Die leistungsorientierte Bezahlung für die Beschäftigten im öffentlichen Dienst

Transkript

1 Martin Boegl Die leistungsorientierte Bezahlung für die Beschäftigten im öffentlichen Dienst Einführung, Ausgestaltung und Anwendung der leistungsorientierten Bezahlung im öjfentlichen Dienst nach 18 TVöD/TV-L A Verlag Dr. Kovac Hamburg 2011

2 Inhaltsverzeichnis A. Abkürzungsverzeichnis XXI B. Einführung 1 C. Arbeitswissenschaftliche Methoden 5 I. Management by Objectives (MbO) 5 II. Zielsetzungstheorie (Goal-Setting-Theorie) 7 III. Balanced Scorecard (BSC) 8 D. Historie der leistungsorientierten Vergütung im öffentlichen Dienst...11 I. Bund und Länder 11 II. Kommunen 11 III. Entwicklung im Beamtenbereich 13 E. Implementierung der Leistungsbezahlung im TVöD bzw. TV-L a.f I. Bund LeistungsTV-Bund Einvernehmliche Dienst- bzw. Betriebsvereinbarung Nicht-Zustandekommen einer Dienst- bzw. Betriebsvereinbarung 20 II. Länder 22 III. Kommunen Einvernehmliche Dienst- bzw. Betriebsvereinbarung Mindestinhalt der Dienst- bzw. Betriebsvereinbarung Nicht-Zustandekommen einer Dienst- bzw. Betriebsvereinbarung Fehlen eines Personal- bzw. Betriebsrats 28 a) Wahrnehmung durch Stufenvertretung 29 b) Beschäftigtenvertreter kraft Weisungsrecht 29 c) Einführung durch Dienstanweisung 31 F. Instrumente der Leistungsmessung 33 I. Ziel Vereinbarungen Rechtsnatur 33 a) Abgrenzung zum Werkvertrag 36 VII

3 aa) Risikoverteilung 37 bb) Weisungsrecht 37 cc) Persönliche Abhängigkeit 37 dd) Erfolgsbezogenheit 38 ee) Vergütungsabrechnung 39 ff) Gesamtumstände 40 gg) Zwischenergebnis 41 b) Abgrenzung zur Nebenabrede 41 c) Abgrenzung zur Garantie 44 d) Abgrenzung zur Auslobung 44 e) Abgrenzung zur Zielvorgabe 45 f) Ergebnis Freiwilligkeit 46 a) Freiwilligkeit des Abschlusses der Zielvereinbarung 46 b) Faktischer Zwang zum Abschluss einer Zielvereinbarung 47 aa) Gleichwertigkeit der Leistungsmessungssysteme 47 bb) Ausschluss des Beschäftigten von der Leistungsbezahlung 49 (1) Bund 49 (2) Kommunen Rechtliche Verbindlichkeit Objektivierbare Leistungsziele 54 a) Objektivierbar 54 b) Leistungsziel Vertragsschluss 56 a) Einzelziel Vereinbarungen 57 aa) Arbeitgeber als Vertragspartei 57 bb) Beschäftigter als Vertragspartei 58 b) Gruppenziel Vereinbarungen 58 c) Anderweitiges Zustandekommen einer Zielvereinbarung 59 VIII

