Die verfassungsrechtliche Zulässigkeit der Beleihung einer Aktiengesellschaft mit Dienstherrenbefugnissen

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1 Hanspeter Benz Die verfassungsrechtliche Zulässigkeit der Beleihung einer Aktiengesellschaft mit Dienstherrenbefugnissen dargestellt am Beispiel der Deutschen Post AG, Deutschen Postbank AG, Deutschen Telekom AG sowie der Deutschen Bahn AG PETER LANG Europäischer Verlag der Wissenschaften

2 Inhal tsverzei chnis Erster Teil Grundlagen der Beleihung I. Kapitel 1: Gegenstand und Anlaß der Untersuchung A. Die Fragestellung 1 B. Die Besonderheit der Beleihung mit Dienstherrenbefugnissen 2 C. Kontext Privatisierung 4 1. Wirtschaftstheoretischer Hintergrund 4 2. Formelle Privatisierung 5 3. Materielle Privatisierung 6 4. Die Postreform II 7 a. Das Privatisierungskonzept 7 b. Die Personalüberleitung der Postbeamten Die Bahnprivatisierung 11 a. Das Privatisierungskonzept 11 b. Die Personalüberleitung der Bahnbeamten Einordnung in die Privatisierungskategorien 15 a. Postreform II 15 b. Bahnreform Deutsche Bahn Aktiengesellschaft und Post-AG's als öffentliche Unternehmen 22 D. Ergebnis 25 II. Kapitel 2: Der Begriff der Beleihung A. Theorien der Beleihung Die Lehre Otto Mayers Die Aufgabentheorie Die Legitimationstheorie Die Rechtsstellungstheorie Die Auffassung Steiners Die Kombinationstheorie Zwischenergebnis 34 B- Gegenstände der Beleihung Öffentliche Aufgabe contra Staatsaufgabe 35 a. Öffentliche Aufgabe und öffentliches Interesse 35

3 VIII Inhaltsverzeichnis b. Die staatliche Aufgabe Dienstherrenbefugnisse als Beleihungsgegenstand Zwischenergebnis 39 C. Der Akt der Beleihung Beleihung und Vorbehalt des Gesetzes Beleihung durch und aufgrund eines Gesetzes Rechtstechnische Lösung im PTNeuOG und ENeuOG 40 a. Beleihungsakt im PTNeuOG 40 b. Beleihungsakt im ENeuOG 41 D. Ergebnis 42 III. Kapitel 3: Beleihung und verwandte Rechtsinstitute A. Allgemeine Abgrenzung Die Erlaubnis Die Konzession Die Gesetzliche Indienstnahme Privater 45 B. Alternativen zur Beleihung mit Dienstherrenbefugnissen Versetzung Abordnung Umsetzung Beurlaubung Zuweisung nach 123 a BRRG Dienstleistungsüberlassung 53 C. Ergebnis 56 IV. Kapitel 4: Adressaten der Beleihung A. Die Privaten als Adressaten der Beleihung Natürliche Personen und der Begriff des Privaten Juristische Personen des öffentlichen Rechts Juristische Personen des Privatrechts Zwischenergebnis 63 B. Beispiele typischer Beleihungsadressaten Privatschulen Die Technischen Überwachungsvereine 65

4 Inhaltsverzeichnis K a. Organisationsform und Struktur des TÜV 66 b. Beleihungsadressat TÜV Industriekreditbank AG Zwischenergebnis 70 C. Restriktionen der Adressatenfähigkeit Gemeinwohlbelange Überwiegende Organrepräsentanz als Ausschlußtatbestand Beurteilung der Restriktion Organherrschaft Aufbau und Organe der Aktiengesellschaft 75 a. Allgemeine Entscheidungsstruktur 75 b. Der Aufsichtsrat im PTNeuOG 77 c. Der Aufsichtsrat im ENeuOG Öffentliche Unternehmen als Beliehene Zwischenergebnis 80 D. Ergebnis 81 V. Kapitel 5: Ein Testfall für die Beleihung A. Beleihung mit der Ausübung von Dienstherrenbefugnissen oder Verleihung der Dienstherrenfähigkeit Die unklare Terminologie Die Differenzierung 82 B. Die These vom Formenmißbrauch Das Argumentationsschema Theorie des Formenmißbrauchs Kritik der Mißbrauchsthese Postreform II und Bahnreform als Anwendungsfälle der Beleihung 90 a. Die Postreform II 91 b. Die Bahnreform 92 C. Ergebnis 93

5 X Inhaltsverzeichnis Zweiter Teil Verfassungsrechtliche Grenzen der Beleihung mit Dienstherrenbefugnissen VI. Kapitel 6: Organisatorische und personale Verfassungspostulate A. Einführung 95 B. Verfassungshürden im Detail Art. 83 ff. GG im Überblick Die Reform des Art. 87 Abs. 1 Satz 1 GG 98 a. Die Annexargumentation 98 b. Art. 87 Abs. 1 Satz 1 GG und Verfassungsänderung 99 c. Beleihungsverbot bei unmittelbarer Bundesverwaltung? 104 d. Zwischenergebnis Art. 33 Abs. 4 GG 106 a. Anwendbarkeit des Art. 33 Abs. 4 GG auf die Beleihung 106 b. Art. 33 Abs. 4 GG und die Beleihungsmodelle bei Bahn und Post 109 (1) Das Prinzip der quantitativen Begrenzung 109 (2) Der Beamte ohne Staatsaufgaben 111 c. Zwischenergebnis Art. 33 Abs. 5 GG 113 a. Das Verfassungsrisiko 113 b. Der Normgehalt des Art. 33 Abs. 5 GG 114 (1) Die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums 114 (2) Die Wirkung der hergebrachten Grundsätze 117 (a) Objektive Wirkungen 117 (b) Art. 33 Abs. 5 GG als grundrechtsgleiches Recht 119 (3) Die Einheit der Personalgewalt 121 (a) Rechtsprechungsoder Verfassungsrisiko 121 (b) PostPersRG und Einheit der Personalgewalt 125 (c) DBGrG und Einheit der Personalgewalt 130

