FUNKTIONEN UND BEFUGNISSE DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS

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1 Valentin Saalfrank FUNKTIONEN UND BEFUGNISSE DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS Ihre Bedeutung für das Demokratieprinzip des Grundgesetzes Franz Steiner Verlag Stuttgart 1995

2 INHALTSVERZEICHNIS Abkürzungsverzeichnis 15 Kapitel 1: Die Entwicklung zur Europäischen Union Ansätze zur Realisierung der europäischen Idee bis zum 2. Weltkrieg Die Entwicklung seit Die Europäischen Gemeinschaftsverträge noch vor der Vereinbarung des EUV 24 A. Das Gemeinschaftsrecht 24 I. Ziele, Aufgaben, Instrumente 24 II. Unmittelbare Geltung und Vorrang des Gemeinschaftsrechts 24 B. Die Organe der Europäischen Gemeinschaften 25 C. Die Befugnisse des Europäischen Parlaments 26 I. Befugnisse nach den Gemeinschaftsverträgen 26 n. Zusätzliche Befugnisse infolge der Direktwahl? 28 4 Bedeutsame Initiativen seit der Gründung der EG bis zum Inkrafttreten der EEA 30 A. Die Fouchet-Pläne: Entwürfe eines Vertrages zur Gründung einer Staatenunion vom 15. März B. Der Tindemans-Bericht über die Europäische Union vom 7. Januar 1976 und die vom Europäischen Rat beschlossenen Grundlinien 31 C. Die feierliche Erklärung von Stuttgart vom 20. Juni D. Der Entwurf des Europäischen Parlaments vom 14. Februar E. Die Einheitliche Europäische Akte vom Februar Konzepte zum Selbstverständnis und zu den Aufgaben des Europäischen Parlaments Der Vertrag zur Gründung einer Europäischen Union vom 7. Februar \ A. Der Weg bis Maastricht 38 B. Das Vertragswerk von Maastricht 41 I. Strukturprinzipien 41 II. Einführung einer Wirtschafts- und Währungsunion 42 JJI. Die Politische Union Gemeinsame Außen-und Sicherheitspolitik (GASP) Unionsbürgerschaft Zusammenarbeit im Bereich der Justiz und des Inneren Befugnisse des Europäischen Parlaments 44

3 8 Inhaltsverzeichnis IV. Sonstige institutionelle Änderungen 45 C. Abschließende Bemerkung 46 Kapitel 2: Das Demokratieprinzip des Grundgesetzes im europäischen Integrationsprozeß 49 1 Grundlagen zum Demokratieverständnis des Grundgesetzes 49 A. Zum Demokratiebegriff des Art. 20 Abs. 1 und seiner Konkretisierung in Art. 20 Abs. 2 GG 49 B. Demokratie im Sinne des Grundgesetzes als parlamentarische Demokratie 51 I. Repräsentation als Voraussetzung staatlichen Handelns U. Repräsentation durch ein parlamentarisches Organ 52 C. Die Bedeutung sonstiger verfassungsrechtlicher Prinzipien für das Demokratieverständnis des Grundgesetzes 53 D. Elemente der demokratischen Legitimation Geltung des grundgesetzlichen Demokratieprinzips im europäischen Integrationsprozeß 57 A. Das Verhältnis des Demokratieprinzips zu nichtstaatlicher öffentlicher Gewalt 57 B. Realisierung des grundgesetzlichen Demokratieprinzips gegenüber der Gemeinschaftsgewalt 58 I. Die Europäischen Gemeinschaften als Träger nichtstaatlicher öffentlicher Gewalt 58 II. Zulassung der Gemeinschaftsgewalt Zulassung durch Art. 24 Abs. 1 GG Allgemeine Grenzen der grundgesetzlichen Zulassungsoption nach Art. 241 GG 61 m. Demokratische Legitimation des Gemeinschaftshandelns durch Art. 241 GG i.v.m. dem Zustimmungsgesetz 64 IV. Kontrolle bei der Ausübung der Gemeinschaftsgewalt und Mitwirkung an der gemeinschaftlichen Willensbildung Der Wortlaut des Art. 24IGG Art. 241 GG im Sinnzusammenhang mit der individuellen Selbstbestimmung Reduziert Art. 24 Abs. 1 GG ausnahmsweise die Anforderungen für die demokratische Legitimation nichtstaatlicher Gewalt? Demokratische Legitimation durch die demokratisch legitimierte Mitwirkung der Bundesregierung in der zwischenstaatlichen Einrichtung 68 V. Die Struktursicherungsklausel des Art. 23 GG 69 C. Zwischenergebnis 70

