Inhaltsverzeichnis A. Einleitung, 1 ) Der Umgang der Politik mit dem Sicherheitsgefühl der Bevölkerung 1 2 Zielrichtung der rechtswissenschaftlichen

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1 Inhaltsverzeichnis A. Einleitung, 1 ) Der Umgang der Politik mit dem Sicherheitsgefühl der Bevölkerung 1 2 Zielrichtung der rechtswissenschaftlichen Untersuchung 2 B, Videoüberwachung 4 1 Vorbemerkung 4 I. Großbritanniens CCTV, ein Vorbild für Deutschland? 5 1. Großbritanniens praktischer Umgang mit CCTV 5 2. Großbritanniens rechtlicher Umgang mit CCTV 6 II. Videoüberwachung in den Vereinigten Staaten von Nordamerika 9 1. Amerikas praktischer Umgang mit CCTV 9 2. Amerikas rechtlicher Umgang mit CCTV 9 III. Videoüberwachung in Deutschland, geschichtliche Einordnung Verkehrsüberwachung: Wiege präventivpolizeilicher Videoüberwachung auf deutschem Boden Weitere Anwendungen präventivpolizeilicher Videoüberwachung in Deutschland (I ) Der Aufstieg der präventivpolizeilichen Videoüberwachung zur polizeilichen Standardmaßnahme in Deutschland (1996 bis dato) 11 Exkurs; Zuspruch und Ablehnung: Meinungsbilder 12 IV. Videoüberwachung in Deutschland, tatsächliche Durchführung Baden-Württemberg Bayern, Berlin Brandenburg Bremen Hamburg Hessen Mecklenburg-Vorpommern Niedersachsen Nordrhein-Westfalen 16 lt. Rheinland-Pfalz Saarland ' 7 V

2 13. Sachsen Sachsen-Anhalt Schleswig-Holstein Thüringen Bund 18 a.) Bundesgrenzschutz 18 b.) Bundeskriminalamt 19 IV. Begriffsbestimmungen 19 V. Gegenstand der rechtlichen Untersuchung 20 2 Ermächtigungsgrundlagen 21 I. Tauglichkeit hergebrachter Normen als Ermächtigungsgrundlage Hergebrachte polizeirechtliche Normen 21 a.) Das Bestimmtheitsgebot 21 b.) Die Wesentlichkeitsformel 22 c.) Bedeutung für die Anwendung der Generaiklauset Hergebrachte rechtliche Hilfskonstruktionen Die europäische Datenschutzrichtlinie Datenschutzrechtliche Spezialermachtigungen Vorschriften über die polizeiliche Observation 24 II. Erfordernis einer bereichsspezifischen, konkret auf Videoüberwachung abgestimmten Ermächtigungsnorm (Spezialermächtigung) 24 III. Vorhandene Spezialermachtigungen für präventivpolizeiliche Videoüberwachung öffentlicher Straßen und Plätze 25 Überleitung 25 3 Formelle Rechtmäßigkeit 26 I. Kompetenzrechtliche Fragen Videoüberwachung durch die Polizeien der Länder 26 a.) Grundsätzliche Trennung von Prävention und Repression 26 b.) Doppelfunktionalität der präventivpoüzeiliehen Videoüberwachung 26 aa.) Verhinderungsvorsorge und Verfolgungsvorsorge 26 c.) Zwischenergebnis 43 II. Gesetzesvorbehalt 43 I. Allgemeines zum Gesetzesvorbehalt 43 VI

3 2. Grundrechtlicher Gesetzesvorbehalt Gesetzesvorbehalt auch für Beobachtung und Aufzeichnung 44 III. Zitiergebot 45 IV. Verfahren: Datenschutz 45 4 Materielle Rechtmäßigkeit 46 I. Tatbestandsvoraussetzungen Beobachtung 46 a.) Zweckliche Bestimmung 46 aa,) repressiv 46 bb.) präventiv 47 b.) Persönliche Beschränkung 48 c.) Örtliche Beschränkung 48 aa.) Das Merkmal der öffentlichen Zugänglichkeit 48 bb.) Wirkliche örtliche Einschränkungen 49 d.) Zeitliche Beschränkung 53 e.) Verfahrensmäßige Beschränkung 53 aa.) Offene und/oder verdeckte Videoüberwachung 53 bb.) Die Anordnung der Überwachung: Kompetenz und Form: Behördenleiterund/oder Ministervorbehalt; Dokumentationspflicht Aufzeichnen 55 a.) Zweckliche Beschränkung 55 b.) Sachliche Beschränkung 56 c.) Persönliche Beschränkung 57 aa.) Primärer Adressatenkreis 57 bb.) Sekundärer Adressatenkreis 59 cc.) Betroffenheit an besonders gefährdeten Orten 60 dd.) Der spezifische Adressatenkreis nach dem BGSG 60 ee.) Besonderheiten nach dem BKAG 61 d.) Örtliche Beschränkung 61 aa.) Das Merkmal der öffentlichen Zugänglichkeit 61 bb.) Wirkliche örtliche Beschränkungen 61 cc.) Die Besonderheiten nach den Polizeigesetzen des Bundes 63 VII

