Nahverkehr in kommunaler Verantwortung

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1 Nahverkehr in kommunaler Verantwortung Der öffentliche Personennahverkehr nach der Regionalisierung Von Dr. jur. Sibylle Barth ERICH SCHMIDT VERLAG

2 Vorwort 5 Abkürzungsverzeichnis 19 Rechtsquelle 21 Einleitung 27 /. Anlaß und Ziel der Arbeit 27 //. Gang der Untersuchung 27 I.Teil: Die Entwicklung der rechtlichen Grundlagen des ÖPNV 29 1 Der öffentliche Personennahverkehr 29 /. Öffentlicher Personennahverkehr als Rechtsbegriff ÖPNV, SPNV, ÖSPV Räumliche Begrenzung und begriffliche Unscharfe 30 a) Zweckbestimmung 30 b) Zweifelsregelung und Letztentscheidungskompetenz Bewertung 32 //. Wirtschaftliche und politische Rahmenbedingungen des ÖPNV Der ÖPNV im Verkehrsmarkt 33 a) Verkehrsunternehmen im ÖPNV 33 b) Öffentlicher Personennahverkehr und Individualverkehr Verkehrsfunktionen und gesellschaftliche Bedeutung des ÖPNV 34 a) Mobilitätsbedürfnisse 34 b) Erschließungs- und Versorgungsfunktion des ÖPNV 35 c) Soziale Bedeutung des ÖPNV 35 d) Die Entlastungsfunktion des ÖPNV 36 aa) ÖPNV als Bestandteil des Umweltverbundes 36 bb) Push-and-pull-Konzepte 37 cc) Verkehrsmittelwahl und Attraktivität des ÖPNV Finanzierung des öffentlichen Personennahverkehrs 38 a) Kostenunterdeckung 39 b) Finanzierungssystem 39

3 2 Personenbeförderungsgesetz und ÖSPV 41 /. Die Entwicklung des Personenbeförderungsgesetzes Personenbeförderung auf Straßen als gewerbliche Tätigkeit Die Entstehung des PBefG (1934) Die Entwicklung des PBefG unter der Geltung des Grundgesetzes //. Konzessionen und Genehmigungsbehörde im PBefG a.f Linienkonzessionen nach 13 PBefG a.f. 44 a) Öffentliche Verkehrsinteressen als Marktzugangsschranke 45 aa) Fallgruppen des 13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG 45 bb) Öffentliche Verkehrsinteressen als unbestimmter Rechtsbegriff cc) Praktische Bedeutung 47 b) Besitzstandsschutz als Marktzugangsschranke Behördliche Ausgestaltung von Linienverkehren nach dem PBefG a.f.. 49 a) Unternehmerpflichten und Behördenbefugnisse 49 b) Eigenwirtschaftlichkeit als Grenze behördlicher Befugnisse 50 aa) Tarifbildung und Gemeinwohlbindung nach 39 Abs.2 PBefG a.f. 50 bb) Bedeutung und praktische Folgen der Eigenwirtschaftlichkeit im PBefG a.f. 51 ///. Resümee und Reformdiskussion 52 3 SPNV, Bahnreform und EG-rechtliche Vorgaben 54 /. Der Schienenpersonennahverkehr zur Zeit der Deutschen Bundesbahn Rechtliche und wirtschaftliche Rahmenbedingungen Die kalte Regionalisierung" des SPNV 56 //. Verkehrspolitik und sekundärrechtliche Maßnahmen der EG Der Verkehrssektor im EG-Vertrag Maßnahmen der Verkehrspolitik der EG 59 a) Dienstleistungsfreiheit im Verkehrssektor - die VO 1191/69 59 b) Stärkung öffentlicher Belange in der Regelung des Verkehrs - die VO 1893/91 60 ///. Einfluß des EG-Rechts auf die Bahnreform 61 4 Zusammenfassung des 1. Teils Teil: Sicherstellung einer ausreichenden Verkehrsbedienung im ÖPNV Verfassungsrechtlicher Rahmen: Nahverkehr zwischen kommunaler Daseinsvorsorge und Verkehrsgewerbe 66 8