4 Inhaltsverzeichnis 3 - Möglichkeiten der staatlichen Mitwirkung und Kontrolle in zwischenstaatlichen Einrichtungen, insbesondere in den Europäischen Gemeinschaften 72 A. Abhängigkeit der erforderlichen Intensität nationaler Mitwirkung vom Umfang und der Bedeutung der supranationalen Befugnisse 72 B. Mitwirkung der Bundesregierung bei den Entscheidungen im Rat 74 I. Demokratische Legitimation der Regierungsmitglieder für ihre Ratstätigkeit 74 II. Hinreichender nationaler Einfluß durch die Mitwirkung der deutschen Regierungsmitglieder bei den Ratsentscheidungen 75 C. Mitwirkung bei der Besetzung der Gemeinschaftsorgane und Bindung der Organe an die Verträge 76 D. Verringerung der notwendigen nationalen Mitwirkung durch einrichtungsinterne Überwachungsinstrumentarien 77 E. Zwischenergebnis Grenzen für die Delegierbarkeit staatlicher Aufgaben und Befugnisse aus dem Demokratieprinzip 79 A. Die staatliche Kompetenz-Kompetenz 79 B. Der Kernbestand staatlicher Aufgaben und Befugnisse 82 C. Wirksamer nationaler Parlamentarismus 84 I. Beteiligung des Parlaments an den Entscheidungsfindungsprozessen der Gemeinschaft Kein absoluter Parlamentsvorbehalt Parlamentarische Befugnisse im Bereich der europäischen Integration 86 JJ. Unberührbarer Kernbereich national-parlamentarischer Sachzuständigkeiten 88 IH. Effektive Kontrolle der Bundesregierung durch den Deutschen Bundestag Das Problem der Unverrückbarkeit der Entscheidungen des Staatenvertreterorgans Informationsdefizit bezüglich der Tätigkeit der Bundesregierung im Rat Einrichtungseigene Kontrollmechanismen 93 D. Zwischenergebnis Die Maastrichter Verträge 94 A. Unzulässige Delegation elementarer Befugnisse? 94 B. Mangelnde Bestimmtheit übertragener Befugnisse? 96 C. Hinreichend wirksamer nationaler Parlamentarismus? 98 D. Zwischenergebnis 100 V'

5 10 Inhaltsverzeichnis Kapitel 3: Die mögliche Rolle des Europäischen Parlaments im europäischen Integrationsprozeß Der Meinungsstand bezüglich der Zulässigkeit von Kompetenzerweiterungen zugunsten des Europäischen Parlaments 101 A. Das Bundesverfassungsgericht 101 B. Ansichten in der Literatur 104 I. Das Europäische Parlament als Forum des Meinungsaustausches 104 II. Das Europäische Parlament als parlamentarisches Organ mit Rechtsetzungs- und Kontrollbefugnissen 105 HI. Das Europäische Parlament als Mitgestalter der weiteren Verfassungsentwicklung Mögliche Rechtfertigungsansätze für eine Stärkung der Befugnisse des Europäischen Parlaments 109 A. Demokratische Legitimation des Gemeinschaftshandelns durch eine Repräsentation der Völker 109 I. Zwei Möglichkeiten: Repräsentation der Völker in ihrer Gesamtheit oder Repräsentation eines jeden Mitgliedsvolkes 109 II. Das Zusammengehörigkeitsbewußtsein der Mitgliedsvölker Europäisches Volk Vorhandensein gemeinsamer Werteüberzeugungen 115 HJ. Eignung des Europäischen Parlaments zur Repräsentation Bestellung der Abgeordneten 117 a) Funktion der Direktwahl 117 b) Gemeinsames Wahlverfahren 119 c) Wahlrechtsgrundsätze 120 d) Kontingentierung der Abgeordnetenmandate 122 e) Wahlkreise und Teilnahme volksfremder Personen Organisation und Willensbildung im Parlament Selbstverständnis der Abgeordneten Zwischenergebnis 128 IV. Die Bedeutung einer Repräsentation der Völker für das Demokratieprinzip des Grundgesetzes Repräsentation des deutschen Volkes im Europäischen Parlament Repräsentation der Völker in ihrer Gesamtheit durch das Europäische Parlament Repräsentation eines jeden Mitgliedsvolkes durch den Bestellungsakt der Abgeordneten 136 a) Eine rechtserhebliche volksunmittelbare Mitwirkung bei der Besetzung von Gemeinschaftsorganen ist nur als Staatshandeln denkbar 136