4 e.) Zeitliche Beschränkung 64 aa.) Spektrum der Höchstaufbewahrungsfristen 64 bb.) Aufweichungen der absoluten Fristengeltung 65 cc.) Anonymisierung als Alternative zur Lösung 66 f.) Verfahrensmäßige Beschränkung 67 II. Adressaten kreis Polizeipflichtigkeit 69 a.) Das Problem der Inanspruchnahme von Nichtstörern 70 b.) Grundsätzliche Akzeptanz der Inanspruchnahme von Nichtstörern 70 c.) Der Zurechnungszusammenhang: ortsbezogene Haftung des Anwesenden..,. 70 d.) Güterabwägung 71 e.) Rechtliche Grundlage der Inanspruchnahme der Nichtstörer 72 aa.) Das objektive Sicherheitsinteresse 72 bb.) Die Grundpflicht zur Duldung der Überwachung Zweischichtigkeit des Adressatenkreises 75 a.) Primärer Adressatenkreis: Störer und der (künftigen) Störung Verdächtige (Spezialprävention) 76 b.) Sekundärer Adressatenkreis: unvermeidbar betroffene Dritte (Generalprävention) 76 aa.) Prob lern au fri ss 76 bb.) Die Strategie hinter dem sekundären Adressatenkreis 77 cc.) Die Kritik an der Inkaufnahme der Drittbetroffenheit 77 dd.) Stellungnahme 78 III. Bestimmtheit Bestimmtheitsanforderungen an Ermächtigungsnormen 79 a.) Formulierung der zwecklichen Beschränkung 80 aa.) Mindeststandard 80 bb.) Befundabgleich 81 b.) Formulierung der örtlichen Beschränkung 82 aa.) Der Charakter einer Spezialermächtigungsnorm 82 bb.) öffentlich zugängliche Orte" 83 cc.) Erste Näherung 83 dd.) Die Ortsumschreibungen 83 VIII

5 ee.) Besonders gefahren behaftete Orte, sog. gefährliche Orte" 85 ff.) Die Problematik der Formulierung für die Aufgabenerfüllung erforderlich" 88 gg.) Ergebnis 91 c.) Formulierung der sachlichen Beschränkung 91 d.) Formulierung der persönlichen Beschränkung 91 aa.) Primärer Adressatenkreis 92 bb.) Sekundärer Adressatenkreis 93 e.) Formulierung der zeitlichen Beschränkung 93 f.) Formulierung der Beschränkung auf gewisse Einsatzmitte! und Anwendungsformen 93 aa.) Formulierung der zugelassenen Einsatzmittel 93 bb.) Formulierung der Art der Anwendung 94 g.) Ergebnis 94 IV. Verhältnismäßigkeit (im weiteren Sinne) Der Vorbehalt des verhältnismäßigen Gesetzes Anwendbarkeit auf polizeiliche Informationseingriffe Gegenstand der nachfolgenden Verhältnismäßigkeitsprüfung Verfolgung eines verfassungsmäßigen Zwecks 96 a.) Die Zwecke der kriminalpräventiven Videoüberwachung im Einzelnen 96 b.) Legitimität der Zweckverfolgung Geeignetheit 97 a.) Geeignetheitsmaßstab 97 b.) Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers 98 c.) ExperimentalVorschriften 99 d.) Zahlenvergleiche 99 e.) Evaluation 101 f.) Zwei Systeme: Thinking Cameras und bioße Videokameras 103 g,) Videokamera und Polizeivollzugskräfte müssen zusammenkommen 103 h.) Das Argument der Verdrängung" 104 aa.) Verdrängung" als Totschlagsargument" 104 bb.) Stellungnahme 105 i.) Strafprozessualer Beweiswert von präventivpolizeilichen Videoaufnahmen. 106