4 aa) Direktionsrecht, 106GewO 59 bb) Treuepflicht, 241 Abs. 2 BGB 60 cc) Betriebliche Übung 61 dd) Arbeitsrechtlicher Gleichbehandlungsgrundsatz 62 ee) Änderungskündigung, 2 KSchG 62 ff) Ergebnis 63 d) Formbedürfnis 63 aa) Tarifvertragliche Schriftform 63 bb) Nachweisgesetz 65 (1) 2 Abs. 1 S. 2 Nr. 5 NachwG 66 (2) 2 Abs. 2 S. 2 Nr. 6 NachwG 66 (3) 2 Abs. 1 S.2Nr. 10 NachwG 69 (4) 2 Abs. 3 NachwG 69 (5) 3S. 1 NachwG 70 e) Recht auf Anwesenheit eines Personal- bzw. Betriebsratsmitgliedes..70 aa) 80 BetrVG 71 bb) 82 Abs. 2 S. 2 BetrVG 71 (1) Berechnung und Zusammensetzung des Arbeitsentgelts 72 (2) Erörterung der Leistungsbeurteilung 72 cc) 81 Abs. 4 S. 3, 82 Abs. 2 S. 2, 83 Abs. 1 S. 2, 84 Abs. 1 S. 2 BetrVG analog Rechtsfolgen der Zielvereinbarung 75 a) Pflichten des Arbeitgebers 75 aa) Auskunfts- und Informationspflichten über den Stand der Zielerreichung 76 bb) Pflicht zur Feststellung des Zielerreichungsgrades 76 cc) Pflicht zur Zahlung der variablen Vergütung 77 dd) Pflicht zur Mitteilung der Zielerreichung 77 ee) Pflicht zu einer anderen Eingruppierung, 22 Abs. 2 BAT 79 IX

5 ff) Pflicht zur Zahlung einer Zulage, 14 TVöD 80 b) Pflichten des Beschäftigten 81 aa) Pflicht zur Erfolgsbemühung 81 bb) Anzeige- und Informationspflichten 82 c) Folgen für das Direktionsrecht 83 II. Systematische Leistungsbewertungen Rechtsnatur von systematischen Leistungsbewertungen Abgrenzung zum Zeugnis Abgrenzung zur Regelbeurteilung Leistungsbewertungsverfahren 92 a) Merkmalsorientierte Einstufungsverfahren 92 b) Aufgabenbezogene Bewertungen 93 c) Angewendete Verfahren 93 aa) Bund 93 bb) Kommunen Gegenstand der Leistungsbewertung 94 a) Bewertung der gesamten Tätigkeit 94 b)bewertung von Teilen dertätigkeit Objektivität der Leistungsfeststellung Rechtliche Verbindlichkeit Mögliche Inhalte Rechtsfolgen einer Bewertung anhand der systematischen Leistungsbewertung Besonderheiten bei Gruppenbewertungen 98 III. Mischsysteme 98 IV. Verhältnis von Zielvereinbarung, systematischer Leistungsbewertung und Mischsystem ' Bund Kommunen 100

6 V. Leistungsentgelt als arbeitsvertragliche Sonderzahlung 101 G. Rechtliche Grenzen der leistungsorientierten Bezahlung 105 I. Zielvereinbarungen Gesetzliches Verbot, 134 BGB 105 a) 4 Abs. 3 S. 1 Nr. 1 MuSchG / 23 Abs. 1 Nr. 1 JArbSchG 106 b) Maßregelungsverbot, 612a BGB Sittenwidrigkeit, 138 BGB Freiwillige Teilnahme 109 a) Öffnungsklausel, 4 Abs. 3, 1. Alt. TVG 110 b)günstigkeitsprinzip, 4 Abs. 3, 2. Alt. TVG 110 c) Verzicht, 4 Abs. 4 S. 1 TVG AGB, 305 ff. BGB Gleichbehandlung 116 a) AGG 116 aa) Geschlecht, Behinderung und Alter, 1 AGG 117 (1) Geschlecht, 1,2. Alt. AGG 118 (a) Unmittelbare Benachteiligung 118 (b) Mittelbare Benachteiligung 118 (2) Behinderung, 1,4. Alt. AGG 120 (3) Alter, 1,5. Alt. AGG 121 bb) Rechtsfolgen bei benachteiligenden Bestimmungen 122 b) Arbeitsrechtlicher Gleichbehandlungsgrundsatz Anfechtung, 119, 123 BGB 124 II. Systematische Leistungsbewertungen AGB, 305 ff. BGB Einseitiges Leistungsbestimmungsrecht, 315 Abs. 1 BGB Mittelbare Benachteiligung, 1,2. Alt. AGG Arbeitsrechtlicher Gleichbehandlungsgrundsatz 128 H. Entgeltvolumen 131 XI

