Verwaltungsprozessrecht Sommersemester 2010

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1 Verwaltungsprozessrecht Sommersemester 2010 Privatdozent Dr. iur. Ekkehard Hofmann Vertreter des Lehrstuhls für Öffentliches Recht, insbesondere Umweltrecht (Prof. Hendler) Verwaltungsprozessrecht: Grundlagen Verwaltungsverfahren Verwaltungsgerichtsverfahren (=Verwaltungsprozess) Gerichtsbarkeit für öffentlich rechtliche Streitigkeiten ( 40 Abs. 1 VwGO) Teil des Gerichtsverfassungsrechts (Aufbau der Gerichte als Institutionen) 2

2 Grundlagen: Historische Entwicklung Verwaltung nach dem GG: vor allem Anwendung des öffentlichen Rechts (Konkretisierung der Normen für den Einzelfall) NICHT: Vollzug des Willens eines absoluten (etwa weil von Gott eingesetzten) Herrschers SONDERN: Verwirklichung des Willens des Souveräns (des Volks) government of the people, by the people, for the people (Lincoln) 3 Grundlagen: Die weiteren Schritte bis zum heutigen System (1) Schaffung des ersten Verwaltungsgerichts: 5. Oktober 1863 im Großherzogtum Baden Unabhängigkeit der Verwaltungsgerichtsbarkeit Eigenständigkeit der Verwaltungsgerichtsbarkeit (Gegenmodell: England) Beschränkung der Gegenstände verwaltungsgerichtlicher Kontrolle ( Enumerationsprinzip : nur Verwaltungsakt oder sämtliche hoheitliche Handlungen?) Beschränkung der Maßstäbe der gerichtlichen Kontrolle (Rechtserkenntnis oder (auch) Ermessenskontrolle?) 4

3 Verwaltungsgerichtsbarkeit unter dem Grundgesetz Unabhängigkeit der Gerichte: Art. 97, 99 GG Rechtliches Gehör: Art. 103 GG Verwirklichung des Rechtsstaatsprinzips Umfassende und effektive Kontrolle des Staatshandelns (Art. 19 Abs. 4 GG) Gewalten teilung Bindung an das Rechtsstaatsprinzip Verfahrensgleichheit: Art. 3 GG Materielle Grenzen: Grundrechte (Art. 1 Abs. 3 GG), Verhältnismäßigkeit 5 Verwaltungsgerichtsbarkeit unter dem Grundgesetz Insbesondere: Art. 19 Abs. 4 GG (1) Fokussierung auf die Verletzung subjektiver Rechte ( in seinen Rechten verletzt vgl. 113 Abs. 1 S. 1 VwGO) aber auch kein Verbot objektiver Rechtskontrolle Rechtsschutz durch die Rechtsprechung, nicht gegen die Rechtsprechung (Kontrolle der Rechtsprechung durch den Instanzenzug und unter bestimmten, engen Voraussetzungen das Bundesverfassungsgericht, Art. 93 G) Kein Rechtsschutz nach Art. 19 Abs. 4 GG gegen den Gesetzgeber (der erfolgt durch das Bundesverfassungsgericht, Art. 93, 100 GG) 6

4 Verwaltungsgerichtsbarkeit unter dem Grundgesetz Insbesondere: Art. 19 Abs. 4 GG (2) Postulat der effektiven gerichtlichen Kontrolle der Verwaltung welche Fehler sind bedeutsam? S. nächste Folie 7 Verwaltungsgerichtsbarkeit unter dem Grundgesetz Effektivität der gerichtlichen Kontrolle des Verwaltungshandelns Art. 19 Abs. 4 GG Nachholung (Heilung) 45 Abs. 1,2 VwVfG Nachbesserung: Ergänzendes Verfahren zur Fehlerbehebung ( Planergänzung ) 214 Abs. 4 BauGB, 75 Abs. 1a VwVfG, 17e Abs. 6 S. 2 FStrG Ergebnisrelevanz des Fehlers 46 VwVfG, 214 Abs. 1 Nr. 1 BauGB, 75 Abs. 1a VwVfG, 10 Abs. 8 LuftVG Frist für die Geltendmachung von Rügen 215 Abs. 1 BauGB, 73 Abs. 4 VwVfG Junktim zwischen der Rüge von Verfahrensfehlern und Ergebniskontrolle 44a VwGO 8

