Innere Sicherheit und präventive Terrorismusbekämpfung

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1 Stefan Middel Innere Sicherheit und präventive Terrorismusbekämpfung Nomos

2 Inhaltsverzeichnis Einleitung 17 Erstes Kapitel: Die staatliche Gewährleistung Innerer Sicherheit und die Bedrohung durch den internationalen Terrorismus 20 A Inhalt des Begriffs Innere Sicherheit" 20 I. Staatstheoretische Entwicklung des Sicherheitsgedankens Die Sicherheitsphilosophie von Thomas Hobbes Die Freiheitsphilosophie von John Locke 23 n. Die Staatsaufgabe Sicherheit unter dem Grundgesetz 24 HI. Die Innere" Sicherheit als Ausschnitt der Staatsaufgabe Sicherheit Innere Sicherheit als politischer und verfassungsrechtlicher Begriff Innere Sicherheit in Abgrenzung zur Äußeren Sicherheit 30 B Die Reichweite der staatlichen Verpflichtung zur Gewährleistung Innerer Sicherheit 34 I. Die grundrechtlichen Schutzpflichten 35 n. Anforderungen an die Beeinträchtigungsintensität zur Aktivierung der Schutzpflichten 38 HI. Das Grundrecht auf Sicherheit" 39 IV. Existenz eines Grundrechts auf Freiheit von Angst"? 42 C Terrorismus als Bedrohung der Inneren Sicherheit 44 I. Arten von Terrorismus 44 n. Terrorismus als Kommunikationsstrategie Das herkömmliche Drei-Stufen-Schema" terroristischer Funktionslogik Terrorismus in Abgrenzung zum Krieg und Guerillakampf 48 HI. Besonderheiten des islamisch-fundamentalistischen Terrorismus Begriff und Hintergrund islamisch-fundamentalistischer Bewegungen Der Glaube an eine göttliche Mission Die Fixierung auf den Gewaltakt 53 IV. Das Problem einer einheitlichen Definition des Terrorismus Die Entwicklung innerhalb der Vereinten Nationen Definitionsansätze auf europäischer Ebene Zusammenfassung 57

3 D Sicherheitsgewährleistung durch die Polizeien, die Nachrichtendienste und die Streitkräfte 57 I. Polizeiliche Sicherheitsgewährleistung Die Landespolizeien: Gefahrenabwehr und informationelle Vorfeldbefugnisse Das Bundeskriminalamt als Zentralstelle mit Koordinierungsfunktion Die Bundespolizei: Resultat der Entwicklung des Bundesgrenzschutzes zur multifunktional einsetzbaren Polizei des Bundes Verflechtungen im föderalen Gefüge des Bundesstaats 64 n. Die Nachrichtendienste Überblick: Verfassungsschutz, Bundesnachrichtendienst und Militärischer Abschirmdienst Die Trennung von Nachrichtendiensten und Polizeien 66 a) Einzelne Ausprägungen der funktionalen und kompetentiellen Trennung 67 b) Die Annäherung nachrichtendienstlicher und polizeilicher Tätigkeit 69 c) Das Trennungsgebot als verfassungsrechtliche Vorgabe? 72 DI. Die Bundeswehr im System der Inneren Sicherheit Der Verfassungsvorbehalt des Art. 87a H GG 75 a) Der Begriff der Verteidigung" in Art. 87a 11, U GG 76 b) Einsatz" der Streitkräfte in Abgrenzung zur Amtshilfe nach Art.35IGG Die ausdrücklichen Regelungen im Sinne von Art. 87a H GG 79 a) Der innere Notstand nach Art. 87a IV GG 79 b) Der äußere Notstand nach Art. 87a in GG 80 c) Art. 35 n 2, HI GG: Einsatz der Streitkräfte im Katastrophennotstand Fazit zur kompetenzrechtlichen Problematik und grundrechtliche Erwägungen zum Abschuß eines entführten Zivilflugzeugs 83 E Innere Sicherheit in der Europäischen Union 85 I. Die Europäische Union als einheitlich kriminalgeographischer Raum" 85 n. Der Integrationsprozeß: Die Verträge von Maastricht, Amsterdam und Nizza Der Maastrichter Unionsvertrag Der Vertrag von Amsterdam Der Vertrag von Nizza 90 HI. Das Europäische Polizeiamt Europol 91 IV. Ausblick 93