4 /. Aufgabenverantwortung für den ÖPNV im Bund-Länder-Verhältnis Aufgabenverantwortung i. S.v. Verwaltungskompetenz 66 a) Verwaltung i. S.d. Art. 30 GG 66 b) Begriff der Eisenbahnverkehrsverwaltung i. S.d. Art. 87e GG 67 aa) Rechtliche Bedeutung des Art. 87e Abs. 4 S. 1 GG 68 bb) Gewährleistungsverantwortung für Netz und Dienste der DB AG.. 68 cc) Gemeinwohl als Ziel und Maßstab staatlicher Gewährleistung Aufgabenverantwortung für den öffentlichen Verkehr 70 //. Grundlagen und Grenzen öffentlicher Daseinsvorsorge im Nahverkehr Verfassungsrechtliche Bezugspunkte des ÖPNV 71 a) Sozialstaatsprinzip 72 b) Grundrecht auf Mobilität und Chancengleichheit 73 c) Staatsziel Umweltschutz und grundrechtliche Schutzpflichten d) Berufsfreiheit, Gewerbe- und Wettbewerbsfreiheit 75 e) Kommunale Selbstverwaltung 77 aa) ÖPNV als Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft 77 (1) Städtischer Nahverkehr 78 (2) Ländlicher Nahverkehr 79 (3) Regionalverkehr 79 bb) Maßnahmen der kommunalen Selbstverwaltung im ÖPNV 80 (1) Kommunale Verkehrsbetriebe 80 (2) Finanzierung 81 (3) Planung Konsequenzen für die Gewährleistung des ÖPNV 82 a) ÖPNV als öffentliche Aufgabe 82 b) ÖPNV als sozialstaatliche Daseinsvorsorge 85 c) ÖPNV zwischen kommunaler Selbstverwaltung und Privatwirtschaft 89 aa) Kommunale Daseinsvorsorge und Art. 28 Abs. 2 GG 89 bb) Kommunale Daseinsvorsorge und privates Verkehrsgewerbe (1) Gemeinderechtliche Voraussetzungen kommunaler Verkehrsbetriebe 91 (2) Verfassungsrechtliche Grenzen kommunaler Wirtschaftstätigkeit.. 95 (a) Gesetzes- und Parlamentsvorbehalt 96 (b) Grundrechtseingriff durch kommunale Wirtschaftstätigkeit 98 9

5 (aa) Verhältnismäßigkeitsprüfung ohne Eingriff? 98 (bb) Mittelbarer Eingriff durch Konkurrenz 99 (cc) Verschiedenartigkeit der Konkurrenz und Eingriffsintensität 100 (dd) Zwischenergebnis 101 (c) Anforderungen an die Rechtfertigung des Eingriffs 102 (d) Unmittelbarer Gemeinwohlzweck und Gesetzgebungsbefugnis (aa) Einnahmeerzielung und Gemeinwoh 103 (bb) Einnahmeerzielung und kommunale Selbstverwaltung 103 (cc) Einnahmeerzielung und Steuerstaat 104 (dd) Einnahmeerzielung und Gesetzgebungsbefugnis 104 (ee) Zwischenergebnis 106 (e) Verhältnismäßigkeit - nicht Subsidiarität 106 (aa) Erforderlichkeit als Subsidiarität? 107 (bb) Erforderlichkeit und Kostenunterdeckung im ÖPNV 108 (cc) Zwischenergebnis 108 (3) Bestehende und künftige Grenzen kommunaler Verkehrsunternehmen 109 (a) Zusammenfassung der obigen Ergebnisse 109 (b) Verfassungsrechtliche Begründung des Territorialprinzips 109 (aa) Exterritoriale Wirtschaftstätigkeit - Eingriff in Gemeindehoheit? (bb) Exterritoriale Wirtschaftstätigkeit und Gemeinwohlzweck 111 (cc) Zulässige räumlich Ausdehnung der Wirtschaftstätigkeit 112 (dd) Ergebnis und Bewertung 113 d) Verfassungsrecht als inhaltliche Leitlinie der Aufgabenwahmehmung 113 ///. Gesetzgebungskompetenz für den ÖPNV Gemeinschaftsrechtliche Vorgaben: Marktkonforme Finanzierung des ÖPNV und Wettbewerb im Nahverkehr 116 /. Bedeutung des EG-Beihilferechts für den ÖPNV Beihilferegelungen für den Verkehrsbereich 117 a) Art. 87 Abs. 1 (ex-art. 92 Abs. 1) EGV als Verbot mit Erlaubnisvorbehalt 117 b) Die Ausnahmeregelung des Art. 73 (ex-art. 77) EGV 119 c) Die Ausnahme nach Art. 86 Abs. 2 (ex-art. 90 Abs. 2) EGV Folgen für die Finanzierung des ÖPNV 123 a) Nationale Finanzierungspraxis im Lichte des Art.87 (ex-art.92) EGV

