Ass. iur. Joachim Brückner, Übung: Verfassungsrechtliche Grundlagen der Wirtschaftsordnung SS Lästiges Kulturgut

Transkript

1 Lästiges Kulturgut K ist Eigentümerin einer historischen Villa, die unter Denkmalschutz gestellt wurde. Seit 1981 steht die Villa leer. K kann sie für ihr Unternehmen selbst nicht mehr sinnvoll nutzen. Der Instandsetzungs- und Unterhaltungsaufwand steht völlig außer Verhältnis zu einem Nutzungsertrag. Ein Käufer fand sich ebenfalls nicht. K will die Villa daher abreißen. Dem steht aber das einschlägige Landesdenkmalschutzgesetz entgegen. 13 Abs. 1 LDSG formell verfassungsgemäß lautet: Ein geschütztes Kulturdenkmal darf nur mit Genehmigung 1. zerstört, abgebrochen, zerlegt oder beseitigt, 2. umgestaltet oder sonst in seinem Bestand verändert, 3. in seinem Erscheinungsbild nicht nur vorübergehend beeinträchtigt, 4. von seinem Standort entfernt werden. Im Falle der Nummer 1 darf die Genehmigung nur erteilt werden, wenn andere Erfordernisse des Gemeinwohls die Belange des Denkmalschutzes und der Denkmalpflege überwiegen; hierbei ist zu prüfen, ob den überwiegenden Erfordernissen des Gemeinwohls nicht auf andere Weise Rechnung getragen werden kann. K hält die gesetzliche Vorschrift für materiell verfassungswidrig, weil sie ihr Eigentum nicht mehr nutzen könne. Von Eigentum könne da keine Rede mehr sein. Gleichzeitig verlange das LDSG was zutrifft, dass das Denkmal erhalten bleibe. K solle also auch noch zahlen. Es liege ein Verstoß gegen Art. 14 GG vor, da sie durch das LDSG enteignet und nicht einmal entschädigt werde. K klagt erfolglos durch alle Instanzen auf die Erteilung der Abbruchgenehmigung. Was kann sie jetzt noch tun? Abwandlung: Ändert sich etwas an der verfassungsrechtlichen Beurteilung, wenn das Gesetz eine Vorschrift ( 31 salvatorische Klausel) enthält, die lautet: (1) Kann auf Grund einer auf diesem Gesetz beruhenden Maßnahme die bisher rechtmäßig ausgeübte Nutzung eines Gegenstandes nicht mehr fortgesetzt werden und wird hierdurch die wirtschaftliche Nutzbarkeit insgesamt erheblich beschränkt, so hat das Land eine angemessene Entschädigung zu leisten. Das gleiche gilt, wenn die Maßnahme in sonstiger Weise enteignend wirkt. (2) Bei unbeweglichen Gegenständen finden die Bestimmungen des Landesenteignungsgesetzes über die Entschädigung entsprechende Anwendung... 1

2 Möglichkeit 1: Warmabriss (kein Prüfungsstoff) Möglicherweise hilft K jetzt nur noch der Warmabriss. Auf für K unerklärliche Weise könnte es zu einem Brand der Villa kommen, welche diese in Schutt und Asche legt. Allerdings besteht dabei die Gefahr, dass K in den Verdacht gerät, Straftaten begangen zu haben. Zwar steht die Villa in ihrem Eigentum (daher keine Sachbeschädigung und Brandstiftung gem. 306 StGB), aber es kommt der Tatbestand einer Schweren Brandstiftung in Betracht ( 306a StGB). Hier liegt aber wohl eine Entwidmung des Objekts vor (Zweck des Gebäudes, dem Aufenthalt von Menschen zu dienen, ist entfallen). Für die Zerstörung von Denkmalen gelten außerdem Ordnungswidrigkeitentatbestände. Möglichkeit 2: Verfassungsbeschwerde A. Zulässigkeit einer Verfassungsbeschwerde (kein Prüfungsstoff) Rechtsweg zum BVerfG ist eröffnet, VB. Beschwerdegegenstand: letztinstanzliches Urteil als Maßnahme der judikativen Gewalt. Beschwerdeberechtigung: K ist Grundrechtsträger bezüglich Art. 14 GG. Beschwerdebefugnis: K ist selbst, gegenwärtig und unmittelbar betroffen. Rechtswegerschöpfung ist eingetreten. Subsidiarität der VB ist gewahrt. Form und Frist: Auf Einhaltung ist zu achten. B. Begründetheit einer Verfassungsbeschwerde Die Verfassungsbeschwerde ist begründet, wenn K in ihren Grundrechten verletzt ist. In Betracht kommt eine Verletzung von Art. 14 Abs. 1 GG durch das LDSG (Grundlage der Urteile). I. Schutzbereich Der Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 GG müsste eröffnet sein. Inhalt des Eigentums gem. Art. 14 Abs. 1 GG sind alle vermögenswerten Positionen, die dem Einzelnen durch das einfache Recht zugeordnet sind. Das Grundeigentum und Gebäude gehören dazu (vgl. Regelungen des BGB, nach denen K Eigentümerin ist). Es sind daher eigentumsrechtliche Positionen der K betroffen. 2