4 Zweites Kapitel: Die präventiv-polizeiliche Rasterfahndung 96 A Die Rasterfahndung als Fahndungsinstrument 99 I. Die Bezeichnung Rasterfahndung" 99 n. Die einzelnen Verfahrensschritte 101 HI. Das Ziel der Rasterfahndung Die Abhängigkeit der Erfolgsaussichten der Fahndung von der Genauigkeit des Täterprofils Die Rasterfahndung als Verdachtsgewinnungseingriff 106 IV. Die historische Entwicklung der Rasterfahndung Das Versagen klassischer Fahndungsmethoden im Bereich des Terrorismus Die sog. Stromkundenprogramme" und weitere bekannte Rasterfahndungen im Zusammenhang mit der Terrorismusbekämpfung Die Bedeutung der fortschreitenden Entwicklung im Bereich der Computertechnologie 111 V. Abgrenzung zwischen strafprozessualer und gefahrenabwehrrechtlicher Rasterfahndung Die Rasterfahndung als repressives und präventives Fahndungsmittel Die Normierungen der Rasterfahndung im repressiven und präventiven Bereich Die Abgrenzung nach der Schwerpunktformel 116 VI. Negative und positive Rasterfahndung als zwei unterschiedliche Suchmethoden 119 VH.Die im Rahmen der Rasterfahndung erhebbaren personenbezogenen Daten 122 B Die unterschiedlichen Gesetzeslagen in den Bundesländern zur präventivpolizeilichen Rasterfahndung 124 I. Einsatz der Rasterfahndung zur vorbeugenden Verbrechensbekämpfung Darstellung der landesrechtlichen Bestimmungen Verfassungsmäßigkeit der Rasterfahndung zur vorbeugenden Verbrechensbekämpfung? 126 H. Beschränkung der Rasterfahndung auf die Gefahrenabwehr im engeren Sinne 128 m. Das Erfordernis einer gegenwärtigen Gefahr 130 IV. Subsidiaritätsklauseln 131 V. Die Anordnungsbefugnis: Verwaltungszuständigkeit oder Richtervorbehalt Darstellung der landesrechtlichen Bestimmungen Konsequenzen der Anordnungskompetenz: Rechtswegzuständigkeit, Beschwerdeberechtigung und Reichweite einer Gerichtsentscheidung 133