7 I. Besonderheiten in den Kommunen und Ländern 134 II. Finanzierung der Startgröße und Zielgröße 134 III. Budgetaufteilungen 136 IV. Volumenänderungen Übertragungsbetrag Verzinsung 139 I. Leistungsfeststellung 141 I. Leistungsfeststellungssystem Bund 142 a) Normalleistung 142 b) Ausgestaltung des Punktanstiegs Kommunen Besonderheiten bei Mischsystemen 147 II. Maßgeblicher Zeitpunkt 148 III. Feststellende Person Bund, 3 Abs. 4 S. 1 LeistungsTV-Bund Kommunen Kein Zweitbewerter 151 IV. Rechtsnatur der Leistungsfeststellung Leistungsfeststellung bei Zielvereinbarungen Leistungsfeststellung bei systematischen Leistungsbewertungen 153 V. Gesamtleistungsfeststellung 156 VI. Unterperiodische Leistungsfeststellung 157 Vll.Störung bei einzelnen Leistungsfeststellungen 157 VIII. Personalakte 158 J. Ausgestaltung des Umrechnungsschlüssels 161 K. Kürzungen des Leistungsentgelts wegen Fehlzeiten 163 I. Fehlzeiten mit Entgeltfortzahlungsanspruch Krankheit, 22 Abs. 1,21 TVöD 164 XII

8 a) Fiktive Leistungsfeststellung 164 b) Bemessungsgrundlage für die Entgeltfortzahlung, 21 TVöD 165 c) Anwendbarkeit des 4a EFZG Urlaub, 26 Abs. 1 S. 1 TVöD Feiertage, 2 Abs. 1 EFZG Mutterschutz, 11 MuSchG (Teil-) Freigestellte Personal- bzw. Betriebsräte 169 a) Freistellung von 75 v.h. oder mehr 170 b)freistellung von 50 v.h. oder weniger 171 c) Freistellung zwischen 50 v.h. und 75 v.h KUrzungsregelung, 11 Abs. 2 S. 2 LeistungsTV-Bund 174 II. Fehlzeiten ohne Entgeltfortzahlungsanspruch Notwendigkeit einer Kürzungsregelung Höhe der Kürzung Leistungserreichung trotz Fehlzeit 178 III. Leistungsbezahlung während der Probezeit 178 IV. Beendigung eines Arbeitsverhältnisses Bestehende Regelung 180 a) Kürzung des Leistungsentgelts 180 b) Ausschluss des Leistungsentgelts, 11 Abs. 3 LeistungsTV-Bund Keine Regelung Anspruchsumfang Fälligkeit Sonderfälle 183 a) Freistellungen bei Beendigung des Arbeitsverhältnisses 183 b) Altersteilzeit 184 aa) Bund 184 bb) Kommunen 185 c)tod 186 XIII

9 V. Kürzungen bei besonderen Beschäftigten Kürzung bei Teilzeitbeschäftigten Kürzung bei befristet Beschäftigten Kürzung bei Leistungsgeminderten 193 VI. Besondere Kürzungen Kappung des Leistungsentgelts Mindestgrenze für das Leistungsentgelt Quoten für das Leistungsentgelt 196 a)bund 196 b) Kommunen Keine Stichtagsregelungen 197 a) 16 Abs. 1 LeistungsTV-Bund 198 b) 16 Abs. 2 LeistungsTV-Bund 201 c) 18 Abs. 5 TV-L a.f. / S. 3 und S. 6 der Protokollerklärung zu 18 Abs. 4 TVöD-VKA Rückzahlungsklauseln Pauschalausschüttungen 204 L. Störungen bei Zielvereinbarungen 205 I. Nicht-Zustandekommen einer Ziel Vereinbarung Unterbliebene Zielvereinbarung 205 a) Versäumtes Führen eines Zielvereinbarungsgesprächs 205 aa) Lösungsansätze für einen Anspruch des Beschäftigten 207 (1) 612 Abs. 2 BGB 207 (2) 133, 157 BGB 207 (3) 315 Abs. 3 BGB analog 210 (4) 162 Abs. I BGB analog 212 (a) Allgemeiner Rechtsgedanke 215 (b) Planwidrige Regelungslücke 216 XIV