3 II. Eingriff K trägt vor, sie werde durch die einschlägigen Vorschriften des LDSG enteignet. Eine Enteignung ist darauf gerichtet (Finalität), konkrete Rechtspositionen, die durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG geschützt sind, zur Erfüllung bestimmter öffentlicher Aufgaben oder Zwecke vollständig oder teilweise zu entziehen. Dies geschieht entweder durch ein Gesetz - Legalenteignung - oder durch behördlichen Vollzugsakt aufgrund gesetzlicher Ermächtigung - Administrativenteignung -. Diese Voraussetzungen liegen hier nicht vor. Weder die zur Prüfung gestellte Norm, auf der die Genehmigungspflicht für die Beseitigung geschützter Kulturdenkmäler beruht, noch die Versagung der Genehmigung selbst stellen eine Enteignung im Sinne von Art. 14 Abs. 3 GG dar. Die Regelung entzieht keine konkreten Eigentumspositionen zur Erfüllung bestimmter öffentlicher Aufgaben, sondern beschränkt generell und abstrakt die Nutzungsmöglichkeiten eines mit einem Denkmal bebauten Grundstücks (Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG). Diese Einordnung der Norm ist von der Intensität der Belastung unabhängig (so aber früher die Schwellentheorie, heute: Trennungstheorie = Exklusivität der Eingriffsformen), auch wenn der Eingriff in seinen Auswirkungen für den Betroffenen einer Enteignung nahe- oder gleichkommt. Da somit 13 Abs. 1 S. 2 LDSG anhand von Art. 14 Abs. 1, 2 GG zu beurteilen ist, gilt entgegen der Auffassung der K Art. 14 Abs. 3 GG nicht. Eine problematische Abgrenzung zwischen den Eingriffsformen liegt auch in den Fällen vor, in denen durch Vorschriften (Gesetz, RVO, Satzung) des Naturschutz- oder Bodenrechts die Nutzung eines Grundstücks vollkommen unterbunden wird (Bsp. Schutzgebiete mit dem Verbot der Bewirtschaftung und Bebauung). Auch hier ist die Eingriffsform streng nach der Trennungstheorie zu bestimmen. Dem Normgeber kommt es nicht auf den Entzug der vermögenswerten Position an, sondern er möchte den Umgang (Rechte und Pflichten) mit dieser Position abstrakt und generell regeln. III. Rechtfertigung Der Eingriff könnte gerechtfertigt sein. 1. Allgemeine Anforderungen an die Rechtfertigung a. Verhältnismäßigkeit und Institutsgarantie Der Gesetzgeber muss bei der Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums (Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG) die schutzwürdigen Interessen des Eigentümers und die Belange 3