6 aa) Anwendungsbereich des Art.87 Abs. 1 (ex-art.92 Abs. 1) EGV (1) Beihilfegeber 124 (2) Beihilfeempfänger 124 (3) Belastungsverminderung, Begünstigung 125 (4) Potentielle Wettbewerbsverfälschung 126 (5) Beeinträchtigung des innergemeinschaftlichen Wirtschaftsverkehrs 127 bb) Subsumtion 128 (1) Wettbewerbs- und handelsbeeinträchtigendes Potential 128 (a) Intramodaler Wettbewerb 128 (b) Intermodaler Wettbewerb 130 (2) Eigentümereinlagen und Querverbund 130 (3) Betriebskostenzuschüsse an Verkehrsunternehmen 132 (4) Investitionsförderung 135 (5) Schülerbeförderung im allgemeinen Linienverkehr 135 b) Ausnahmen gem. Art. 73 (ex-art. 77) EGV i.v.m. VO (EWG) Nr. 1107/ aa) Bedeutung der VO (EWG) Nr. 1191/69 i.d.f. d. VO (EWG) Nr. 1893/ bb) Finanzierungsformen nach VO (EWG) Nr. 1191/69 n.f. 137 c) Ergebnis 139 //. Sicherstellung einer ausreichenden Verkehrsbedienung nach der VO 1191/ Voraussetzung und Grenzen 139 a) Fehlen einer ausreichenden Verkehrsbedienung 139 b) Begrenzung der Höhe nach Auferlegung von Verkehrsleistungen Vereinbarung von Verkehrsleistungen 143 a) Gegenstand und Inhalt der Vereinbarung 143 b) Rechtsnatur der Vereinbarung 144 ///. ÖPNV und Ausschreibungswettbewerb Notwendigkeit der Vergabe im Wettbewerb (Ausschreibung) 146 a) Geltung der 97ff. GWB 147 b) Anwendung dervol/a nach GKV und Haushaltsrecht Ausschreibung von Verkehrsleistungen 150 a) Bedeutung des Auftragswerts für die Ausschreibung