5 10 Vereinbarkeit der präventiv-polizeilichen Rasterfahndung mit den einfachgesetzlichen Vorgaben der Landespolizeigesetze und dem Grundgesetz am Beispiel der nach dem 11. September 2001 durchgeführten Suche nach terroristischen Schläfern" 135 I. Probleme der einfachgesetzlichen Tatbestandsvoraussetzungen Die gegenwärtige Gefahr" als Kernproblem der materiellrechtlichen Voraussetzungen Konkretisierung der Anforderungen des Tatbestandsmerkmals gegenwärtige Gefahr" an die Sachlage Problemstellung im Hinblick auf die Situation nach dem 11. September a) Anwendbarkeit der Rasterfahndungsbefugnisse auf Sachlagen, bei denen eine Schadensrealisierung im Ausland droht 139 b) Berücksichtigung von Art und Umfang des drohenden Schadens 143 c) Die Dauergefahr" als Unterfall der gegenwärtigen Gefahr 147 d) Einschätzung der Sicherheitslage nach dem 11. September II. Verhältnismäßigkeit der Rasterfahndung im Hinblick auf den Eingriff in das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung Das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung 154 a) Das Volkszählungsurteil des Bundesverfassungsgerichts als Reaktion auf die Herausforderungen der Informationsgesellschaft 154 b) Der Schutzbereich des informationellen Selbstbestimmungsrechts 156 c) Die Schranken des Grundrechts und die verfassungsrechtlichen Anforderungen an einschränkende Gesetze Die Eingriffsqualität der Rasterfahndung Verhältnismäßigkeitsprüfung 163 a) Legitimes Ziel 163 b) Geeignetheit 164 aa) Darstellung der bei der Suche nach Schläfern" verwendeten Täterprofile 165 bb) Die Bestimmtheit der Rasteranordnungen 167 cc) Das Priifungskriterium (vermutlich) islamische Religionszugehörigkeit" 168 dd) Der Schläfer als Jedermann" 170 ee) Das Zeitproblem: Geeignetheit der Rasterfahndung zur Abwehr einer gegenwärtigen Gefahr? 173 c) Erforderlichkeit 176 d) Angemessenheit 178 aa) Die Durchbrechung des Zweckbindungsgrundsatzes 180 bb) Die Rasterfahndung als Massengrundrechtseingriff" 181 cc) Die gezielte Inanspruchnahme von Nichtstörern 182 dd) Die Sensibilität der erhobenen Einzelinformationen 187 ee) Die Art der Datenverarbeitung 189

6 ff) Die Gefahr der Entstehung eines Stigmatisierungseffekts und eines Konformitätsdrucks 193 gg) Organisatorische und verfahrensrechtliche Bestimmungen zum Schutz des informationellen Selbstbestimmungsrechts 195 (1) Die Anordnungsbefugnis, insbesondere die Bedeutung des Richtervorbehalts 195 (2) Informationspflichten gegenüber dem Datenschutzbeauftragten 198 (3) Unterrichtungspflichten gegenüber den Datensubjekten 200 (4) Vorschriften über die Löschung der Daten und die Vernichtung der Unterlagen / Akten 202 hh) Ergebnis der Angemessenheitsprüfung 203 D Die begrenzte Funktion des BKA bei der Rasterfahndung 204 E Notwendigkeit einer Harmonisierung der landesrechtlichen Befugnisnormen? 207 Drittes Kapitel: Kerninhalte der Anti-Terror-Pakete I und II 209 Erster Abschnitt: Das Anti-Terror-Paket I 210 A Wegfall des Religionsprivilegs im Vereinsrecht ( 2 n Nr. 3 VereinsG a.f.) 210 I. Hintergrund der Neuregelung 210 H. Verfassungsrechtlicher Schutz von Religions- und Weltanschauungsgemeinschaften 213 HI. Abgrenzung zwischen Religionsgemeinschaften" und religiösen Vereinen" 214 IV. Schranken der Vereinigungsfreiheit von Religions- und Weltanschauungsgemeinschaften 215 B Erstreckung des Anwendungsbereichs von 129a StGB auf terroristische Vereinigungen im Ausland ( 129b StGB) 218 Zweiter Abschnitt: Das Anti-Terror-Paket H 223 A Die Neuregelungen im BVerfSchG 225 I. Die Aufgabenzuweisung in 3 INr. 4 BVerfSchG Hintergrund der Neuregelung Auswirkungen auf das Aufgabenfeld des Bundesamts für Verfassungsschutz (Fehlende) Gesetzgebungskompetenz des Bundes? 228 H. 8 V - VHI BVerfSchG: Auskunftsbefugnisse gegenüber nichtöffentlichen Stellen Überblick über den Regelungsinhalt