6 Inhaltsverzeichnis XI (4) Das Lebenszeitprinzip 132 C. Ergebnis 134 VII. Kapitel 7 : Art. 20 GG als Kernnorm der Beleihungsproblematik A. Beleihung und demokratischer Staat Personalvertretung und Beleihung - Parallelen Anforderungen des Art. 20 Abs. 2 GG an die Beleihungsmodelle 138 a. Das Demokratieprinzip 138 (1) Materielle und "personelle Legitimation 139 (2) Kritik der Legitimationsthese 140 (a) Legitimationsgegenstand 141 (b) Legitimationsadressat 142 (3) Beleihungsadressat und Demokratieprinzip 144 (a) Konzeption im PTNeuOG und ENeuOG 144 (b) Der Spielraum des Gesetzgebers 146 (4) Das Gebot parlamentarischeckontrolle 147 (a) Kritik "~ ~"~~ 148 i) Lückenlosigkeitsdogma und Hierarchieprinzip 148 ii) Zweifel an der Kontrolleffektivitat 149 iii) Durchbrechungen der Ver- ^^ antwortungkette 150 4(5)) Das Aufsichtserfordernis 153 (a) Das Prinzip der qualitativen Begrenzung 153 (b) Rechts-oder Fachaufsicht 158 (6) Die Wesentlichkeitstheorie 165 (7) Zwischenergebnis 166 b. Beleihung und Rechtsstaat 167 (1) Rechtsstaatlicher und institutioneller Gesetzesvorbehalt 168 (2) Das Prinzip der Einheit von Verantwortung und Entscheidungsmacht 169 (3) Gewaltenteilung und Beleihung 171 B. Ergebnis 172

7 Xu Inhaltsverzeichnis VIII. Kapitel 8 : Art. 143 a und Art. 143 b GG als kollidierendes Verfassungsrecht A. Der Normgehalt des Art. 143 b Abs. 3 GG Art 143 b Abs. 3 Satz 2 GG -Überleitungsvollmacht oder Beleihung kraft Verfassung 174 a. Wortlaut 175 b. Systematik 177 c. Teleologie 178 d. Zwischenergebnis Das Verhältnis zu Art. 33 Abs. 4 und 5 GG 183 a. Verfassungswidriges Verfassungsrecht oder praktische Konkordanz? 183 (1) Art. 33 Abs. 4 und 5 GG als Bestandteil des Art. 79 Abs. 3 GG 183 (2) Dienstherrenbefugnisse als Regierungsaufgabe 185 (3) Das Prinzip der Konsistenz der Rechtsformenwahl 186 b. Die einfachgesetzliche Rechtslage 187 (1) Das Postpersonalrechtsgesetz 187 (2) Das Bundesanstalt Post-Gesetz 190 c. Zwischenergebnis 191 B. Der abweichende Text des Art. 143 a Abs. 1 GG Die Beleihungsrelevanz des Art. 143 a Abs. 1 Satz 3 GG 193 a. Wortlaut 193 b. Systematik 195 c. Teleologie 195 (1) Die inkorporierte Beleihung 196 (2) Gespaltene Dienstherrenbefugnisse 198 d. Zwischenergebnis Das Verhältnis von Art. 143 a Abs. 1 Satz 3 und Art. 33 Abs. 4/5 GG 199 a. Praktische Konkordanz 199 b. Die einfachgesetzliche Rechtslage 200 (1) Art. 1 und 2 des ENeuOG 201 (2) Disziplinarrecht 202 c. Zwischenergebnis 203

8 Inhaltsverzeichnis XIH C. Art. 9 Abs. 3 GG - ein Streikrecht für den privatisierten Beamten? Das grundsätzliche Streikverbot für Beamte nach Art. 33 Abs. 5 GG Die neue Situation des "privatisierten Bundesbeamten" 204 a. Privatisierung als Einfallstor für Art. 9 Abs. 3 GG? 205 b. Kritik 206 c. Zwischenergebnis 207 D. Ergebnis 207 IX. Kapitel 9: Alternativen zur Beamtenüberieitung durch Zuweisung und Beleihung A. Die eleganteren Varianten Die Personalüberleitung an eine Anstalt des öffentlichen Rechts Die Privatisierung der Flugsicherung 211 B. Ergebnis 213 X. Kapitel 10: Zusammenfassung der Ergebnisse und rechtspolitischer Ausblick A. Ergebnisse der Untersuchung 214 B. Rechtspolitischer Ausblick 220 Literaturverzeichnis 221