4 des Gemeinwohls in einen gerechten Ausgleich bringen (Grundsatz der Verhältnismäßigkeit). Das Wohl der Allgemeinheit ist Grund und Grenze für die Belastungen des Eigentümers. Diese dürfen nicht weitergehen, als der Schutzzweck reicht, dem die Regelung dient. Der Kernbereich der Eigentumsgarantie darf dabei nicht ausgehöhlt werden. Zu diesem gehört sowohl die Privatnützigkeit als auch die grundsätzliche Verfügungsbefugnis über den Eigentumsgegenstand (Institutsgarantie des Eigentums). b. Sozialbindung Soweit das Eigentum die persönliche Freiheit des Einzelnen im vermögensrechtlichen Bereich sichert, genießt es einen besonders ausgeprägten Schutz. Demgegenüber ist die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers umso größer, je stärker der soziale Bezug des Eigentumsobjekts ist; hierfür sind dessen Eigenart und Funktion von Bedeutung (vgl. Sozialpflichtigkeit, Sozialbindung des Eigentums). Begrenzungen der Eigentümerbefugnisse sind grundsätzlich entschädigungslos hinzunehmen. Überschreitet der Gesetzgeber bei der Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums die genannten Grenzen, ist die gesetzliche Regelung unwirksam. Zu einem Entschädigungsanspruch führen sie nicht. 2. Einhaltung der Anforderungen im konkreten Fall Es liegt ein formell verfassungsgemäßes Gesetz vor (vgl. Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG). a. Legitimes Ziel des Gesetzes Der Schutz von Kulturdenkmälern ist ein legitimes gesetzgeberisches Anliegen und die Denkmalpflege eine Gemeinwohlaufgabe von hohem Rang. b. Eignung und Erforderlichkeit Der Genehmigungstatbestand des 13 Abs. 1 S. 2 DSG müsste geeignet und erforderlich sein, den Zweck des Gesetzes zu erfüllen. Der Zweck wird ohne weiteres gefördert. Da die Beseitigung eines Kulturdenkmals nur genehmigt werden darf, wenn andere Erfordernisse des Gemeinwohls die Belange des Denkmalschutzes überwiegen, und zu prüfen ist, ob den überwiegenden Erfordernissen des Gemeinwohls nicht auf andere Weise Rechnung getragen werden kann, ist die Bewahrung der Kulturdenkmäler in allen sonstigen Fällen gesichert (Effektivität der Regelung). Ein anderes gleich wirksames, aber weniger beeinträchtigendes Mittel ist nicht erkennbar. c. Verhältnismäßigkeit i.e.s., Zumutbarkeit, Angemessenheit Die Regelung müsste auch angemessen sein. Die Anwendung der Norm führt im Regel- 4

5 fall nicht zu einer unzumutbaren Belastung des Eigentümers. Das öffentliche Interesse an der Erhaltung eines geschützten Denkmals kann nur durch Inpflichtnahme des Grundstückeigentümers geschützt werden. Sein Eigentum unterliegt einer gesteigerten Sozialbindung, die sich aus der Lage und Beschaffenheit des Grundstücks ergibt. Durch das Beseitigungsverbot wird die bestehende Nutzung grundsätzlich nicht eingeschränkt. Angesichts des hohen Ranges des Denkmalschutzes und mit Blick auf Art. 14 Abs. 2 Satz 2 GG muss der Eigentümer es grundsätzlich hinnehmen, dass ihm ggf. eine rentablere Nutzung des Grundstücks verwehrt wird. Etwas anderes gilt aber, wenn für ein geschütztes Baudenkmal keinerlei sinnvolle Nutzungsmöglichkeit mehr besteht. Dazu kann es kommen, wenn die ursprüngliche Nutzung hinfällig wird und eine andere zumutbare Verwendung sich nicht verwirklichen lässt. Wenn ein Eigentümer von einem Baudenkmal keinen vernünftigen Gebrauch machen und es praktisch auch nicht veräußern kann, wird dessen Privatnützigkeit nahezu vollständig beseitigt. Nimmt man die gesetzliche Erhaltungspflicht hinzu, so wird aus dem Recht eine Last, die der Eigentümer allein im öffentlichen Interesse zu tragen hat, ohne dafür die Vorteile einer privaten Nutzung genießen zu können. Die Versagung einer Abbruchsgenehmigung ist dann nicht mehr zumutbar. Die Verfassungswidrigkeit von 13 Abs. 1 Satz 2 LDSG folgt daher bereits daraus, dass die Norm unverhältnismäßige Belastungen des Eigentümers nicht ausschließt und keine Vorkehrungen zu deren Vermeidung enthält. (Erfordert das Allgemeinwohl nach Auffassung des Gesetzgebers dennoch die Erhaltung des Kulturdenkmals, wie es bei Bauwerken hoher kulturhistorischer Bedeutung denkbar ist, kann dies also nur auf dem Wege der Enteignung erreicht werden.) C. Ergebnis Das Gesetz ist verfassungswidrig. Die Verfassungsbeschwerde ist erfolgreich. Lösung der Abwandlung An der Unverhältnismäßigkeit der Regelung (für bestimmte Fallgruppen, s.o.) könnte sich durch 31 Abs. 1 S. 2 LDSG etwas ändern (sofern man die Anwendbarkeit dem Wortlaut nach bejaht). Zwar bliebe das Gebäude stehen, K würde aber dafür und für weitere Eigentümerpflichten entschädigt. I. Ausgleichspflichtige Inhalts- und Schrankenbestimmungen Inhalts- und Schrankenbestimmungen, die für sich genommen unzumutbar wären, aber vom Gesetzgeber mit Ausgleichsmaßnahmen verbunden sind, können ausnahmsweise 5

