praktischen Konkordanz" 94 cc) Bedeutung der Ausgleichsfunktion der Landkreise für die Garantie von Ausgleichsaufgaben 95 dd) Bedeutung des Gebots gleichwertiger Lebensverhältnisse bzw. des Prinzips des sozialen Bundesstaates Inhaltliche Verfassungsaussagen zu den Kreisaufgaben nach Art. 28Abs.2S.2GG 100 B. Landesverfassungsrechtlicher Befund 102 I. Die Landkreise als Inhaber eines gesetzlich zugewiesenen Aufgabenkreises 102 II. Die Landkreise als Träger aller öffentlicher Aufgaben Systematische Überlegungen zur Bedeutung der Trägerschaft für alle öffentlichen Aufgaben" 103 a) Die Einheitlichkeit der gemeindlichen Verwaltung ( Totalität") 103 b) Festschreibung einer Kommunalisierung" der gemeindlichen Aufgabensubstanz 104 c) Folgerungen für die Landkreise in Nordrhein-Westfalen und Sachsen-Anhalt Fehlende Abgrenzungskriterien für die Kompetenzbereiche der verschiedenen kommunalen Selbstverwaltungsträger Ergebnis Die Selbstverwaltungsaufgaben der Landkreise nach geltendem Verfassungsrecht 107 A. Typische Selbstverwaltungsaufgaben der Landkreise im Überblick 107 B. Verfassungsrechtliche Vorgaben für die spezialgesetzliche Aufgabenzuweisung 110 I. Grundlagen spezialgesetzlicher Aufgabenzuweisung Differenzierung nach verschiedenen Gemeindetypen Binnendifferenzierungen hinsichtlich verschiedener Aufgabenteile

7 II. Beispiel einer spezialgesetzlichen Kompetenzbegründung C. Die Zuweisung freiwilliger Selbstverwaltungsaufgaben an die Landkreise nach den Generalklauseln der Landkreisordnungen 116 I. Das Verständnis der verschiedenen Kategorien von Selbstverwaltungsaufgaben bis zur Rastede-Entscheidung des BVerfG Die übergemeindlichen Zweckaufgaben (kreisintegrale Aufgaben) 117 a) Grundlegendes zum Begriffsverständnis 117 b) Bedeutung der Leistungsfähigkeit" der Gemeinden 118 c) Beispiele für übergemeindliche bzw. kreisintegrale Aufgaben Die Ergänzungsaufgaben 120 a) Begriffsverständnis 120 b) Beispiele für Ergänzungsaufgaben Die Ausgleichsaufgaben 121 a) Begriffsverständnis 121 b) Umfang der zulässigen Ausgleichsauf gaben 122 aa) Organisatorische bzw. administrative Hilfestellung durch den Landkreis 122 bb) Finanzhilfen des Landkreises 122 II. Auswirkungen der Rastede-Entscheidung des BVerfG für die Aufgabenkategorien der Landkreise Übergemeindliche Zweckaufgaben nach der Rastede- Entscheidung 124 a) Korrekturen in der Literatur 124 b) Einschränkende Auslegung von übergemeindlichen Aufgaben 125 aa) Aufgaben, die lediglich in größeren kreisangehörigen Gemeinden erledigt werden können 126 bb) Übergemeindliche Flächen-und Linienaufgaben cc) Übergemeindliche Aufgabenstellung wegen eines anderen Aufgabenprofils bei Erledigung durch den Landkreis 128 c) Anforderungen an eine verfassungsgemäße Aufgabenzuweisungsnorm Ergänzende Landkreisaufgaben nach der Rastede-Entscheidung. 130 a) Leistungsfähigkeit als originäres Definitionsmerkmal des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG 131 b) Überschneidung von Gemeinde-und Kreisaufgaben 131 c) Ergänzungskompetenz als subsidiäre Zuständigkeit 134 aa) Begriffsverständnis 134 bb) Verfassungsrechtliche Anforderungen an eine Aufgabenzuweisungsnorm

