Die Kreditfinanzierung des Bundes über Nebenhaushalte

Transkript

1 Achim Hering 2008 AGI-Information Management Consultants May be used for personal purporses only or by libraries associated to dandelon.com network. Die Kreditfinanzierung des Bundes über Nebenhaushalte PETER LANG Europäischer Verlag der Wissenschaften

2 Inhaltsverzeichnis Tabellen Verzeichnis Teil: Die Kreditfinanzierung des Bundes 17 A. Die Kreditaufnahme des Bundes - Abgrenzung und tatsächliche Dimension 17 I. Zum Kreditbegriff des Art. 115 Abs. 1 S. 1 GG Der Kredit i.s. d. Art. 115 GG als Geldkredit Die Befreiung der Verwaltungsschulden vom Gesetzesvorbehalt des Art. 115 Abs. 1 S. 1 GG 19 II. Tatsächliche Dimension der Kreditaufnahme des Bundes Entwicklung der Staatsverschuldung 21 a. Die Entwicklung des Schuldenstandes, der Bruttokreditaufnahme, der Tilgung des Bundes (in kalenderjährlicher Abgrenzung) b. Entwicklung der Nettokreditaufnahme des Bundes (in haushaltsjährlicher Abgrenzung) und der Zinsausgaben Zulässige Schuldformen 25 B. Verfassungsrechtliche Zulässigkeit der Kreditaufnahme durch den Bund 26 I. Zum Ausgleichsgebot des Art. 110 Abs. 1 GG Der Meinungsstand im Schrifttum 27 a. Formales Verständnis 28 b. Materielles Verständnis Eigener Standpunkt 30 II. Staatsverschuldung und Demokratieprinzip Die These: Staatsverschuldung als systemwidrige Durchbrechung des Demokratieprinzipes Zur Kritik 34 C. Gesetzliche Ermächtigung zur Kreditaufnahme als formelle Voraussetzung_ 38 I. Funktion des Gesetzesvorbehaltes Sicherung des parlamentarischen Budgetrechts 39

3 2. Gewährleistung von Öffentlichkeit 40 II. Verfassungsrechtliche Anforderungen an die gesetzliche Ermächtigung zur Kreditaufnahme Kreditermächtigung ausschließlich durch formelle Gesetze Das Erfordernis einer ausdrücklichen Kreditermächtigung Das Kreditgesetz als Organgesetz Zum Bestimmtheitsgebot des Art. 115 Abs. 1 S. 1 GG 44 a. Das Regel-Ausnahme-Verhältnis zwischen Bestimmtheit und Bestimmbarkeit 44 b. Das Erfordernis einer Bruttokreditermächtigung 45 D. Materielle Grenzen der Staatsverschuldung 46 I. Das Verhältnis zwischen Art. 115 Abs. 1 S. 2 GG und Art. 109 Abs. 2 GG Art. 115 Abs. 1 S. 2 GG als lex specialis zu Art. 109 Abs. 2 GG? Art. 109 Abs. 2 GG als alleiniger Maßstab für die Kreditaufnahme? Die Ergänzungsfunktion der Art. 109 Abs. 2 GG und Art. 115 Abs. 1 S. 2 GG 48 II. Die Begrenzung der Kreditaufnahme durch die Erfordernisse des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts nach Art. 109 Abs. 2 GG Allgemeines Die Regulierungsfunktion des Art. 109 Abs. 2 GG im Hinblick auf die staatliche Kreditaufnahme Exkurs: Staatsverschuldung in der klassischen Theorie Staatsverschuldung in der keynesianischen Theorie als Grundlage des Art. 109 Abs. 2 GG Der Begriff des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts 56 a. Zur Definition des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts 57 b. Die vier Teilziele des 1 StabG im einzelnen 59 aa. Die Stabilität des Preisniveaus 60 bb. Hoher Beschäftigungsstand 62 cc.außenwirtschaftliches Gleichgewicht 63 dd.stetiges und angemessenes Wirtschaftswachstum _ 63 ee. Verhältnis der Teilziele zueinander Normative Vorgaben des Art. 109 Abs. 2 GG für die staatliche Kreditaufnahme 66 a. Unzulässigkeit der prozyklisch wirkenden Kreditaufnahme 66