6 j.) Zwischenergebnis Erforderlichkeit 107 a.) Erfordertichkeitsmaßstab 107 b.) Beurteilungsperspektive 107 c.) Mögliche mildere Mittel 108 aa.) Platzverweis 108 bb.) Polizeipatrouillen als milderes Mittel 108 cc.) Observation als milderes Mittel 109 dd.) Soziale Kontrolle als milderes Mittel 109 ee.) Städtebauliche Veränderungen 110 ff,) Mögliche Kontraproduktivität Angemessenheit (= Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne) 110 a.) Angemessenheitsmaßstab 110 b.) Problemaufriss 110 aa.) Schutzbereichsumfang 111 bb.) Eingriffsqualität 114 cc.) Trennungsgebot 119 dd.) Verfassungsrechtliche Rechtfertigung 119 c.) Relevante Grundrechte 120 aa.) Grundrechte der von Videoüberwachung Betroffenen 120 bb.) Kein verfassungswidriges Menschenbild 123 d,) Verfassungsrechtliche Rechtfertigung 153 aa.) Das Recht auf informationelie Selbstbestimmung 153 bb.) Kriminalprävention, Wert von Verfassungsrang 154 cc.) Grundrechte der Befürworter präventiver Videoüberwachung 156 dd.) Rangfolge der widerstreitenden Rechte 164 ee.) Maßstab für den Ausgleich 169 e.) Rechtfertigende Einwilligung 172 f.) Kein Einwilligungserfordernis aus Kunsturheberrecht 172 g.) Keine Videoüberwachung gegen bloß marginale Ordnungsstörungen 173 h.) Unzulässigkeit flächendeckender Überwachung Zwischenergebnis 174 X

7 9. Gefährliche Orte 176 a.) Flächendeckende Videoüberwachung im Öffentlichen Raum 176 aa.) Gefahr der Sogwirkung der Überallüberwachung 176 bb.) Gefahr der Koniraproduktivität 176 b.) Überleitung 177 c.) Ermittlung gefährlicher Orte 177 aa.) Referenzdaten 178 bb.) Referenzgebiet 178 cc.) Art und Umstände der Gefährdung 179 dd.) Möglicher Selbstschutz als Ausschlussgrund 179 ee.) Eingriffshäufigkeit als Ausschlussgrund der Ortshaftung 180 ff.) Kriterienkatalog für die Ermittlung gefährlicher Orte Datenschutzrechtliche Anforderungen 182 I. Vorbemerkung 182 II. Rechtliche Vorgaben zur Verhinderung drohenden Missbrauchs Vorbemerkung Missbrauchsgefahr und Rechtswidrigkeit Angst vor dem Überwachungsstaat" versus subjektive Sicherheit (Psychologie und Recht) 184 a.) Der Diskurs 184 b.) Die Angst vor der Allüberwachung 185 c.) Die Angst vor der allgegenwärtigen Kriminalität 186 d.) Der Umgang mit der Angst 186 e.) Schlussfolgerung Überwachung vornehmlich zur oberflächlichen Imagepflege Zuständige Behörden Behördeninterne Zuständigkeit Pur die Anordnung Dokumentationspflicht des Anordnenden 188 a.) Inhalt der Dokumentationspflicht 189 b.) Ermöglichung gerichtlicher Kontrolle 189 c.) Verhinderung ausufernder Anwendung 190 d.) Formelle Vorkehrungen nicht unverhältnismäßig 190 XI

8 8. Offene oder verdeckte Videoüberwachung 190 a.) Kein grundsätzlicher qualitativer Unterschied 190 aa.) Vergleich mit natürlicher Beobachtung durch Polizisten 190 bb.) Offene Überwachung milder als verdeckte Überwachung 191 b.) Grundsatz offener Datenerhebung außen vor 192 c.) Zweckmäßigkeitserwägungen 192 d.) Zwang zur Offenheit bei Versammlungen 192 e.) Kein Verstoß gegen das Trennungsgebot 193 f.) Umsetzung vorgeschriebener Offenheit Permanente Überwachung i.e.s. und i.w.s 194 a.) Notwendigkeit nach dem Stand der Technik 194 b.) Prophylaktische Aufzeichnungen Mobile Überwachungssysteme vorzugswürdig Zugriffsregelungen 196 a.) Aufzeichnungen: Vier-Augen-Prinzip oder AHein geht nichts" 196 b.) Auswertungen Kameras oder Polizisten oder Kameras und Polizisten 197 a.) Kameras und Polizisten 197 b.) Attrappen Dokumentations- und Auskunftspflicht der Aufzeichnung und Identifikation von Personen Vernetzung privater und öffentlicher Videoüberwachungssysteme Evaluation: Zuständigkeit und Fallstricke Benachrichtigungspflicht III. Datenschutz in praktischer Umsetzung Baden-Württemberg Bayern Brandenburg Bremen Hessen Nordrhein-Westfalen Sonstige Bundesländer 202 XII