6 Inhaltsverzeichnis 11 b) Die Wahl der Europaabgeordneten als demokratisch legitimierende Wahl im Sinne des Art. 20 Abs. 2 GG? 137 aa) Erfaßt Art. 20 Abs. 2 GG auch die Entscheidung über die personelle Besetzung nichtstaatlicher Organe? 137 bb) Notwendigkeit einer verfassungsrechtlichen Kompetenznorm 140 cc) Art. 24 Abs. 1 GG als Kompetenznorm? 141 dd) Art. 23 GG als Kompetenznorm 143 c) Das Unionsbürgerwahlrecht als Beeinträchtigung der nationalen Repräsentation 144 d) Erhöhung des demokratischen Legitimationsniveaus infolge der Direktwahl der Europaparlamentarier 145 V. Ergebnis 146 B. Demokratische Legitimation durch Einflußnahme der Unionsbürger in der Gemeinschaft 147 I. Eine Mitwirkung der Unionsbürgerschaft tritt in Kollision mit dem Grundsatz der Volkssouveränität 147 U. Möglichkeit der zweigliedrigen Legitimationsvermittlung im Geltungsbereich des Grundgesetzes Partizipation als Legitimationsfaktor Keine Übertragbarkeit der Partizipationsgrundsätze auf die zwischenstaatliche Ebene 149 C. Die individuelle Selbstbestimmung als Begründungsansatz 151 I. Das Rechtsstaatsprinzip als Schutzvorkehrung für die individuelle Freiheit Die Intention des Rechtsstaatsprinzips Der Grundsatz der Gewaltenteilung als Element des Rechtsstaatsprinzips des Grundgesetzes 152 II. Die Bundesrepublik Deutschland als Garant für die Geltung rechtsstaatlicher Prinzipien im Integrationsverband Notwendigkeit zur Verankerung rechtsstaatlicher Prinzipien in der Gemeinschaftsverfassung Intensität der nach dem Grundgesetz geforderten Wertehomogenität in der Gemeinschaftsverfassung 154 HI. Erfüllung rechtsstaatlicher Prinzipien durch den Ausbau der Befugnisse des Europäischen Parlaments Funktionsgerechte Gewaltenteilung in der Gemeinschaft Die Unvollkommenheit der Gewaltenteilung im Gemeinschaftsrecht Die Direktwahl als Anknüpfungspunkt für eine Garantiefunktion des Europäischen Parlaments Geeignetheit des Europäischen Parlaments zur Gewährleistung eines objektiven Freiheitsschutzes 158 a) Geeignetheit des Europäischen Parlamentarismus 158 b) Materielle Wertehomogenität: ein gemeinsames europäisches Freiheitsverständnis 160