4 b. Kreditaufnahme bei Störungen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts 68 aa. In der Rezession 68 bb. Im Boom 71 c. Kreditaufnahme bei gesamtwirtschaftlichem Gleichgewicht Zusammenfassung 73 III. Die Kreditgrenze des Art. 115 Abs. 1 S. 2 GG Allgemeines zur Neufassung des Art. 115 GG Sinngehalt der Junktimklausel des Art. 115 Abs. 1 S. 2 Hs. 1 GG Kritik an der Grenzziehung des Art. 115 Abs. 1 S. 2 Hs. 1 GG Die normative Begrenzungsfunktion des Art. 115 Abs. 1 S. 2 Hs. 1 GG für den gesamtwirtschaftlichen Normalfall 78 a. Zum Tatbestandsmerkmal Einnahmen aus Krediten" als Berechnungsgrundlage der Junktimklausel 79 aa. Krediteinnahmen als Nettokreditaufnahme? 79 (1.) Wortlaut des Art. 115 Abs. 1 GG 80 (2.) Konzeption und Funktion der Kreditlimitierung_ 81 (3.) Sinnzusammenhang mit Art. 110 Abs. 1 S. 1 GG 82 bb. Die Schuldenaufnahme bei Gebietskörperschaften, gebietskörperschaftlichen Zusammenschlüssen und Sondervermögen 83 cc. Erträge aus Kassenverstärkungskrediten 86 b. Zum Tatbestandsmerkmal Investitionen" 87 aa. Der verfassungsrechtliche Investitionsbegriff in Art. 104a Abs. 4 GG 90 bb. Die verfassungsrechtlichen Vorgaben des Art. 115 Abs. 1 S. 2 GG für die Auslegung des Investitionsbegriffes 91 (1.) Zukunftsbegünstigende Ausgaben und gesamtwirtschaftliche Betrachtungsweise 91 (2.) Das Erfordernis einer restriktiven Auslegung des Investitionsbegriffes 92 (3.) Investitionen i.s. d. Art. 115 Abs. 1 S. 2 Hs. 1 GG als Nettoinvestitionen 96 (4.) Keine Berücksichtigung von Ausgaben für Ausbildung (human capital) 98

5 (5.) Keine Berücksichtigung von investiven Verteidigungsausgaben 98 cc. Die haushaltsrechtliche Legaldefinition des Investitionsbegriffes in 10 Abs. 3 HGrG, 13 Abs. 3 BHO 99 dd. Beschränkung auf Inlandsinvestitionen 103 ee. Der Investionsbegriff als unbestimmter Rechtsbegriff ohne Beurteilungsspielraum des Haushaltsgesetzgebers Der Ausnahmevorbehalt in Art. 115 Abs. 1 S. 2 Hs. 2 GG zur Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts 106 a. Zur normativen Grundkonzeption der Ausnahmeregelung und ihrer Begrenzungsfunktion 106 b. Die verschiedenen Ansätze zur Auslegung der Ausnahmeregelung in Art. 115 Abs. 1 S. 2 Hs. 2 GG 107 aa. Grenzüberschreitung nur aus konjunkturellen Gründen 107 bb. Minimalisierung des Ausnahme Vorbehaltes 108 cc. Gesteigerte Darlegungs- und Nachweiserfordernisse hinsichtlich der Voraussetzungen des Ausnahmevorbehaltes 110 dd. Stellungnahme des Bundesverfassungsgerichtes_ 112 IV. Umgehung der Kreditgrenze des Art. 115 Abs. 1 S. 2 GG Ausschöpfung der Kreditgrenze des Art. 115 Abs. 1 S. 2 GG Die Ausweich-und Umgehungsmöglichkeiten 117 V. Die Verschuldungsgrenze des Art. 104c EGV Einführung Zur Bedeutung des Art. 104c EGV während der zweiten Stufe Eintritt in die Endstufe Das übermäßige Defizit und die damit verbundenen Sanktionsmöglichkeiten Reichweite der Verschuldensgrenze des Art. 104c EGV und ihre Ausschöpfung Probleme der innerstaatlichen Umsetzung 131 a. Das Erfordernis einer Verfassungsänderung 131 b. Zur Einhaltung der Verschuldenskriterien 133 c. Aufteilung des Verschuldensspielraums im föderativen Staat 135