7 2. Der Einsatzbereich und die Tatbestandsvoraussetzungen der Auskunftsbefugnisse VHI BVerfSchG: Verpflichtung zur Vorratsspeicherung"? Verfahrensrechtliche Vorgaben in 8IX, X BVerfSchG V - VUI BVerfSchG als quasi-polizeiliche Befugnisse"? 238 HI. Die Legalisierung des IMSI-Catchers ( 9IV BVerfSchG) Ziel und Funktionsweise eines IMSI-Catchers Datenschutzrechtliche Problematik des IMSI-Catchers Verfahrensrechtliche Vorgaben in 9IV 2-6 BVerfSchG 244 IV. Informationspflichten des Bundesamts für Migration und Flüchtlinge sowie der Ausländerbehörden der Länder gemäß 18 Ia BVerfSchG 245 B Aufgaben- und Befugniserweiterungen im BKAG 247 I. Neuregelungen durch das Terrorismusbekämpfungsgesetz Nr. 5 BKAG: Originäre Ermittlungskompetenz für Straftaten nach 303b StGB a BKAG-Entwurf / 7 U BKAG n.f.: Einführung einer,jnitiativermittlungsbefugnis"? 248 n. Exkurs: Die Rolle des Bundeskriminalamts bei der Bekämpfung der Terrorismusfinanzierung Problemaufriß: illegale und legale Vermögensquellen des Terrorismus Internationaler Rahmen zur Bekämpfung der Terrorismusfinanzierung und der Geldwäsche Umsetzung der internationalen Vorgaben in der BRD Das Bundeskriminalamt als Zentralstelle für Verdachtsanzeigen ( 5IGwG) Automatisierter Abruf von Konteninformationen ( 5 HI 4 GwG, 24cmiNr.2KWG) Zusammenfassung 263 C Aufgabenerweiterungen der Bundespolizei, insbesondere der Einsatz als sog. Sky-Marshals" 264 I. Regelungsbereich von 4a BPolG und 29 ffl LuftVG a.f. / 12 LuftSiG 264 n. Kollision zwischen 4a BPolG und der Bordgewalt des Luftfahrzeugführers 265 HI. Der räumlich beschränkte Anwendungsbereich von 4a BPolG 268 D Änderungen im Ausländerrecht 270 I. Der zwingende Versagungstatbestand des 81 Nr. 5 AuslG / 5 TV 1 i.v.m. 54 Nr. 5, 5a AufenthG 270 II. Die neuen Ausweisungstatbestände Nr. 1 AuslG / 55 H Nr. 1 AufenthG n Nr. 4 i.v.m. 81 Nr. 5 AuslG / 54 Nr. 5, 5a AufenthG

8 3. 47II Nr. 5 AuslG / 54 Nr. 6 AufenthG Neuregelungen des ZuwG: 54 Nr. 7, 55 H Nr. 8a und 8b, 58a, 54a AufenthG 278 HI. Erweiterte Durchbrechung des Abschiebungsschutzes gemäß 51 HI 2 AuslG / 60 VHI2 AufenthG Das refoulement-verbot" und seine Durchbrechungen Die unterschiedlichen Funktionen von Art. 1 F GK und 5102 AuslG / 60 Vffl 2 AufenthG Das Grundrecht auf Asyl (Art. 16a GG) unter Terrorismusvorbehalt" Abschiebungshindernisse gemäß 53 AuslG / 60II - VU AufenthG 288 IV. Neuregelungen über die Erhebung, Verarbeitung und Nutzung personenbezogener Daten Erweiterung der Befugnisse zur Feststellung und Sicherung der Identität Einführung von Sprachaufzeichnungen Zweckentfremdung der identitätssichernden Daten und Sprachaufzeichnungen Befugnis der Auslandsvertretungen und Ausländerbehörden zur Übermittlung personenbezogener Daten an die Sicherheitsbehörden Weitere bedeutsame Änderungen, insbesondere im AZRG Zwischenergebnis 299 Die (vorbehaltene) Einführung biometrischer Merkmale in Personaldokumente 300 I. Die Bestimmungen im PaßG und im PAuswG Ziel der Neuregelung Grundlegendes zur Funktionsweise biometrischer Erkennungssysteme Die einzelnen biometrischen Merkmale 305 a) Fingerabdrucksysteme 306 b) Handgeometrie-Scanner 307 c) Gesichtserkennungsverfahren 307 d) Zwischenergebnis und internationale Vorgaben Bewertung der rechtlichen Vorgaben im PaßG und im PAuswG 309 a) Biometrische Daten als personenbezogene" Daten 309 b) Das Verbot einer bundesweiten Datei und die Zweckbindung 311 c) Geeignetheit biometrischer Merkmale zur präventiven Terrorismusbekämpfung? Ergebnis zu den Neuregelungen im PaßG und im PAuswG 317 H. Abweichende Regelungen im AuslG / AufenthG 318 Ein kurzes Fazit