7 12 Inhaltsverzeichnis IV. Ergebnis 162 D. Repräsentation einer europäischen politischen Gefahren- und Verantwortungsgemeinschaft 163 I. Eignung des Europäischen Parlaments Von der Repräsentation der Völkervielfalt zur Repräsentation einer politischen Einheit Steht der fortwährende Anspruch der Mitgliedsvölker auf Selbstbestimmung der Einführung eines unitarischen Organs entgegen? Größe des Raums bzw. Vielzahl und Vielfalt der Repräsentierten als Hindernisse für eine parlamentarische Repräsentation? 165 a) Vielfalt der Repräsentierten 166 b) Vielzahl der Repräsentierten 167 II. Vereinbarkeit dieses Rechtfertigungsansatzes mit dem Souveränitäts- und Demokratieverständnis des Grundgesetzes Die verschiedenen Ansichten Staatliche Souveränität und Demokratie nach dem Grundgesetz im Lichte des Art. 79 Abs. 3 GG 171 a) Die Bundesrepublik Deutschland als souveräner Staat 171 b) Der Grundsatz der Volkssouveränität als Anknüpfungspunkt für eine Inhaltsbestimmung der staatlichen Souveränität Zwei Varianten zum Volks Verständnis: Volk als absolute Größe oder als Homogenitätsvorgabe 174 a) Das Volksverständnis des Grundgesetzes bei seinem Inkrafttreten bis zum heutigen Tag 175 b) Abänderbarkeit der Allumfaßtheit der politischen Gemeinschaft aa) Volk als die für die Verfassunggebung zuständige Personengesamtheit 175 bb) Die individuelle Selbstbestimmung als Bezugspunkt des Volksbegriffs 177 cc) Das Selbstbestimmungsrecht des deutschen Volkes 177 dd) Fazit: Der Grundkonsens ist maßgeblich 178 c) Zulässigkeit eines sektoralen Entverfassens im europäischen Integrationsprozeß Notwendigkeit einer Kernsouveränität" der Bundesrepublik Deutschland Zwischenergebnis 181 JH. Die Befugnis zur Änderung des Grundgesetzes Notwendigkeit einer Verfassungsänderung Zuständigkeit des pouvoir constituant? Zuständigkeit der verfaßten Gewalt Vorwegnahme der erforderlichen Verfassungsänderung durch Art. 23 GG? 185

8 Inhaltsverzeichnis 13 IV. Beteiligung der Bundesrepublik Deutschland bei der Gründung des europäischen Gemeinwesens Beteiligung im Vorfeld der Gründung des europäischen Gemeinwesens Beteiligung der Bundesrepublik zum Schütze der fortbestehenden deutschen Nation 186 V. Plebiszit als Voraussetzung für die Gründung des europäischen Gemeinwesens? Abstimmung durch das deutsche Volk Abstimmung durch das europäische Volk 187 VI. Ergebnis Kompetenzen des Europäischen Parlaments 189 A. Kompetenzen des Parlaments nach dem heutigen Integrationsstand 189 I. Vertragsändernde Kompetenzen 189 II. Der Erlaß von Vorschriften in unvorhersehbaren Fällen Hl. Rechtsetzungsbefugnisse Eigenständige Rechtsetzungsbefugnisse des Parlaments 2. Rechtsetzungsbefugnisse des Parlaments im Zusammenwirken mit anderen Organen 192 a) Grundlagen zur Beteiligung des Parlaments bei Rechtsetzungsakten 192 b) Die Kompetenzverteilung vor und nach dem Inkrafttreten des EUV 193 aa) Mitwirkungsbefugnisse des Parlaments vor dem Inkrafttreten deseuv 193 bb) Nach dem Maastrichter Vertragswerk Initiativrechte 195 IV. Einsetzungs- und Kontrollbefugnisse Hinsichtlich der Kommission Hinsichtlich des Rates 197 V. Mitwirkungsbefugnisse in der WWU und in der GASP 197 B. Kompetenzen des Europäischen Parlaments nach dem Entstehen einer europäischen Gefahren- und Verantwortungsgemeinschaft 199 I. Verfassunggebende Versammlung? 199 II. Beteiligung des Parlaments im Rechtsetzungsverfahren HJ. Verfassungsgesetzgebung durch das Europäische Parlament Organisationsrechtliche Kompetenzen Befugnisse zur Definierung, Beseitigung oder Veränderung der Unionsaufgaben und -zwecke 201 IV. Parlamentarische Kontrolle 202

9 14 Inhaltsverzeichnis V. Einschränkung der Rechtsetzungsbefugnis des Europäischen Parlaments zum Schütze der Selbstbestimmung der weiterbestehenden Nationen Ergebnis zum 3. Kapitel 204 Schlußwort 205 Zusammenfassung und Ergebnisse 207 Literaturverzeichnis 213