10 (5) 280 Abs. 1, Abs. 3, 283 BGB, Schadensersatz bei Ausschluss der Leistungspflicht 218 (a) Pflichtverletzung 218 (aa) Tarifvertragliche Regelung 219 (bb) Allgemeine Regelungen 220 (b) Vertretenmüssen 222 (c) Unmöglichkeit 223 (d) Schaden 225 (6) 280 Abs. 1 S. 2, 286 BGB, Verzug 228 (7) 280 Abs. 1, Abs. 3, 281 Abs. 1 S. 1 BGB, Schadensersatz statt der Leistung 230 (8) 280 Abs. 1 BGB, Schadensersatz aus positiver Vertragsverletzung 231 (9) Ergebnis 231 bb) Anspruch des Arbeitgebers 231 b)kein Zielvereinbarungsgespräch trotz Aufforderung 232 aa) Anforderungen an die Aufforderung 232 bb) Aufforderung durch den Beschäftigten 234 cc) Aufforderung durch den Arbeitgeber Keine Einigung auf Zielinhalte Unwirksame Ziel Vereinbarung 238 II. Zielmodifikationen Anfechtung Berücksichtigung bei der Leistungsfeststellung Zieländerung 241 a) Bestehende Regelungen 242 b) Allgemeine Regelungen 244 III. Nichterreichen der Ziele Auswirkung auf die leistungsorientierte Vergütung 246 XV

11 2. Arbeitsrechtliche Konsequenzen 246 M. Störungen bei systematischen Leistungsbewertungen 251 I. Unterbliebene Leistungsbestimmung Vergangene Zeit innerhalb und Zeit nach Ablauf des Feststellungszeitraums 251 a) 315 Abs. 3 BGB analog 252 b) 162 Abs. 1 BGB analog 252 c) 280 Abs. 1, Abs. 3, 283 BGB Verbleibende Zeit im Feststellungszeitraum 255 II. Unzulässige Leistungsbestimmung Unbillige Leistungsbestimmung der Merkmale bzw. Kriterien Unwirksame Leistungsbestimmung der Merkmale bzw. Kriterien 257 III. Änderung von Merkmalen bzw. Kriterien 257 IV. Nichterreichen der Leistungsbestimmung 259 N. Leistungsbezahlungsinstrumente 261 I. Leistungsprämie Bund, 8 Abs. 1 S. 2 LeistungsTV-Bund Kommunen, 18 Abs. 4 S. 2 TVöD-VKA 262 II. Leistungszulage Zahlung für die laufende bzw. vergangene Periode Zeitlich befristete Zahlung Widerrufliche Zahlung 264 O. Mitbestimmung 267 I. Zuständigkeit des Personal- bzw. Betriebsrats 268 II. 75 Abs. 3 Nr. 4, 1. Alt. BPersVG bzw. 87 Abs. 1 Nr. 10 BetrVG Schutzzweck Lohnbegriff Kollektiver Tatbestand 270 III. 75 Abs. 3 Nr. 4, 2. Alt. BPersVG bzw. 87 Abs. 1 Nr. 11 BetrVG XVI