9 8. Bund 203 IV. Die Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg Inhalt und Gründe (Zusammenfassung) Stellungnahme 205 V.Ergebnis Der Schutz privater Rechte Verwahrung und Verwendung für repressive Zwecke; Änderung der Zweckbestimmung 209 I. Problemaufriss 209 II. Ermächtigungsgrundlage 210 III. Betroffene Daten: materielle Voraussetzungen 210 IV. Rasterfahndung 210 V. Zuständigkeit 211 VI. Verfahren 211 VII: Der Zweckbindungsgrundsatz Vorbemerkung Der Befund des Bundesverfassungsgerichts Weite Auslegung des Zweckbindungsgrundsatzes Enge Auslegung des Zweckbindungsgrundsatzes: Erfordernis der teleologischen Reduktion Keine informationehe Einheit in der Staatsverwaltung Informationelle Gewaltenteilung" Der Grundzweck innere Sicherheit" 216 a,) Die Konzeption des Grundzwecks 216 b.) Der Grundzweck innere Sicherheit": kritische Würdigung Rechtliche Konsequenzen Zwischenergebnis Angemessenheit von Folgeeingriffen: Die entscheidende Frage Zwischenergebnis Verwertbarkeit von Beobachtungen und Aufzeichnungen 220 a.) Probleinaufriss 220 b.) Zulässigkeit der Verwertung 221 aa.) Bundesrechtliche Regelungen der Strafprozessordnung 221 XIII

10 bb.) Landesrechtliche Einschränkungen 221 c.) Ergebnis Verhältnismäßigkeit der vorgesehenen Löschungsfristen Automatisierter Abgleich der Bilddaten mit Datenbanken 225 I. Problemaufriss, 225 II. Automatischer Videobilddatenabgleich 225 III. Abgleich biometrischer Daten 226 fv. Einsatz von Millimeter- und Mikrowellentechnologie 226 V. Dynamische Verhaltensfilterung Ökonomie und Rechtmäßigkeit 226 C. Rechtsschutz gegen die präventivpolizeiliche Videoüberwachung öffentlicher Straßen und Plätze zur Kriminalitätsvorsorge Fragen der Zulässigkeit 227 I. Eröffnung des Verwaltungsrechtsweges 227 H. Statthafte Klageart Verwaltungsaktsklagen, v.a. Anfechtungsklage Die Subsidiaritätsklausel des 43 Ab. 2 S. 1 VwGO Allgemeine Leistungsklage 230 a.) Die (vorbeugende) Unterlassungsklage, 231 b.) der Folgenbeseitigungsanspruch 231 c.) Auswahl 231 d.) Das Erfordernis eines qualifizierten Rechtsschutzbedürfnisses, Feststellungsklage 232 III. Besondere Klagevoraussetzungen Klagebefugnis Qualifiziertes Rechtsschutzbedürfnis 234 IV. Rechtsschutz gegen bereits abgeschlossene Maßnahmen (Feststellungsklage) Statthafte Klageart Klagebefugnis Qualifiziertes Rechtsschutzbedürfnis 235 a.) Rehabilitationsinteresse 236 b.) Wiederholungsgefahr 236 XIV

11 c.) Präjudiz für späteren Zivilprozess Fragen der Begründetheit 237 I. Die Herausforderung der Rechtsprechung 237 II. Die Überprüfung der Lageprognosen 238 Hl. Die konkrete Umsetzung der Überwachung 239 IV. Der für die Entscheidung maßgebliche Zeitpunkt Einstweiliger Rechtsschutz 240 I. Fragen der Zulässigkeit 240 II. Fragen der Begründetheit 241 D.Fazit Gesamtergebnis 243 I. Videoüberwachung Historische Vorbilder Großbritannien (CCTV) U.S.A Videoüberwachung in Deutschland 243 II. Ermächtigungsgrundlagen für die Videoüberwachung 244 III. Formelle Rechtmäßigkeit 244 IV. Materielle Rechtmäßigkeit Bestimmtheit Adressatenkreis Verhältnismäßigkeit (im weiteren Sinne) 245 a.) Verfassungslegitimer Zweck 245 b.) Geeignetheit 245 c.) Erforderlichkeit 246 d.) Angemessenheit 246 aa.) Schutzbereichsbestimmungen 246 bb.) Eingriffsqualität 246 cc.) Verfassungsrechtliche Rechtfertigung bei Eingriffsunterstellung 247 e.) Ermittlung gefährlicher" Orte 248 V. Datenschutzrechtliche Vorgaben: Vorkehrungen gegen einen Missbrauch der Videoüberwachung in datenschutzrechtlichem Sinne 249 XV

12 VI. Videoüberwachung zum Schutz privater Rechte 251 VII. Folgemaßnahmen: Verwahrung und Verwendung für repressive Zwecke: Änderung der Zweckbestimmung 251 VIII. Innovationen der Überwachungstechnologie 252 IX. Ökonomie und Rechtmäßigkeit 252 X. Rechtsschutz, Klageverfahren 253 a.) Zulässigkeitsprüfung, 253 aa.) Verwaltungsrechtsweg 253 bb.) Statthafte Klageart 253 cc.) Klagebefugnis 253 b.) Begründetheitsprüfung Einstweiliger Rechtsschutz Ausblick 256 Literaturverzeichnis 258 XVI