5 Verwaltungsgerichtsbarkeit unter dem Grundgesetz Insbesondere: Art. 19 Abs. 4 GG (2) Postulat der effektiven gerichtlichen Kontrolle der Verwaltung welche Fehler sind bedeutsam? Heilungs und Unbeachtlichkeitsvorschriften in VwVfG und anderen Fachgesetzen (BauGB, FStrG usw.) Rechtsschutz nur nach Maßgabe der Klagearten der VwGO? (BVerwGE 100, 262 Mietspiegel Übungsfall 1) 9 Überblick über die Klagearten im Verwaltungsrecht Feststellungsklagen Gestaltungsklagen Z.B.: Anfechtungsklage I. Zulässigkeit 1. Verwaltungsrechtsweg ( 40 Abs. 1 VwGO 2. Statthafte Klageart 3. Klagebefugnis ( 42 Abs. 2 VwGO) 4. Vorverfahren II. Begründetheit ( 113 Abs 1 S. 1 VwGO) 1. Rechtswidrigkeit 2.Rechtsverletzung 10 Z.B.: Verpflichtungsklage I. Zulässigkeit 1. Verwaltungsrechtsweg ( 40 Abs. 1 VwGO 2. Statthafte Klageart 3. Klagebefugnis ( 42 Abs. 2 VwGO) 4. Vorverfahren II. Begründetheit ( 113 Abs. 5 S. 1 VwGO) 1. Rechtswidrigkeit Tatbestand 2. Rechtswidrigkeit Ermessen ( 114 S. 1 VwGO) 3. Rechtsverletzung 4. Spruchreife Leistungsklagen Z.B.: Feststellungsklage nach 43 VwGO I. Zulässigkeit 1. Verwaltungsrechtsweg ( 40 Abs. 1 VwGO 2. Statthafte Klageart 3. Klagebefugnis ( 43 Abs. 1 VwGO) 4. Subsidiarität ( 43 Abs. 2 VwGO) II. Begründetheit 1. Bestehen des behaupteten konkreten Rechtsverhältnisses oder 2. Nichtigkeit des VA (dann noch: Rechtsverletzung des Klägers)

6 Rechtssatz oder Verwaltungsakt? Sachverhalt Konkret Abstrakt Individuell Verwaltungsakt Verwaltungsakt Adressat Generell Str., 35 S. 2, Alt. 1 VwVfG: Allgemeinverfügung Gesetz Aus: Koch/Rubel/Heselhaus, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. A., 2003, S Der Verwaltungsakt als Voraussetzung von Anfechtungsund Verpflichtungsklage Geschichtliche Bedeutung: nur bestimmte Formen des Verwaltungshandelns waren gerichtlich angreifbar Heute: VA Qualität entscheidet nicht über das Ob des Verwaltungsrechtsschutzes, sondern nur über das Wie Besondere Klageformen, besondere Zulässigkeitsvoraussetzungen bei Anfechtungs und Verpflichtungsklage (insb. Vorverfahren) 12

7 Der Verwaltungsakt als Voraussetzung von Anfechtungsund Verpflichtungsklage 35 S. 1 VwVfG Öffentliches Recht Behörde Regelung Einzelfall Unmittelbare Rechtswirkung nach außen 13 Der Verwaltungsakt als Voraussetzung von Anfechtungsund Verpflichtungsklage 35 S. 1 VwVfG Beispiel für Archetyp des Verwaltungsaktes: behördliche Genehmigung wie etwa eine Baugenehmigung (gestattet die Errichtung einer baulichen Anlage) Regelung: im allgemeinen Gebot, Verbot, Erlaubnis Sonderfall behördliche Feststellungen: Nur deklaratorisch: kein (eigener) VA, sondern nur Wiedergabe einer bereits getroffenen Regelung Verbindliche Feststellung der Rechtslage für die Zukunft = Regelung 14

8 Rechtsweg Öffentlich rechtliche Streitigkeit ( 40 Abs. 1 VwGO) Sonderzuweisungen an andere Gerichte Aufdrängende (z. B. 54 BeamtStG, 126 Abs. 1 BBG) Verwaltungsrechtsweg ohne weitere Prüfung gegeben Abdrängende (z. B. Art. 14 Abs. 3 S. 4 GG, Art. 34 S. 3 GG, 23 EGGVG) Verwaltungsrechtsweg nicht gegeben (sondern ein anderer) 15 Rechtsweg 13GVG Vor die ordentlichen Gerichte gehören die bürgerlichen Rechtsstreitigkeiten, die Familiensachen und die Angelegenheiten der freiwilligen Gerichtsbarkeit (Zivilsachen) sowie die Strafsachen, für die nicht entweder die Zuständigkeit von Verwaltungsbehörden oder Verwaltungsgerichten begründet ist oder auf Grund von Vorschriften des Bundesrechts besondere Gerichte bestellt oder zugelassen sind. 16