6 E. Das Erfordernis eines materiell ausgeglichenen Haushaltes 138 I. Die Forderung nach dem materiellen Haushaltsausgleich aus neoinstitutionalistischer Sicht 139 II. Zur Notwendigkeit einer Modifikation der Forderung nach einem jährlich materiell ausgeglichenen Haushalt Teil: Die Nebenhaushalte und ihre Zulässigkeit 145 II. A. Was sind Nebenhaushalte? 146 I. Zur Entwicklung des Nebenhaushaltsbegriffes 147 II. Parafiskalität und die Forderung nach der Einheit der staatlichen Finanzwirtschaft 148 III. Die theoretische Auseinandersetzung mit der Parafiskalität Die finanzjuristische Sichtweise der Parafiskalität Die finanzsoziologische Sichtweise der Parafiskalität Die finanztheoretische Sichtweise der Parafiskalität Der gegenwärtige Stand der finanzwissenschaftlichen Diskussion Zusammenfassung der finanzwissenschaftlichen Diskussion _ 161 IV. Begriffserläuterung in der rechtswissenschaftlichen Literatur 162 V. Begriffsverwendung in der Rechtsprechung 164 VI. Hinweise auf Nebenhaushalte durch haushaltsrechtliche Vorschriften Normativer Verzicht auf die Verwendung einer Sammelbezeichnung Umschreibungen im Gesetz 166 VII. Zusammenfassung und Ergebnisse 167 B. Übersicht über die wichtigsten Nebenhaushalte des Bundes 168 I. Die wichtigsten Nebenhaushalte des Bundes in Form von Sondervermögen Sondervermögen, die in unmittelbarer Bundesverwaltung verwaltet werden: Sondervermögen, die von Stellen außerhalb der Bundes Verwaltung verwaltet werden 170 Nebenhaushalte des Bundes in Form von juristischen Personen des öffentlichen Rechts 170 III. Nebenhaushalte in Form von juristischen Personen des Privatrechts 171 C. Verfassungsrechtliche Zulässigkeit der Nebenhaushalte 172

7 I. Zur Vereinbarkeit der Nebenhaushalte mit den Haushaltsgrundsätzen Der Grundsatz der Vollständigkeit 173 a. Verstoß gegen den Grundsatz der Vollständigkeit 173 b. Das Bruttoprinzip 175 c. Ausnahmeregelung in Art. 110 Abs. 1 S. 1 Hs. 2 GG Grundsatz der Einheit Der Grundsatz der Vorherigkeit Der Grundsatz der Jährlichkeit Der Grundsatz der sachlichen und zeitlichen Bindung Der Grundsatz der Gesamtdeckung Der Grundsatz der Klarheit und Wahrheit Der Grundsatz der Öffentlichkeit Fazit 186 II. Zweifel an der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit der Nebenhaushalte Bedeutung der Verstöße gegen die Haushaltsgrundsätze für die Zulässigkeit der Nebenhaushalte 187 a. Rechtliche Bedeutung der Haushaltsgrundsätze 187 b. Rechtsfolgen der Verstöße gegen die Haushaltsgrundsätze Bedeutung der Ausnahmebestimmungen in Art. 110 Abs. 1 S. 1 Hs. 2 GG und Art. 115 Abs. 2 GG für die verfassungsrechtlichezulässigkeit der Nebenhaushalte in Form von Sondervermögen Bedeutung des Art. 87 Abs. 3 S. 1 GG für die verfassungsrechtliche Zulässigkeit von Nebenhaushalten in Form von juristischen Personen des öffentlichen Rechts Fazit 194 III. Zum Erfordernis der sachlichen Rechtfertigung der Nebenhaushalte Stellungnahmen im Schrifttum Eigene Stellungnahme Teil: Die Kreditfinanzierung im Rahmen von Nebenhaushalten 201 A. Die allgemeinen Finanzierungsmöglichkeiten der Nebenhaushalte 201 I. Eröffnung eigener Finanzquellen 202 II. Zuschüsse und Zuwendungen aus dem Bundeshaushalt 203 III. Bildung von Rücklagen 203 IV. Einnahmen aus Erwerbstätigkeit

8 B. Ausmaß der Kreditfinanzierung der wichtigsten Nebenhaushalte 204 I. Entwicklung der Nettokreditaufnahme der Nebenhaushalte 204 II. Die Entwicklung des Schuldenstandes der Nebenhaushalte 207 C. Die Kreditaufnahme des Bundes über Sondervermögen 207 I. Grundsätzliches zu den Sondervermögen 214 II. Errichtung der Sondervermögen 215 III. Rechtscharakter und Verwaltung der Sondervermögen 216 IV. Haftung für die Verbindlichkeiten der Sondervermögen 216 V. Die bedeutendsten Sondervermögen des Bundes im Überblick Das ERP-Sondervermögen 219 a. Rechtscharakter und Verwaltung des ERP-Sondervermögens 219 b. Zur Kreditfinanzierung des ERP-Sondervermögens 221 c. Zur Zweckbestimmung des ERP-Sondervermögens Das Bundeseisenbahn vermögen 223 a. Überblick über die Reorganisation der Deutschen Bahnen 223 b. Rechtscharakter und Verwaltung des Bundeseisenbahnvermögens 226 c. Aufgaben des Bundeseisenbahn Vermögens 227 d. Zur Kreditfinanzierung des Bundeseisenbahnvermögens _ Die Deutsche Bundespost 229 a. Rechtscharakter der Deutschen Bundespost 229 b. Organe der Deutschen Bundespost 230 c. Aufgaben der Deutschen Bundespost 231 d. Zur Kreditfinanzierung der Deutschen Bundespost Der Fonds Deutsche Einheit" 232 a. Rechtscharakter und Verwaltung des Fonds 232 b. Zur Zweckbestimmung des Fonds Deutsche Einheit" 233 c. Zur Kreditfinanzierung des Fonds Deutsche Einheit" Der Kreditabwicklungsfonds 235 a. Rechtscharakter und Verwaltung des Kreditabwicklungsfonds 235 b. Zur Zweckbestimmung des Kreditabwicklungsfonds 236 c. Zur Kreditfinanzierung des Kreditabwicklungsfonds Der Erblastentilgungsfonds 237 a. Rechtscharakter und Verwaltung des Erblastentilgungsfonds 238 b. Die Pflichten des Erblastentilgungsfonds 238 c. Zur Kreditfinanzierung des Erblastentilgungsfonds