6 mit Art. 14 Abs. 1 GG im Einklang stehen. Der Gesetzgeber kann eigentumsbeschränkende Maßnahmen, die er im öffentlichen Interesse für geboten hält, auch in Härtefällen durchsetzen, wenn er durch kompensatorische Vorkehrungen unverhältnismäßige Belastungen des Eigentümers vermeidet und schutzwürdigem Vertrauen angemessen Rechnung trägt. Im Regelfall müssen Normen, die Inhalt und Schranken des Eigentums bestimmen, aber grundsätzlich ohne Ausgleichsregelungen die Substanz des Eigentums wahren. Kompensatorische Maßnahmen helfen nicht weiter, wenn weder technisch noch finanziell ein Ausgleich gefunden werden kann (selten). Für solche Härtefälle muss das Gesetz eine Beseitigung des Baudenkmals aufgrund einer Dispensvorschrift zulassen. II. Anforderungen an Ausgleichsbestimmungen Erforderlich ist eine gesetzliche Regelung, welche alle maßgeblichen Entscheidungen trifft. Ausgleichsregelungen dürfen sich nicht darauf beschränken, dem Betroffenen einen Entschädigungsanspruch in Geld zuzubilligen. Die Bestandsgarantie des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG verlangt, dass in erster Linie Vorkehrungen getroffen werden, die eine unverhältnismäßige Belastung des Eigentümers vermeiden und die Privatnützigkeit des Eigentums so weit wie möglich erhalten (z.b. Übergangsregelungen, Ausnahme- und Befreiungsvorschriften, sonstige administrative und technische Vorkehrungen). Ist ein solcher Ausgleich nicht möglich, kann ein finanzieller Ausgleich in Betracht kommen, oder es kann dem Eigentümer ein Anspruch auf Übernahme durch die öffentliche Hand zum Verkehrswert eingeräumt werden. Die Verwaltung muss bei der Entscheidung, welche die Eigentumsbeschränkung herbeiführt (hier: Verweigerung der Abbruchgenehmigung) zugleich über den gegebenenfalls erforderlichen Ausgleich zumindest dem Grunde nach entscheiden. Sonst wäre es für den Eigentümer unzumutbar, über die Einlegung von Rechtsbehelfen zu entscheiden, weil er nicht weiß, ob ihm nachträglich in einem anderen Verfahren ein Ausgleich überhaupt bewilligt wird. Daher müssen Vorschriften hierzu schon im Gesetz geschaffen werden. III. Einhaltung der Anforderungen durch 31 LDSG 31 Abs. 1 Satz 2 LDSG genügt diesen Anforderungen nicht. Die Vorschrift sieht nicht vor, dass eine Inanspruchnahme des Eigentums in erster Linie durch Ausnahme- und Befreiungsregelungen sowie sonstige administrative und technische Vorkehrungen vermieden werden soll. Sie regelt auch kein Verwaltungsverfahren so, dass dem Rechtsschutz des Betroffenen in der dargelegten Weise Rechnung getragen wird. Schon deshalb bietet sie keine verfassungsrechtlich ausreichende Grundlage, unverhältnismäßige Eingriffe aufgrund von 13 Abs. 1 Satz 2 LDSG auszugleichen. 6

7 Wiederholender Lernteil: Eine Inhalts- und Schrankenbestimmung bleibt immer eine Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums. Auch Akte, die Inhalts- und Schrankenbestimmungen konkretisieren, sind dem Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG zuzuordnen. Sie schlagen bei extremer Schwere nicht in Enteignungen um. Belastet eine Inhalts- und Schrankenbestimmung einzelne Eigentümer unverhältnismäßig, so kann der Gesetzgeber an dieser Inhalts- und Schrankenbestimmung ausnahmsweise und nur dann festhalten, wenn er kompensatorische Maßnahmen trifft (sog. Ausgleichspflichtige Inhalts- und Schrankenbestimmung). Andernfalls ist die Inhalts- und Schrankenbestimmung verfassungswidrig. Ein finanzieller Ausgleich kommt dabei nur als ultima ratio in Betracht. Vorrangig sind andere kompensatorische Maßnahmen, die dem Bestand des Eigentums dienen, etwa Dispens- oder Überleitungsvorschriften. Ein finanzieller Ausgleich ist durch den Gesetzgeber zu regeln. Dabei ist das Verfahren so zu gestalten, dass die Verwaltung mit dem belastenden Akt die Entschädigungsfrage zumindest dem Grunde nach entscheidet. 7