9 Rechtsweg: Öffentlich rechtliche Streitigkeit ( 40 Abs. 1 VwGO) Streitgegenstand muss unmittelbare Folge des öffentlichen Rechts sein (BVerwGE 38, 1, 4f.) 1. Welche Norm ist streitentscheidend? 2. Gehört diese Norm dem öffentlichen Recht an? a) Im Normalfall (mehr als 90 % aller Klausurfälle): Es kommt auf die streitentscheidende Norm an und Theorien zur Abgrenzung des öffentlichen Rechts vom Zivilrecht gelangen zum selben Ergebnis dann allenfalls kurzer Umriss in der Klausur b) So gut wie nie: Theorien gelangen zu unterschiedlichem Ergebnis 17 Rechtsweg Öffentlich rechtliche Streitigkeit ( 40 Abs. 1 VwGO) Streitgegenstand muss unmittelbare Folge des öffentlichen Rechts sein (BVerwGE 38, 1, 4f.) 1. Welche Norm ist streitentscheidend? 2. Gehört diese Norm dem öffentlichen Recht an? Die Abgrenzungs theorien Subordinationstheorie (öffr. Handeln, wenn ein Hoheitsträger einen Privaten durch einseitigen Akt verpflichtet) Sonderrechtstheorie (modifizierte Subjektstheorie): eine Norm ist öffr., wenn sie auf einer Seite spezifisch einen Träger öffentlicher Gewalt berechtigt und verpflichtet) 18

10 Rechtsweg: Öffentlich rechtliche Streitigkeit ( 40 Abs. 1 VwGO) Streitgegenstand muss unmittelbare Folge des öffentlichen Rechts sein (BVerwGE 38, 1, 4f.) 1. Welche Norm ist streitentscheidend? 2. Gehört diese Norm dem öffentlichen Recht an? 3. Sonderfälle (Auswahl): Doppelfunktionales Handeln der Polizei Hoheitliche Immissionen Gesetzliche Vorkaufsrechte von Gemeinden 19 Wiederholung und Vertiefung: Zuständigkeit der Polizei Aufgaben der Polizei: Doppelfunktionales Handeln Präventiv Eine Straftat droht und soll abgewendet werden EGL in der StPO und in den Polizeigesetzen Verwaltungsrechtsweg Repressiv Eine Straftat ist begangen worden und soll aufgeklärt werden EGL in der StPO Ordentlicher Rechtsweg 20

11 Übungsfall Nr. 5: Anspruch auf Vernichtung erkennungsdienstlicher Daten Erkennungsdienstliche Behandlung nach 81b Alt. 2 StPO Materielles Polizeirecht Gefahrenabwehr Länderkompetenz Mittellösung Strafverfolgungsvorsorge Gefahrenabwehr auf bundesrechtlicher Grundlage Strafverfolgung Repressiver Charakter Bundeskompetenz, Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG 21 Übungsfall Nr. 5: Anspruch auf Vernichtung erkennungsdienstlicher Daten Erkennungsdienstliche Maßnahmen Im Strafverfahren Nach 81b StPO Wenn es um Beschuldigte geht Außerhalb des Strafverfahrens Polizeirechtliche EGL, etwa 11 Abs. 1 POG RP Z.B. Strafunmündige, rechtskräftig Verurteilte oder bei Verdächtigen, gegen die das Strafverfahren eingestellt worden ist. 22

12 Rechtsweg Öffentlich rechtliche Streitigkeit ( 40 Abs. 1 VwGO) Faustregeln (Pietzner/Ronellenfitsch, Rz. 24) 1. Wird hoheitliches Handeln eines Verwaltungsträgers angegriffen oder begehrt, handelt es sich immer um eine verwaltungsrechtliche Streitigkeit. 2. Sind Verwaltungsträger am Rechtsstreit beteiligt, ist im Zweifel eine öffentlich rechtliche Lösung anzustreben; über Rechtsstreitigkeiten zwischen Privaten haben im Zweifel die Zivilgerichte zu entscheiden. 23 Postulationsfähigkeit ( 67 VwGO) Regel: Wer prozessfähig ist, ist auch postulationsfähig (fähig, Anträge vor Gericht zu stellen) Ausnahme: Anwaltszwang vor dem BVerwG und dem OVG ( 67 Abs. 1 VwGO) Möglichkeit zur anwaltlichen Vertretung auch vor dem VG ( 67 Abs. 2 VwGO) Schriftliche Vollmacht erforderlich ( 67 Abs. 3 VwGO) 24