8 cc) Stellungnahme 136 d) Annahme der Unzulässigkeit von generalklauselartigen Ergänzungsaufgaben 138 e) Ergänzungszuständigkeit als Übernahmeermächtigung aa) Notwendigkeit einer Ergänzungskompetenz 139 bb) Prinzipielle Zulässigkeit einer Aufgabenübernahme im Einzelfall aufgrund einer Generalklausel 140 oc) Hinreichende Bestimmtheit der Aufgabenzuweisungsnormen 140 ß) Geltung des Parlaments Vorbehalts 142 (1) Der Gesetzesvorbehalt des Art. 28 Abs. 2 GG (2) Verdichtung des Gesetzesvorbehalts zu einem Parlamentsvorbehalt 143 (3) Inhalt und Reichweite des Parlamentsvorbehalts 145 (a) Kein Entscheidungsmonopol des Gesetzgebers über einen Aufgabenentzug 145 (b) Einwand der Unstimmigkeit mit dem kommunalen Finanzausgleich 148 (c) Vorgaben hinsichtlich Inhalt, Zweck und Ausmaß einer Ergänzungskompetenz y) Verfahrensrechtlicher Preis der Generalklauseln (1) Anhörung der Gemeinden 150 (2) Informelle Beteiligungsrechte 151 cc) Zwischenergebnis Ausgleichsaufgaben nach der Rastede-Entscheidung 152 a) Grundsätzliche Legitimität von Ausgleichsaufgaben 152 aa) Kein Monopol des staatlichen Finanzausgleichs bb) Kein Widerspruch zum Recht auf ausreichende Finanzausstattung - zulässige Feinabstimmung des kommunalen Finanzausgleichs 154 cc) Sicherung des gemeindlichen Zuständigkeitsvorrangs für Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft b) Verfassungsrechtliche Anforderungen an die landesgesetzliche Aufgabenzuweisung 155 III. Zusammenfassung

9 5 Die Selbstverwaltungsaufgaben der Landkreise nach dem jeweiligen Landesrecht 157 A. Die Aufgabenzuweisung in den einzelnen Flächenstaaten I. Übergemeindliche Zweckaufgaben der Landkreise 160 II. Ergänzende Zweckaufgaben der Landkreise Bedeutung der Festschreibung eines die Gemeinden unterstützenden", ergänzenden" oder fördernden" Tätigwerdens der Landkreise Bedeutung der Kompetenz-Kompetenzen bzw. Übernahmeregelungen in den Landkreisordnungen 161 a) Rechtliche Bewertung dieser Normen 161 aa) Verfassungsrechtliche Bewertung dieser Regelungen in Literatur und Rechtsprechung 162 bb) Bedeutung der Regelungen in der Praxis 163 cc) Stellungnahme 163 b) Die einzelnen Regelungen zur Zuweisung von Ergänzungsaufgaben 164 III. Ausgleichsaufgaben der Landkreise in den einzelnen Flächenstaaten 171 IV. Eine Bestandsgarantie von Landkreisaufgaben 172 B. Voraussetzungen und Grenzen der Wahrnehmung von Kreisselbstverwaltungsaufgaben 173 I. Allgemeine Wahrnehmungsrestriktionen 174 II. Aufgabenspezifische Beschränkungen der Kompetenzwahrnehmung Die Wahrnehmung von Ergänzungsaufgaben 175 a) Formelle Restriktionen 175 b) Materielle Restriktionen 177 aa) Ergänzungsbedürfnis 177 bb) Interkommunale Zusammenarbeit und Kreiszuständigkeit 178 cc) Rangverhältnis zwischen Ergänzungs- und Ausgleichsaufgaben 179 dd) Rückübertragung gemeindlicher Aufgaben 181 ee) Wahrnehmungsschranken bei faktischer Doppelzuständigkeit

10 2. Die Wahrnehmung von Ausgleichsauf gaben 183 a) Organisatorische und administrative Hilfestellung des Landkreises 183 b) Finanzhilfen 184 aa) Allgemeine Deckungsmittel 185 oc) Einwände in Literatur und Rechtsprechung gegen die Vergabe allgemeiner Deckungsmittel 185 ß) Stellungnahme 187 bb) Einzelfallbezogene zweckgebundene Zuweisungen oc) Zulässigkeit der Vergabe zweckgebundener Finanzhilfen 188 ß) Schranken der Vergabe 189 (1) Förderung von Pflichtaufgaben 190 (2) Beschränkung auf die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Landkreis (3) Beseitigung struktureller Ursachen unterschiedlicher Leistungskraft 191 C. Überprüfbarkeit der Aufgabenwahrnehmung durch den Landkreis - Gestaltungskompetenz innerhalb eines rechtlichen Rahmens 192 I. Überprüfbarkeit unbestimmter Rechtsbegriffe Leistungsfähigkeit der Gemeinden" Gebot der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit 196 II. Gestaltungsspielraum bei fehlender rechtlicher Steuerung Die Selbstverwaltungsaufgaben der Landkreise in der Praxis der einzelnen Länder 199 A. Gegenwärtige Rechtslage sowie Rechtspraxis in den einzelnen Ländern und Regelungsdefizite 199 B. Rechtspolitischer Reformvorschlag 207 Anhang A. Verfassungsrechtliche Bestimmungen 213 B. Landkreisordnungen 219 Literaturverzeichnis