7 b) Anforderungen an die zu vergebende Leistung 151 aa) Losbildung 151 bb) Leistungsbeschreibung 152 c) Bewertung der Angebote 154 IV. Ergebnis Folgen für die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten Folgen für die Verkehrsunternehmen Gesetzlicher Auftrag: Planung, Organisation und Finanzierung eines den öffentlichen Interessen angemessenen Nahverkehrs /. Sicherstellung einer ausreichenden Verkehrsbedienung Die ausreichende Verkehrsbedienung 158 a) Begriff der ausreichenden Verkehrsbedienung A 158 b) Elemente der ausreichenden Verkehrsbedienung 159 aa) Versorgung der Allgemeinheit 159 bb) Soziale Belange 161 cc) Verkehrsentlastung 162 dd) Umweltschutz 163 ee) Landesplanerische Faktoren 164 ff) Bedarf und potentielle Nachfrage 166 gg) Verkehrsbedienung und Infrastruktur 167 c) Zusammenfassung und Schlußfolgerungen 168 aa) Regelungsintention und -gegenstand 168 bb) Ausreichende Verkehrsbedienung als unbestimmter Rechtsbegriff. 168 cc) Konkretisierung 170 (1) Abwägungsmaßstab für die Zielfestlegung 170 (2) Bewertungsmaßstab i.s.e. gesetzlichen Vermutung 171 (3) Konkretisierungsstufen Instrumente der Sicherstellung 176 a) Finanzierung des ÖPNV 176 aa) Finanzieller Sicherstellungsauftrag 176 bb) Finanzausstattung der Aufgabenträger 176 b) Organisation des ÖPNV 177 aa) Organisation und Kooperation der Aufgabenträger 178 bb) Organisation und Koordination der Verkehrsbedienung 178 c) Planung des ÖPNV 179 aa) Nahverkehrsplan und konzeptioneller Sicherstellungsauftrag 180

8 bb) Nahverkehrsplan und Bestellung gemeinwirtschaftlicher Verkehre. 182 (1) Nahverkehrsplan als Bedarfsplan 182 (2) Nahverkehrsplan und Anforderungsprofil 183 (3) Schlußfolgerungen für den Planinhalt 183 cc) Nahverkehrsplan und andere ÖPNV-relevante Planungen 184 (1) Nahverkehrsplan und Verkehrsentwicklungsplanung 184 (2) Nahverkehrsplan und Raumordnung sowie Bauleitplanung 185 //. Verpflichtungsgehalt der Aufgabennormen Der Sicherstellungsauftrag im Landesrecht 187 a) Aufgabencharakter 187 b) Verhältnis und Unterschied zur baurechtlichen Erschließung 190 c) Verhältnis zu kommunalrechtlichen Aufgabenormen Ausfüllung des Sicherstellungsauftrags 191 a) Entscheidung über die ausreichende Verkehrsbedienung 191 aa) Konkretisierung der ausreichenden Bedienung im Nahverkehrsplan 191 bb) Umsetzung und Selbstbindung des Aufgabenträgers 192 b) Überprüfung 193 ///. Ergebnis und Bewertung Aufgabenträgerschaft: Kompetenz zur Wahrnehmung öffentlicher Interessen und kommunaler Belange im Nahverkehr 196 /. Der Aufgabenträger im Bundesrecht 196 //. Die Aufgabenträger in den Landesnahverkehrsgesetzen Aufgabenträger des ÖSPV 197 a) Aufgabenträger und Bestellerfunktion im ÖSPV 198 aa) Zuständigkeit für die Bestellung gemeinwirtschaftlicher Verkehre bb) Folgen der Zuständigkeitsregelung 199 b) Aufgabenträger und Nahverkehrsplan im ÖSPV 199 aa) Zuständigkeit für die Aufstellung des Nahverkehrsplans 199 bb) Folgen der Zuständigkeitsregelung 202 c) Aufgabenteilung von Kreisen und Gemeinden im städtischen ÖSPV 203 aa) Aufgabenträgerschaft als ausschließliche Kompetenz? 204 bb) Verfassungsrechtliche Beurteilung der Aufgabenträgerschaft der Kreise 205 (1) Gewährleistung des Art.28 Abs.2 S. 1 GG 205 (2) Konsequenzen für die Aufgabenträgerschaft im ÖSPV