13 Die Akteure im Verwaltungsgerichtsverfahren: die Beteiligten Wer darf mitmachen? Ggf.: wer muss teilnehmen? Wer darf Verfahrenshandlungen vornehmen? Prozessfähigkeit, Postulationsfähigkeit Gegen wen ist die Klage zu richten? 25 Die Akteure im Verwaltungsgerichtsverfahren: die Beteiligten Großzügige Regelung der Beteiligungsfähigkeit in der VwGO 61 Nr. 2 VwGO: Vereinigungen, die keine juristischen Personen sind Grenzfälle: Parteien ( 3 PartG, kein Rückgriff auf 61 Nr. 2 VwGO erforderlich) Gewerkschaften Fachschaft Tiere? (Fall 7 Robbensterben) 26

14 Prozessfähigkeit ( 62 VwGO) Prozessfähigkeit = prozessuale Handlungsfähigkeit (Fähigkeit, wirksame Verfahrenshandlungen vornehmen zu können) Entspricht der Geschäftsfähigkeit ( 2, 104 ff. BGB ab Vollendung des 18. Lebensjahres, nicht geisteskrank) Bei Kindern handeln in der Regel die gesetzlichen Vertreter Bei Streit um Prozessfähigkeit gilt Prozessfähigkeit Bei Behörden und Vereinigungen: Handeln durch gesetzliche Vertreter ( 62 Abs. 3 VwGO) 27 Postulationsfähigkeit ( 67 VwGO) Regel: Wer prozessfähig ist, ist auch postulationsfähig (fähig, Anträge vor Gericht zu stellen) Ausnahme: Anwaltszwang vor dem BVerwG und dem OVG ( 67 Abs. 1 VwGO) Möglichkeit zur anwaltlichen Vertretung auch vor dem VG ( 67 Abs. 2 VwGO) Schriftliche Vollmacht erforderlich ( 67 Abs. 3 VwGO) 28

15 Beiladung ( 65 VwGO) Kein Zulässigkeitselement Fakultative und notwendige Beiladung Fakultativ: auf Antrag oder von Amts wegen Ermessen des Gerichts (kann reduziert sein mit Blick auf Art. 19 Abs. 4 GG) Einmal drin, immer drin: Unanfechtbarkeit der Beiladung nach 65 Abs. 4 S. 3 VwGO Konsequenzen: Prozessuale Rechte nach 66 VwGO 29 Notwendige Beiladung ( 65 VwGO) Kein Zulässigkeitselement ABER: aus der Perspektive eines Gutachtens für ein Gericht absolut unterlässlich! (Berufungs und Revisionsgrund, 132 Abs. 2 Ziff. 3 VwGO Kausalität?) Wichtige Beispiele: Miteigentümer der streitbefangenen Sache Nachbarn oder Begünstigte bei Verwaltungsakten mit unmittelbarer Drittwirkung (z. B. bei Bau oder immissionschutzrechtlichen Genehmigungen) Gemeinde bei einem Fall des notwendigen Einvernehmens nach 36 BauGB 30

16 Der Verwaltungsakt als Voraussetzung von Anfechtungsund Verpflichtungsklage Geschichtliche Bedeutung: nur bestimmte Formen des Verwaltungshandelns waren gerichtlich angreifbar In den Anfängen der BRD: Einschränkungen der Grundrechtsgeltung in besonderen Gewaltverhältnissen (Sonderrechtsverhältnissen) Heute: keine derartige Beschränkung; alles, was grundrechtsrelevant ist, kann auch gerichtlich durchgesetzt werden 31 Der Verwaltungsakt als Voraussetzung von Anfechtungsund Verpflichtungsklage Geschichtliche Bedeutung: nur bestimmte Formen des Verwaltungshandelns waren gerichtlich angreifbar Heute: VA Qualität entscheidet nicht über das Ob des Verwaltungsrechtsschutzes, sondern nur über das Wie Besondere Klageformen, besondere Zulässigkeitsvoraussetzungen bei Anfechtungs und Verpflichtungsklage (insb. Vorverfahren) 32