9 Viertes Kapitel: Präventive Terrorismusbekämpfung im Spannungsfeld von Sicherheit und Freiheit 321 A Das zwiespältige Verhältnis von Sicherheit und Freiheit im Rechtsstaat 321 I. Freiheit als Ursache von Unsicherheit 321 II. Sicherheit als Voraussetzung von Freiheit 322 DI. Das Spannungsverhältnis von Sicherheit und Freiheit unter Ungewißheitsbedingungen 323 IV. Sicherheit und Freiheit als variable Größen im Verfassungsstaat 324 V. Der Doppelauftrag des Rechtsstaats zur Gewährleistung von Sicherheit und Freiheit und die Schnittmenge beider Verfassungswerte 326 B Der Präventionsstaat: das Vorsorgekonzept im Sicherheitsrecht 329 I. Die Vorverlagerung hoheitlicher Intervention als Wesen des Präventionsstaats 329 II. Das Risiko in Abgrenzung zur Gefahr 330 HI. Informationsvorsorge als Kern des Vorsorgekonzepts 332 IV. Präventionsstaat - Rechtsstaat: zwei unvereinbare Gegensätze? 333 C Die Abkehr von dem Tatbestandsmerkmal der konkreten Gefahr als Eingriffsschwelle und der Bedeutungsverlust des Prinzips der Störerverantwortlichkeit 335 I. Informationelle Vorfeldbefugnisse als gefahrenunabhängige Eingriffsrechte 336 II. Die informationeilen Vorfeldbefugnisse als Eingriffsrechte gegenüber Jedermann" und der Verzicht auf das Erfordernis eines Zurechnungszusammenhangs 338 DI. Der überwachte und zugleich geschützte Bürger 341 IV. Der Einzelne als Sicherheitsrisiko 342 D Verfassungsrechtliche Rationalisierungsprobleme der Vorsorgebefugnisse 344 I. Die Wahrung des Gebots der Normenbestimmtheit und -klarheit 344 n. Das datenschutzrechtliche Zweckbindungsgebot als Normenfassade? Die Notwendigkeit der Zusammenarbeit der Sicherheitsbehörden und der allumfassende Vorbehalt des Gesetzes beim Umgang mit personenbezogenen Daten Der Zweckbindungsgrundsatz: Anspruch und Wirklichkeit 349 HI. Strukturelle Schwächen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes 353 IV. Möglichkeiten und Grenzen der Kompensation der normativinhaltlichen Defizite durch verfahrensrechtliche Sicherungen 356 E Die tendenzielle Unterlegenheit des Rechtsstaats gegenüber dem Terrorismus 360 I. Besonderheiten terroristischer Anschläge unter Einsatz von Selbstmordattentätern 360 ü. Die Gefahr der Selbstaufgabe des Rechtsstaats

10 F in. Absolute" Sicherheit - ein unerreichbares Ziel 363 IV. Die Anti-Terror-Pakete als Akte symbolischen Aktionismus zur Stärkung des Sicherheitsgefühls? 365 V. Die Asymmetrie von Macht und Verletzlichkeit von Angreifern und Angegriffenen 367 Die Bundesrepublik Deutschland auf dem Weg in den Überwachungsstaat? 368 Schlußwort 372 Nachtrag: Kernaussagen der Entscheidung des BVerfG vom zur präventiv-polizeilichen Rasterfahndung 374 Literaturverzeichnis