9 (a) Aufgabenträgerschaft im städtischen Nahverkehr 207 (b) Bestellerfunktion im städtischen Nahverkehr 207 (c) Planungsbefugnis im städtischen Nahverkehr 208 (d) Ergänzungsfunktion der Kreise im städtischen Nahverkehr 208 d) Ergebnis und Bewertung Aufgabenträger des SPNV 211 a) Aufgabenträgerschaft und Befugnisse 211 b) SPNV und kommunale Selbstverwaltung 212 aa) Das Beispiel Annaberg 214 (1) Prozessuale Fragen 214 (2) Fragen der Begründetheit 215 (a) SPNV-Bedienung und ÖSPV-Aufgabenträge 216 (b) Übernahmen der Aufgabenverantwortung für den SPNV 217 bb) Schlußfolgerungen und Bewertung der gesetzlichen Regelung (1) Anspruch auf Aufgabenübertragung und Rechtsschutz 218 (2) Betroffenheit mehrerer Kreise Zusammenschau von SPNV und ÖSPV 220 a) Aufgabenteilung nach Verkehrsfunktionen 220 b) Regionalisierung ohne Region? Gesetzlicher Rahmen des Sicherstellungsauftrags im SPNV /. Schieneninfrastruktur für den SPNV Rechtsrahmen und staatliche Gewährleistung der Schieneninfrastruktur 223 a) Gewährleistungsverantwortung des Bundes 223 b) Gewährleistungsverantwortung der Länder Erhalt und Ausbau des Schienennetzes 224 a) Verhinderung von Streckenstillegungen nach 11 AEG 224 aa) Wirtschaftliche Unzumutbarkeit 224 bb) Verhandlung mit Übernahmewilligen 225 b) Übernahme der Strecke durch den Aufgabenträger nach 26 BENeugIG 226 c) Bewertung Verfügbarkeit der Infrastruktur für SPNV-Leistungen 228 a) Trassenzugang 228 b) Bevorzugung des SPNV 229 c) Bewertung 229

10 I Inhaltsverzeichnis //. Rechtsrahmen für Verkehrsleistungen und Tarife im Schienenverkehr Genehmigung von Verkehrsleistungen Bestellung gemeinwirtschaftlicher Verkehrsleistungen Tarifgenehmigung und -gestaltung im SPNV 232 ///. Sicherstellung einer ausreichenden Verkehrsbedienung im SPNV SPNV-Planung Bestellerprinzip im SPNV Gesetzlicher Rahmen des Sicherstellungsauftrags im ÖSPV 236 /. Einbeziehung des PBefG in die Regionalisierung 236 //. Sicherstellungsauftrag und Genehmigungsrecht Die Unterscheidung von eigen- und gemeinwirtschaftlichen Verkehren 237 a) Bedeutung des 8 Abs.4 S.2 PBefG 237 b) EG-rechtskonforme Auslegung der Legaldefinition 239 c) Genehmigungsrechtliche und prozessuale Folgen 240 aa) Echte" Eigenwirtschaftlichkeit als Voraussetzung nach 13 PBefG 240 (1) Prüfung der Eigenwirtschaftlichkeit in 13 PBefG 241 (2) Feststellung der Eigenwirtschaftlichkeit 242 (a) Liniengenehmigung und Darlegungslast 242 (b) Darlegungslast und Verbundfinanzierung 243 bb) Unechte" Eigenwirtschaftlichkeit - Rechtsschutz unterlegener Bewerber 244 cc) Unechte" Eigenwirtschaftlichkeit - Rechtsschutz des Aufgabenträgers Vereinbarte und auferlegte Verkehre 246 a) Voraussetzungen der Vereinbarung und Auferlegung 246 aa) Sogenannter Vorrang der Eigenwirtschaftlichkeit 246 bb) Vereinbarung von Verkehrsleistungen 247 c) Auferlegung von Verkehrsleistungen 247 (1) Befugnis nur des Aufgabenträgers 247 (2) Verfassungsmäßigkeit der Ermächtigungsgrundlage- 248 (3) Beurteilungsspielraum und Rechtsschutz gegen Auferlegung 249 dd) Verhältnis von Auferlegung und Vereinbarung 250 (1) Einrichtung neuer gemeinwirtschaftlicher Linien

