Corporate Governance im öffentlichen Sektor - Notwendigkeit und Herleitung eines Kodex für kommunale Unternehmen in Deutschland"

Transkript

1 Corporate Governance im öffentlichen Sektor - Notwendigkeit und Herleitung eines Kodex für kommunale Unternehmen in Deutschland" DISSERTATION der Universität St. Gallen Hochschule für Wirtschafts-, Rechts- und Sozialwissenschaften (HSG) zur Erlangung der Würde eines Doktors der Wirtschaftswissenschaften vorgelegt von Friedrich-Wilhelm Kersting aus Deutschland ) i' $ Genehmigt auf Antrag der Herren / "'*' Prof. Dr. Martin Hilb und PD Dr. Roland Müller Dissertation Nr. 3466

2 I. Einleitung 1 1. Problemstellung: 1 2. Zielsetzung 3 3. Methodik 4 GLIEDERUNG 4. Objektklärung und Begriffsbestimmung Corporate Governance in Deutschland Öffentlicher Sektor Kommunales Unternehmen 9 a) Kommune 9 aa) Bürgermeister 10 bb) Gemeinderat / Stadtrat 11 cc) Ausschüsse 11 dd) Verwaltung 12 b) Kommunales Unternehmen 12 aa) Wirtschaftliches kommunales Unternehmen 13 bb) Nicht-wirtschaftliches kommunales Unternehmen (Hoheitsbetrieb) 14 c) Bedeutung kommunaler Unternehmen 15 d) Entstehung kommunaler Unternehmen 16 aa) Formelle Privatisierung 17 bb) Materielle Privatisierung 17 cc) Privatisierung auf kommunaler Ebene 18 W dd) Rechtsformen in der kommunalen Praxis 19 e) Rechtsrahmen kommunaler Unternehmen 21 aa) Bundesrecht 21 bb) Landesrecht 23 cc) Untemehmenssatzungen/ -Verfassungen Bezeiclinung des Kodex für kommunale Unternehmen 24 VII

3 II. Allgemeiner konzeptioneller Teil Abgrenzung des kommunalen vom privaten Sektor Gewinnmotiv/Gemeinwohlorientierung 25. a) Öffentlicher Zweck 26 b) Leistungsfähigkeit und Bedarf 28 c) Subsidiarität 29 d) Sonderregelungen 30 e) Örtlichkeitsprinzip/ Territorialprinzip 31 f) Fazit Unternehmerisches Risiko 33 j, 1.3. Finanzierung/Finanzkraft Politikeinfluss Preiskalkulation Prüfung/Aufsicht 36 a) Prüfung durch Externe (Wirtschaftsprüfer) 36 aa) Pflichtprüfung 36 bb) Erweiterte Abschlussprtifung ( 53 I HGrG) 37 b) Prüfung durch die Verwaltung 39 aa) Örtliche Prüfung 39 bb) Überörtliche Prüfling Prinzipal-Agent-Beziehung 41 a) Private Unternehmen 41 b) Kommunales Unternehmen 42»i 0 1.8(/Fazit43='-,./ 2. Problemstellungen des öffentlichen Sektors Steuerungsverlust durch Ausgliederung 44 a) Eigen- und Regiebetriebe 44 b) Beteiligungsunternehmen 45 aa) Aktiengesellschaft 46 VIII

4 bb) GmbH 48 c) Fazit Auswahl des Führungspersonals Mangelhaftes Beteiligungsmanagement lneffizienzen Zielkonfiikte Schwächen bei der Abschlussprüfung Politikeinfluss Prinzipal-Agenl-Problematik Lösungsansatz: Ein Kodex für kommunale Unternehmen Vorzüge eines Kodex Schwächen eines Kodex Sanktions- und Anreizmechanismen 62 a) Sanktionsmechanismen 62 aa) Markteffekt 63 bb) Öffentlicher Druck 63 cc) Haftung 63 b) Anreizmechanismen 64 c) Zwischen-Fazit Zielsetzung des PCGK 78 a) Ordnungsfunktion 66 b) Steuerungsfunktion 66 j c) Transparenzfunktion 67 >j 3.5. Bisherige Ansätze zur Erreichung dieser Ziele 68 a) Institutionelle Initiativen 68 aa) European Governance (Europäische Kommission) -' 68 bb) "Guidelines on Corporate Governance of State- Owned Enterprises" (OECD) 68 IX

5 b) Internationale Initiativen 69 c) Nationale Initiativen Public-Corporate-Governance-Kodex 71 a) Deutscher Corporate-Goveraance-Kodex als Grundgerüst 71 aa) Systematik des DCGK 72 bb) Struktur und Inhalt des DCGK 74 b) Lösungsansätze zu den Problemstellungen kommunaler Unternehmen 76 aa) Steuerungsverlust durch Ausgliederung 76 bb) Auswahl des Führungspersonals (operatives Management) 79 cc) Mangelhaftes Beteiligungsmanagement 80 dd) lnefiizienzen 81 ee) Zielkonflikte 83 ff) Schwächen bei der Abschlussprtifung 83 gg) Politikeinfluss 84 hh) Prinzipal-Agent-Problematik 84 c) Struktur des Public-Corporate-Governance-Kodex 85 III. Besonderer praktischer Teil Umfrage zu kommunalen Problemen Ziel Zielgruppe Methodik Grenzen Umfrageergebnisse 88 a).ausgliederung/ Unternehmenskontrolle 88 b) Führungspersonal/ Personalmanagement 90 c) Beteiligungsmanagement 92 X

6 d) Effizienz 93 e) Zielkonflikte/ Unternehmensziele 94 f) Abschlussprüfung 96 g) Politikeinfluss 97 h) Transparenz (Prinzipal-Agent-Problematik) Fazit Expertengespräche über die aufgezeigten Lösungsansätze Ziel Zielgruppe Methodik Grenzen Ergebnisse 101 a) Unternehmensführung (operatives Management) 101 b) Aufsichtsrat 102 c) Beteiligungsmanagement Auswertung der Experteninterviews 104 a) Altersgrenze für Mitglieder der Untemehmensführung und des Aufsichtsrates 104 b) Offenlegung der Gehälter der Führungs- und Aufsichtsgremien Fazit 106 TV. Schlussfolgerungen 107 '! 0 1. Umsetzungen der kommunalen Praxis Initiierung Kommunalpolitische Umsetzung / a) Information der Fraktionen 108 b) Beratung im Fachausschuss 108 c) Verabschiedung durch den Gemeinderat 109 XI

7 1.3. Verwaltungstechnische Umsetzung Aufbau eines Beteiligungsmanagement 110 a) Beteiligungsverwaltung 111 b) Beteiligungscontrolling 112 aa) Operatives Controlling 112 bb) Strategisches Controlling 113 c) Mandatsbetreuung 115 d) Beteiligungsbericht 115 e) Personalmanagement 116 r f) Strategisches Beteiligungsmanagement Ausblick und treibende Kräfte Kommunen Kommunale Unternehmen/ Untemehmensführung Gesellschaft/ Öffentlichkeit Verbände und Interessenvertreter Politik Wirtschaftsprüfer/Wirtschaftsprüfungsgesellschaften 123 t\,2.7. Landesrechnungshöfe Wissenschaft und Lehre Fazit Gesamtfazit und Empfehlung für weitere Forschungsprojekte 126 :,< / Public Corporate-Governance-Kodex (PCGK) 128 Anhang 149 Abkürzungsverzeichnis 162 Literatur- und Quellenverzeichnis: 165 XII