9 VI. Anforderungen an die Kreditermächtigungsregelungen als formelle Voraussetzungen für die Kreditaufnahme der Sondervermögen 240 VII. Materielle Grenzen für die Kreditaufnahme der Sondervermögen Zur grundsätzlichen Geltung des Art. 115 Abs. 1 S. 2 GG für die Sondervermögen des Bundes Art 115 Abs. 2 GG als Blankovollmacht für die Kreditaufnahmen der Sondervermögen? 244 a. Die Entstehungsgeschichte des Art. 115 Abs. 2 GG 244 b. Zur Begrenzung der Inanspruchnahme des Ausnahmevorbehaltes 246 aa. Der Begriff der Sondervermögen" als immanenter Begrenzungsmaßstab? 246 bb. Mögliche Mißbrauchsschranken Art. 109 Abs. 2 GG als materielle Grenze für die Kreditaufnahme der Sondervermögen 249 D. Die Kreditaufnahme von juristisch verselbständigten Einrichtungen 250 I. Die Kreditaufnahme von juristischen Personen des Privatrechts in der Hand des Bundes Der vom Bundesrechnungshof kritisierte Sachverhalt Die Rechtsauffassung des Bundesrechnungshofes Der Meinungsstand im Schrifttum Die eingeschränkte Perspektive einer rein formalen Betrachtungsweise II. Die Kreditaufnahme des Bundes über juristische Personen des öffentlichen Rechts Allgemeines zu den juristischen Personen des öffentlichen Rechts Zur Verschuldensfähigkeit der juristischen Personen des öffentlichen Rechts Zur Anwendbarkeit des Art. 115 Abs. 1 GG auf juristische Personen des öffentlichen Rechts 261 a. Stellungnahmen im Schrifttum 262 b. Die Sicherung der Kreditbegrenzungsregel des Art. 115 Abs. 1 S. 2 GG für juristische Personen des öffentlichen Rechts Untersuchung der Treuhandanstalt im Hinblick auf die Anwendung des Art. 115 Abs. 1 S. 2 GG 265 a. Rechtsgrundlage 266 aa. Die Ur-Treuhandanstalt 266

10 bb. Das Treuhandgesetz vom 17. Juni 1990 (=THG) 267 cc. Einigungsvertrag vom b. Aufgabenstellung 268 aa. Privatisierung 269 bb. Sanierung 271 cc. Stillegung 273 c. Finanzen der Treuhandanstalt 274 aa. Gesamtverschuldung der Treuhandanstalt 274 bb. Die Finanzentwicklung der Treuhandanstalt 275 (1.) Die Ausgaben der Treuhandanstalt 275 (2.) Die Einnahmen der Treuhandanstalt 277 cc. Die Nettokreditaufnahme der Treuhandanstalt dd. (für den Zeitraum ) 278 Die finanzielle Zukunft der Treuhandanstalt und ihre Auswirkungen auf den Bundeshaushalt 278 d. Der gesetzliche Kreditrahmen der Treuhandanstalt und seine schrittweise Ausweitung 279 aa. Art. 27 Abs. 1 S. 2 des Staatsvertrages 279 bb. Art. 25 Abs. 4 des Einigungsvertrages vom cc. 1 Abs. 1 S. 1 des Treuhandkreditaufnahmegesetzes (THAKredG) vom e. Die Haftung des Bundes für Treuhandverbindlichkeiten 281 f. Zusammenfassung 282 Zusammenfassung und Ergebnisse: 283 Anhang 287 Literaturverzeichnis