11 (2) Zusätzliche Verkehrsdienste bei bestehenden Linien 250 (a) Kein Nebeneinander verschiedener Unternehmer auf einer Linie (b) Abgrenzung des Linienverkehrs 251 (c) Auswirkung auf die bestehende Liniengenehmigung 254 (d) Genehmigungsrechtliche Situation nach Ablauf der Genehmigung. 254 b) Genehmigung auferlegter und vereinbarter Verkehre 254 aa) Genehmigungs- und Zustimmungserfordernisse 255 bb) Voraussetzungen des 13a PBefG 255 (1) Bedarfsprüfung? 255 (a) Gegen die Theorie der Luxusverkehre" 255 (b) Beurteilungsspielraum allein des Aufgabenträgers 256 (c) Mißbrauchsaufsicht 257 (2) Geringste Kosten für die Allgemeinheit Eigenwirtschaftliche Verkehre 258 a) Genehmigung 258 aa) 13 Abs.2 Nr.2 PBefG 258 (1) Ausgestaltungsvorrecht und 8 Abs. 3 PBefG 258 (2) Öffentliche Verkehrsinteressen und ausreichende Bedienung 259 (a) Ausreichende Bedienung als öffentliches Verkehrsinteresse 259 (b) Ausreichende Bedienung und Nahverkehrsplan 260 bb) Fehlender Einklang mit einem Nahverkehrsplan nach 13 Abs. 2a PBefG 261 (1) Eigenständiger Regelungsgehalt des 13 Abs. 2a PBefG 261 (2) Gebundene Entscheidung bei fehlendem Einklang 263 (3) Offener Tatbestand: Feststellung des fehlenden Einklangs 264 (a) Einklang und Aussagekraft des Nahverkehrsplans 264 (b) Unschädliche Abweichungen vom Nahverkehrsplan 265 cc) Besitzstandsschutz nach 13 Abs. 3 PBefG 267 (1) Voraussetzungen des Besitzstandsschutzes 267 (2) Relativierung des Besitzstandsschutzes 268 dd) Laufzeit 269 b) Zustimmung zu Fahrplan und Tarif 271 c) Gestaltungsbefugnisse der Genehmigungsbehörde 272 aa) Gestaltung eigenwirtschaftlicher Verkehre 272 (1) Zusammenarbeit von Genehmigungsbehörde und Aufgabenträger. 272 (2) Maßstab der wirtschaftlichen Zumutbarkeit 273 b) Gestaltung gemeinwirtschaftlicher Verkehres

12 cc) Eigen- und gemeinwirtschaftliche Verkehre und (Teil-)Netze 274 (1) Linienbündelung nach 9 Abs.2 PBefG 275 (2) Verhältnis Aufgabenträger und Genehmigungsbehörde 277 (3) Übergangsprobleme durch unterschiedliche Laufzeiten 277 ///. Aufgabenträger und Nahverkehrsplan im ÖSPV Der Nahverkehrsplan im PBefG 278 a) Mitwirkung der (vorhandenen) Unternehmer 278 b) Konkretisierungsgrad und Inhalt des Nahverkehrsplans 279 aa) Diskussionsstand 279 bb) Auslegung des 8 Abs.3 PBefG 281 cc) Relevante und zweckmäßige Darstellungen des Nahverkehrsplans 283 c) Beachtung vorhandener Verkehrsstrukturen 285 d) Gleichbehandlung der Unternehmer 285 e) Fehlerhafter Nahverkehrsplan 286 aa) Fehlerhafte Abwägung 286 bb) Kontrolle und Rechtsschutz Aufgabenträger und Genehmigungsbehörde 289 a) Neue Rollenverteilung im ÖSPV nach der Regionalisierung 289 b) Rechtsschutz des Aufgabenträgers Bewertung 293 Zusammenfassung in Thesen 295 Literaturverzeichnis 305 Sachregister