17 Der Verwaltungsakt als Voraussetzung von Anfechtungsund Verpflichtungsklage 35 S. 1 VwVfG Öffentliches Recht Behörde Regelung Einzelfall Unmittelbare Rechtswirkung nach außen 33 Der Verwaltungsakt als Voraussetzung von Anfechtungsund Verpflichtungsklage 35 S. 1 VwVfG Beispiel für Archetyp des Verwaltungsaktes: behördliche Genehmigung wie etwa eine Baugenehmigung (gestattet die Errichtung einer baulichen Anlage) Regelung: im allgemeinen Gebot, Verbot, Erlaubnis Sonderfall behördliche Feststellungen: Nur deklaratorisch: kein (eigener) VA, sondern nur Wiedergabe einer bereits getroffenen Regelung Verbindliche Feststellung der Rechtslage für die Zukunft = Regelung 34

18 Nebenbestimmungen ( 36 VwVfG) Allgemeiner Begriff ( 36 VwVfG) Vgl. auch 12 BImSchG Genehmigungsinhaltsbestimmungen, z. B. zeitliche Begrenzungen des Betriebs aus Immissionsschutzgründen Bedingungen (zwingender Teil) z.b. Betrieb erst nach Einstellung des Betriebs einer anderen Anlage erlaubt Auflage Modifizierende Auflage? Die Bedingung macht ihre aufschiebende oder auflösende Wirkung von einem ungewissen Ereignis in der Zukunft abhängig, Auflage schreibt dem Betreiber ein Tun, Dulden oder Unterlassen vor F. C. v. Savigny, Die Bedingung [ ] suspendiert, zwingt aber nicht; der Modus [= die Auflage] zwingt, suspendiert aber nicht (System des heutigen römischen Rechts, Bd. III 1840, S. 231) Teilbarkeit von Verwaltungsakten (I) Maßgeblich soll sein entweder die Rechtsnatur der Nebenbestimmung Danach sind Auflagen selbständig anfechtbar, Befristungen und Bedingungen nicht Bedingung wirkt aufschiebend oder auflösend ( 158 BGB). Ist das nicht der Fall, so muss die Nebenbestimmung eine Auflage sein. Vorsicht: modifizierende Auflagen sind in Wirklichkeit Teil der Genehmigung (und präzisieren deren Inhalt) Schwierige Abgrenzungsfälle: es kommt auf die Regelungsabsicht der Behörde an ( steht und fällt die Hauptregelung mit der Nebenbestimmung?) Lit.hinweis: Gute Darstellung bei Uerpmann/Wittzack, Examens Repetitorium, 3. A., Rz. 55 ff. 36

19 Teilbarkeit von Verwaltungsakten (II) Maßgeblich soll sein oder die Teilbarkeit von Nebenbestimmung und Haupt VA Teilbarkeit muss es geben ( 113 Abs. 1 S. 1 VwGO) Teilbarkeit aus tatsächlichen Gründen (Abgabenbescheid, Grundstücksteile usw.) Teilbarkeit aus rechtlichen Gründen (bleibt bei Abtrennung eines Teils der Bestimmung noch etwas bestehen, der der Rechtsordnung entspricht?) Vorsicht bei Ermessensentscheidungen ( 36 Abs. 2 VwVfG): Einheitlichkeit der Ermessensbetätigung? Lit.hinweis: Gute Darstellung bei Uerpmann/Wittzack, Examens Repetitorium, 3. A., Rz. 55 ff. 37 Teilbarkeit von Verwaltungsakten (III) Rechtsnatur oder Teilbarkeit? Beide Ansätze können zum selben Ergebnis kommen; dann ist der Streit irrelevant Prozessuale Konsequenz der Teilung: Bei Trennung/Teilbarkeit Anfechtung des belastenden Teils Bei Komplettbehandlung Verpflichtungsklage auf Erlass der begehrten Begünstigung Begründetheitsprüfung der Nebenbestimmung wie sonst bei VAen auch Lit.hinweis: Gute Darstellung bei Uerpmann/Wittzack, Examens Repetitorium, 3. A., Rz. 55 ff. 38

20 Vorverfahren, 68 VwGO Übungsfall Nr. 10: Sondernutzungserlaubnis Die erste Sondernutzungserlaubnis Durch Zeitablauf erledigt: Klage unzulässig Optionen des Kaufhauses: Fortsetzungsfeststellungsklage ( 113 Abs. 1 S. 4 VwGO) oder Klageänderung auf Klage gegen die zweite Sondernutzungserlaubnis ( 91 Abs. 1 VwGO) Klage gegen die zweite Erlaubnis: Klageänderung zulässig? Vorverfahren hins. der zweiten Sondernutzungserlaubnis? Identischer Regelungsgegenstand: Vorverfahren wäre eine bloße Formalität Ergebnis: Klageänderung zulässig (Art. 19 Abs. 4 GG) 39