12 1. Schutzzweck Vergleichbare leistungsbezogene Entgelte 272 a) Unmittelbare Beeinflussbarkeit 273 aa) Beeinflussbarkeit 273 bb) Unmittelbarkeit 274 (1) Zielvereinbarung 274 (2) Systematische Leistungsbewertung 275 b) Bezugsleistung Sonderfälle 276 IV. 75 Abs. 3 Nr. 15 BPersVG bzw. 87 Abs. 1 Nr. 1 BetrVG Schutzzweck Norminhalt 279 V. 75 Abs. 3 Nr. 17 BPersVG bzw. 87 Abs. 1 Nr. 6 BetrVG Schutzzweck Norminhalt 280 VI. 75 Abs. 3 Nr. 8 BPersVG bzw. 94 Abs. 1 BetrVG 282 VII. 75 Abs. 3 Nr. 9 BPersVG bzw. 94 Abs. 2 BetrVG 283 VIII. 76 Abs. 2 Nr. 5 BPersVG Schutzzweck Norminhalt 285 IX. 68 Abs. 1 Nr. 2 BPersVG bzw. 80 Abs. 1 Nr. 1 BetrVG Schutzzweck Norminhalt Kollektiver Bezug 288 X. Rechtsfolgen bei Verletzung von Mitbestimmungsrechten 290 XI. Verhältnis des Personal- bzw. Betriebsrats zur Kommission 291 P. Rechtschutz 293 I. Ausschlussfrist, 37 TVöD 293 II. Innerbetriebliches Konfliktlösungsverfahren 295 XVII

13 1. Paritätische bzw. Betriebliche Kommission 297 a) Rechtsnatur der Kommission 297 b) Mitglieder der Kommission 299 c) Kein Personal- bzw. Betriebsrat 300 d) Interessenkollision 301 e) Aufgaben der Kommission 301 f) Besonderheiten bei den Kommunen Beschwerderecht des Beschäftigten 302 a) Antragsberechtigung 302 b) Beschwerdegegenstand 303 c) Zuständige Personalstelle 304 d) Schriftliche Begründung 304 e) Beschwerdefrist 304 aa) Eröffnung des Ergebnisses der Leistungsfeststellung 304 bb) Keine Ausschlussfrist 305 cc) Verhältnis zur Ausschlussfrist nach 37 TVöD 306 f) Abhilfeentscheidung der Personalstelle Ablauf der Beschwerde 307 a) Beratung der Kommission 307 b) Letztentscheidungsrecht des Arbeitgebers Besonderheit bei Gruppenleistungsfeststellung Auswirkungen auf die Auszahlung des Leistungsentgelts 309 III. Gerichtliche Durchsetzung Beschäftigte 310 a) Feststellungsklage 310 b) Leistungsklage 311 aa) Auszahlung des Leistungsentgelts 311 bb) Höheres Leistungsentgelt 311 (1) Vorherige Beschwerde 312 XVIII

14 (2) Darlegungs- und Beweislast 312 (a) Darlegungs- und Beweislast bei Arbeitszeugnissen 313 (b) Darlegungs- und Beweislast bei Überstunden 316 (c) Beweiserleichterung 317 cc) Schadensersatzanspruch, 280 Abs. 1, Abs. 3, 283 BGB 318 (1) Zielvereinbarung 318 (2) Systematische Leistungsbewertung 320 dd) Leistungsbestimmung durch Urteil, 315 Abs. 3 S. 2 BGB Arbeitgeber 321 Q. Zusammenfassung der wichtigsten Ergebnisse 323 R. Ausblick 333 S. Literaturverzeichnis 335 T. Anhang: Auszug Tarifvertragstexte 371 I. 18 TVöD-Bund Leistungsentgelt 371 II. Tarifvertrag über das Leistungsentgelt für die Beschäftigten des Bundes (LeistungsTV-Bund) 373 III. 18 TVöD-VKA Leistungsentgelt 389 IV. 18 TV-L Leistungsentgelt (Fassung bis 1. Januar 2009) 394 XIX